VI SA/WA 1770/18

VI SA/Wa 1770/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Grzelak /przewodniczący zdanie odrebne/
Sławomir Kozik
Ewa Frąckiewicz /sprawozdawca zdanie odrebne/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 977/19 - Wyrok NSA z 2022-10-13
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 2 oraz w zw. z art. 31 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik P, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony do postępowania dotyczącego zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych oddala skargę do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku S. (dalej "skarżący", "strona" lub "stowarzyszenie") o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy w całości postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r., dotyczące odmówienia skarżącemu udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W. – B. wszczętej na wniosek F. sp. z o.o. z siedzibą w W.
Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 31 § 2 oraz w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz.1257 ze zm., zwany dalej kpa).
Do jego wydania doszło w następującym stanie faktycznym
W dniu 23 marca 2018 r., skarżący złożył wniosek o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W. – B., wszczętym na wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...] 5A. Skarżący uzasadnił swój wniosek istnieniem interesu społecznego przejawiającego się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów. komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego odmówił skarżącemu udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W. – B., wszczętym na wniosek F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. przy ul. [...] 5A.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. Postanowieniem z [...] lipca 2018 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odmawiając S. udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W. – B., uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż strona nie wykazała istnienia przesłanek z art. 31 § 1 pkt 2 kpa.
GITD przytoczył cele statutowe stowarzyszenia określone w § 6 statutu stowarzyszenia. Następnie organ wskazał, że według § 7 statutu powyższe cele stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa.
GITD podzielił stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2018 r., tj. że, ww. cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., każdy bowiem z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku wymienionej spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej W. – B., która jeszcze nie istnieje. Zatem - zdaniem GITD - cele statutowe stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób na ww. linii, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie.
GITD wskazał, że wnioskodawca nie wykazał również istnienia interesu społecznego mogącego stanowić podstawę do dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Wskazany przez stowarzyszenie interes społeczny dotyczy wykonywanych przewozów osób na istniejącej linii komunikacyjnej. Ponadto organ wskazał, że stowarzyszenie zrzesza przewoźników drogowych wykonujących przewozy osób i tych przewoźników reprezentuje. Zatem strona reprezentuje konkurencję spółki F. Sp. z o.o., a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogli by być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia spółce zezwoleń na wykonywanie usług przewozu osób na liniach regularnych i zaspokajaniem potrzeb obecnych i potencjalnych pasażerów.
Następnie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2018 r., nr [...], w której zaskarżył postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. S. zarzuciło zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, dokonanie dowolnej oceny dowodów, w szczególności poprzez uznanie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. sp. z o.o.; naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał, że jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. sp. z o.o.
Skarżący podniósł, że organ rozpatrując wniosek strony nie kierował się przesłankami z art. 31 § 1 k.p.a., nadto w rozstrzygnięciu ocenił przedwcześnie intencje wnioskodawcy. Zdaniem strony interes społeczny przemawiający za dopuszczeniem skarżącego do udziału w postępowaniu polegać ma na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji. Skarżący argumentował, że organ w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób nie badał obligatoryjnych przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia, określonych w art. 23 u.t.d. Ponadto zdaniem skarżącego organ niesłusznie twierdzi, że skarżący zamierza działać w celu ochrony interesów wąskiej grupy podmiotów prowadzących działalność konkurencyjną wobec wnioskodawcy. Strona wniosła o wstrzymanie merytorycznego rozpatrzenia wniosku o udzielenie zezwolenia do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zasadności odmowy dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
W ocenie Sądu na podstawie przytoczonych regulacji nie można uwzględnić skargi bowiem skarżone postanowienie GITD oraz utrzymane nim w mocy postanowienie nie narusza prawa zarówno na płaszczyźnie materialnoprawnej, jak również procesowej.
W rozpoznanej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 31 § 1 pkt 2, k.p.a. odmówił skarżącemu dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii W. – B. wszczętym na wniosek F. sp. z o.o.
Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. W myśl art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek:
– postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania;
– żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej;
– za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny. Wszystkie trzy przesłanki muszą być spełnione łącznie.
Organy rozpatrujące sprawę ustaliły, że stowarzyszenie spełnia pierwszą przesłankę z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym. Udział stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innego podmiotu" – spółki F. sp. z o.o. (przewoźnika). Natomiast zdaniem Sądu nie spełnia pozostałych dwóch przesłanek. We wniosku o dopuszczenie wnioskodawcy do udziału w przedmiotowym postępowaniu stowarzyszenie wskazało, że jest organizacją społeczną zrzeszającą przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób. Jako interes społeczny skarżący wskazał zainteresowanie pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów- na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższanie jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów.
Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, wobec czego w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu administracji rozpatrującego sprawę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1397/10 Lex nr 1151862; wyrok NSA z 19 lipca 2012 r., sygn. II OSK 663/11 Lex nr 1217445; wyrok NSA z 16 lipca 2008 r., sygn. II OSK 843/07 niepubl.). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub interesom jej członków, a ponadto musi mieć niższą rangę niż interes strony. Dlatego udzielenie ochrony prawnej interesowi organizacji społecznej pozostawione jest rozstrzygnięciu organu prowadzącego postępowanie i podlega kontroli instancyjnej. Organizacja społeczna powinna zatem wykazać zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ jej udział w sprawie nie jest obojętny dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują przeciwstawne interesy (por. wyrok NSA 31 stycznia 2012 r., II OSK 2161/10).
Udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania (tak J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2008, str. 265.). Uczestniczenie w postępowaniu organizacji społecznej w rozumieniu art. 31 § 1 kpa stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający.
W ocenie Sądu, skarżące stowarzyszenie nie przedstawiło takich argumentów, które uzasadniałby jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Pogląd skarżącego stowarzyszenia, że dopuszczalne jest uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu ze względu na faktyczne interesy członków, nie znajduje w ocenie Sądu oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Bezsporne bowiem jest, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma przemawiać interes społeczny. Interes społeczny nie może zaś być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej.
Trudno uwzględnić stanowisko skarżącego opierające się na wywodach zawartych w wyrokach zapadłych w innych jej sprawach na gruncie art. 31 § 1 kpa. Każde bowiem postępowanie administracyjne jest inne, czego zdaje się nie dostrzegać skarżący. Nie dostosowuje ona argumentacji wynikającej z wyroków sądowych do konkretnych okoliczności stanu faktycznego. Posługuje się argumentami uznanymi za skuteczne w innych postępowaniach, a przecież te argumenty nie mają charakteru uniwersalnego, przydatnego w każdej sprawie.
W jednym z przywołanych przez spółkę w skardze wyroków NSA (tj. z dnia 16 maja 2018 r., II GSK 1500/16) mowa była o tym, że w zgodzie z interesem społecznym pozostaje zwalczanie nieuczciwej konkurencji. Wskazać należy, że na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, organy mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, jeśli zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.
Zdaniem Sądu obawy stowarzyszenia wyrażane w niniejszym postępowaniu w ww. zakresie (z uwagi na fakt, że na linii regularnej W. – B. nikt jeszcze nie wykonuje przewozów) są przedwczesne, co dostrzegł także organ. Tak więc w niniejszej sprawie brak podstaw do oceny interesu społecznego na gruncie art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym.
Stowarzyszenie nie przedstawiło innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym.
Argumentem takim nie jest bowiem wskazywane przez stowarzyszenie ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów.
Interes społeczny winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, a więc poprzez określenie, jakiego rodzaju wartości istotne i ważne ze społecznego punktu widzenia, podlegałyby ochronie w danym postępowaniu administracyjnym. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii.
Potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania.
Także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie.
Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. Organ nie jest zaś zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności.
Odnosząc się do przesłanki uzasadnionych celów statutowych organizacji należy zauważyć, iż cele statutowe stowarzyszenia zostały określone w § 6 statutu stowarzyszenia. Według tego zapisu celem działania stowarzyszenia jest:
integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób.
popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych.
- kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób,
- zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.
Według § 7 statutu stowarzyszenia powyższe cele, stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa.
Jak słusznie uznał organ, który wydał zaskarżone postanowienie, cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku wymienionej spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej W. – B., która jeszcze nie istnieje.
W niniejszej sprawie skarżąca we wniosku z 23 marca 2018 r., przywołała postanowienia § 6 oraz § 7 pkt. 4 jej statutu, nie wskazując jednak sposobu ich zastosowania w konkretnych okolicznościach sprawy. Nie wyjaśniła dlaczego określone tam cele statutowe uzasadniają jej udział w tym konkretnym postępowaniu administracyjnym.
Na zakończenie, w ocenie Sądu nie można również stwierdzić, aby w badanej sprawie nastąpiło naruszenie innych przepisów postępowania, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie nie wskazało konkretnych uchybień organu w tym zakresie.
Zauważyć należy, że zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., której rozwinięcie następuje w art. 77 § 1 k.p.a., organ prowadzący postępowanie prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy dokonując wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego. Wskazać również należy, że organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie prawidłowo wskazał podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, a także w sposób wyczerpujący uzasadnił swoje stanowisko.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w wyroku.
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne sędziego Małgorzaty Grzelak
do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2018r. sygn. akt VI SA/Wa 1770/18 oddalającego skargę Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] lipca 2018r. o odmowie dopuszczenia ww. Stowarzyszenia na prawach strony, do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w sprawie z wniosku F. sp.z o.o. z siedzibą w [...] o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych (dot. trasy: [...]-[...] )
WSA w Warszawie oddalając skargę podzielił stanowisko organu. Stwierdził, że GITD słusznie uznał, iż "[...]" spełnia pierwszą przesłankę z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. warunkującą dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, gdyż udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym dotyczy praw i obowiązków "innego podmiotu" tj. spółki F. sp. z o.o. (przewoźnika). Natomiast, zdaniem Sądu, "[...]" nie spełnia pozostałych dwóch przesłanek z tego przepisu W ocenie Sądu, Stowarzyszenie nie przedstawiło takich argumentów, które uzasadniałby jego uczestnictwo w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Według WSA, pogląd Stowarzyszenia, że dopuszczalne jest uczestniczenie organizacji społecznej w postępowaniu ze względu na faktyczne interesy członków, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Bezsporne bowiem jest, że stosownie do art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu ma przemawiać interes społeczny. Interes społeczny nie może zaś być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej.
Dalej WSA wywodzi, że z uwagi na fakt, iż na linii regularnej [...] – [...] nikt jeszcze nie wykonuje przewozów powoduje, że w niniejszej sprawie brak podstaw do oceny interesu społecznego na gruncie art. 22a ust. 1 pkt 2a ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem WSA, "[...]" nie przedstawił innych przekonujących argumentów, które wskazywałyby na to, że istnieje interes społeczny uzasadniający jego uczestnictwo we wnioskowanym postępowaniu administracyjnym. Argumentem takim nie jest bowiem wskazywane przez Stowarzyszenie ogólnikowe twierdzenie, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. Konkretyzacja interesu społecznego, polega bowiem na wykazaniu, iż interes społeczny przekłada się na to konkretne postępowanie administracyjne, w tym wypadku na postępowanie w sprawie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób na określonej linii. Z kolei potencjalne naruszenia prawa przez organ nie stanowią przesłanki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, skarżący musiałby być dopuszczony do każdego postępowania. Zdaniem WSA, także sam fakt prowadzenia postępowania dotyczącego udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów drogowych osób nie powoduje, że w interesie społecznym leży dopuszczanie do udziału w postępowaniu wszystkich organizacji społecznych, które zrzeszają przedsiębiorców prowadzących działalność w ww. zakresie. Organizacja społeczna powinna przynajmniej uprawdopodobnić, że swoim działaniem przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie. Dopiero wówczas będzie można przyjąć, że na rzecz jej udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny. WSA uznał za słuszne stanowisko organu, że cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej, tymczasem przedmiotem postępowania jest wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej która jeszcze nie istnieje.
Nie zgadzam się z powyższym rozstrzygnięciem Sądu gdyż uważam, że WSA w Warszawie powinien uchylić, zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z [...] lipca 2018r., jak i poprzedzające je postanowienie tego organu na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. z powodów wskazanych poniżej.
Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. , organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przy czym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek:
– postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania;
– żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej;
– za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny
Należy zgodzić się z Sądem, że bezsprzecznie w sprawie została spełniona pierwsza z wymienionych przesłanek.
Jednakże, za nietrafny należy uznać pogląd Sądu (a wcześniej organu), że żądanie dopuszczenia do udziału w omawianym postępowaniu administracyjnym nie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej (jaką bez wątpienia jest skarżące Stowarzyszenie "[...]") a także, że za uwzględnieniem żądania Stowarzyszenia nie przemawia interes społeczny. Moim zdaniem, powyższe wynika z wadliwej oceny ustaleń faktycznych w powyższych zakresach, która miała istotny wpływ na dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu
Niewątpliwie zagadnienie udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w sprawach o charakterze konfliktogennym, w których zachodzi potrzeba sprawowania przez grupy społeczne kontroli nad prawidłowością działań organów administracji publicznej zmierzających do wydania decyzji, mogących w sposób pośredni rzutować na interesy szerszej grupy ludności. Chodzi tu m.in. o takie postępowania jak m.in. sprawy związane z udzielaniem zezwolenia na wycinkę drzew, ustalenie lokalizacji inwestycji ale również sprawy – tak jak niniejsza - związane z udzielaniem zezwoleń na przewóz osób w transporcie drogowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że udział organizacji społecznej w postępowaniu musi być uzasadniony jej celami statutowymi, a zatem sprawa rozpoznawana w postępowaniu, do udziału w której aspiruje w tym przypadku Stowarzyszenie "[...]", winna mieścić się w granicach celów określonych w statucie tej organizacji. Ponadto "[...]", poza przedstawieniem swoich celów statutowych powinien również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego zadań. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne dotyczy praw i obowiązków innego niż Wnioskodawca podmiotu (co jest niesporne na gruncie niniejszej sprawy) a za udziałem przemawiałyby jego cele statutowe (tych w sprawie niniejszej nie uznano) i tak organ ma możliwość stwierdzenia, że żądanie Stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego, którego istnienie stanowi trzecią przesłankę warunkująca udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony.
Nie można podzielić stanowiska Sądu ( a wcześniej organu) , że cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., ponieważ , jak podaje GITD, każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej, podczas gdy przedmiotem postępowania jest wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej która jeszcze nie istnieje. Według organu, cele statutowe stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania na tej linii przewozów osób, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie. Tego poglądu nie podzielam. Uwzględniając rozważania organu zawarte w postanowieniu poprzedzającym zaskarżone rozstrzygnięcie, w mojej ocenie należy stwierdzić, że to, iż linia regularna jeszcze nie istnieje nie wyklucza możliwości istnienia rzeczywistej zależności pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej oraz przedmiotem postępowania, do którego organizacja ta zamierza przystąpić. Wedle zapisu określonego w §6 statutu celami Stowarzyszenia "[...]" są integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób; popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych; kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób; zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób, racjonalnie pojmowana kontrola społeczna nad postępowaniem administracyjnym. Zgodnie natomiast z §7 statutu realizacja celów statutowych następuje m.in. przez występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami. Na gruncie tej sprawy wyrażam pogląd, że trudno zaakceptować stanowisko organu, że przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego nie wkracza w zakres działania Stowarzyszenia "[...]". Należy zauważyć, że członkowie Stowarzyszenia nie świadczą usług przewozowych na linii komunikacyjnej będącej przedmiotem wniosku, nie są więc faktyczną konkurencją dla firmy F.. Moim zdaniem, cele statutowe takie jak popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych czy też kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób są ściśle związane i służą niewątpliwie podwyższaniu jakości i standardu oraz bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, co przekłada się na zaspokajanie w tym zakresie, jak się wydaje, oczywistych potrzeb potencjalnych pasażerów mających podróżować na wnioskowanej linii regularnej. Nie można więc uznać za prawidłowe stwierdzenie, że zagadnienia te dotyczą podmiotów funkcjonujących już na rynku usług przewozowych i skupionych w Stowarzyszeniu, a obejmują raczej kwestie o charakterze marketingowym i propagatorskim (v. str. 2 postanowienia z [...] kwietnia 2018r.). Za nieprzekonywujący należy uznać również pogląd organu zawarty w ww. postanowieniu, że cel Stowarzyszenia jakim jest zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego nie uzasadnia dopuszczenia "[...]" do udziału w prowadzonym postępowaniu. Przyjęcie założenia, jak uczynił to GITD, że skoro F. nie świadczy jeszcze usług na danej linii, to nie sposób uznać, że stanowi nieuczciwą konkurencję dla przedsiębiorców będących członkami Stowarzyszenia – oznacza w istocie wykluczenie z góry możliwości przystąpienia tej organizacji do prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Tymczasem kwestia nieuczciwej konkurencji ma szerszy wymiar ponieważ w efekcie godzi również w interes potencjalnych pasażerów tej linii. Wystarczy wskazać, że Stowarzyszenie może bowiem dysponować danymi, które mogą być przydatne organowi dogłębne zbadanie sprawy również w tym zakresie. Tak zresztą "[...]" deklarował w toku postępowania. Organ natomiast z góry założył, że takich informacji od Stowarzyszenia może nie uzyskać oraz w sposób zupełnie arbitralny uznał, że "[...]" reprezentuje partykularny interes wąskiej grupy podmiotów reprezentujących konkurencję spółki F. a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogliby być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. W tej sytuacji nie sposób nie zauważyć, że podejmowane przez Stowarzyszenie działania zmierzające do zapewnienia prawidłowego, a przede wszystkim zgodnego z prawem wydawania decyzji administracyjnych, mają bezpośredni związek z realizacją opisanych wyżej celów stowarzyszenia.
Stwierdzenia, że dopuszczenie do udziału Stowarzyszenia w postępowaniu nie przyczyni się do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a jedynie spowoduje przedłużenie postępowania, absolutnie nie akceptuję. Przeciwstawność interesów podmiotu ubiegającego się o zezwolenie – z jednej strony - oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Wobec tego niedopuszczalna w świetle art. 31 k.p.a. jest prewencyjna odmowa dopuszczenia organizacji społecznej, motywowana wyłącznie dbałością o szybkość załatwienia sprawy. Skoro ustawodawca przewiduje instytucję organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to w konsekwencji sprzeczne z tym przepisem jest domniemywanie złych intencji wnioskującej organizacji (tak: wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1038/09, publikowany w CBOiS). Należy przy tym zauważyć, że negatywna wobec wniosku spółka F. (uczestnik postępowania) w toku postępowania bazowała w zasadzie wyłącznie na argumencie, że dopuszczenie "Stowarzyszenia" będzie absolutnie spowalniało procedowanie w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Według mnie okoliczność, że członkowie organizacji społecznej posiadają własne interesy, które hipotetycznie mogą kolidować z interesem strony w danej sprawie, nie musi oznaczać automatycznie, że organizacja nie legitymuje się interesem społecznym. Bezrefleksyjna akceptacja takiego stanowiska stawia bowiem pod znakiem zapytania sens istnienia organizacji społecznych, które nierzadko skupiają osoby z danego środowiska lub grupy zawodowej. Z natury organizacji społecznej wynika przecież możliwość uczestnictwa w niej podmiotów zainteresowanych obroną swoich praw. Do tego trzeba mieć na uwadze, że podmiotowość prawna organizacji społecznej jest niezależna od podmiotowości prawnej poszczególnych członków. W wyroku z 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2464/00 NSA uznał, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. Należy też zauważyć, że wykluczenie a priori uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu tylko z uwagi na teoretyczną możliwość wystąpienia kolizji interesów jej członków i interesu strony postępowania godzić może w zagwarantowaną konstytucyjnie wolność zrzeszania się /v. art. 12 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji/ uszczegółowioną w przepisach art. 1 ust.2 i 3 ustawy o Stowarzyszeniach.
/Art. 1. 1. Obywatele polscy realizują prawo zrzeszania się w stowarzyszeniach, zgodnie z przepisami Konstytucji oraz porządkiem prawnym określonym w ustawach.
2. W zakresie swoich celów statutowych stowarzyszenia mogą reprezentować interesy zbiorowe swoich członków wobec organów władzy publicznej.
3. Stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych./
Słusznie wskazuje Sąd, że pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku a przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09). Tym niemniej nie podzielam poglądu przedstawionego w zaakceptowanym przez WSA postanowieniu, że Stowarzyszenie "[...]" nie wykazało, iż za uwzględnieniem zgłoszonego żądania przemawia interes społeczny. Według mnie, ze względu na nieostry charakter pojęcia interesu społecznego oraz uprawnienie organu do dokonania swobodnej oceny spełnienia wskazanego kryterium, okoliczności, w których ów warunek należy uznać za zrealizowany, budzą największe kontrowersje.
Z powodów wyżej wskazanych, nie zgadzam się ze stwierdzeniem organu, zaakceptowanym przez WSA, że Stowarzyszenie powinno bardziej rzeczowo wykazać zasadność jego udziału w omawianym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona i wnioskujący " [...]" reprezentują przeciwstawne interesy (v. postanowienie GITD z [...] kwietnia 2018r.). Niewątpliwie to na organizacji społecznej spoczywa obowiązek należytego przedstawienia okoliczności faktycznych warunkujących interes społeczny w jej udziale w postępowaniu, niemniej jednak organ administracji publicznej zgodnie z art. 9 K.p.a. może zwrócić się do tej organizacji celem wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w tym zakresie, jako okoliczności mających wpływ na ukształtowanie praw tej organizacji w postępowaniu administracyjnym. Sprawa wykazania powyższej przesłanki pozostaje otwarta i powinna zostać wyczerpująco wyjaśniona przez organy ponownie orzekające w sprawie. Sąd (a wcześniej organ) powinien również uwzględnić, że dodatkowo za zasadnością udziału Stowarzyszenia w omawianym postępowaniu administracyjnym może przemawiać wiedza, fachowość i doświadczenie w tym obszarze tematycznym a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie, czego organ nie zakwestionował. GITD winien również wziąć pod uwagę, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie może przyczynić się do lepszego wypełnienia jego celów, w szczególności w obszarze postępowania dowodowego, gdyż Stowarzyszenie posiada kwalifikacje oraz potrzebną wiedzę w tym zakresie. Poprzestanie jedynie na domniemaniu, że Stowarzyszenie zapewne nie przedstawi takich dowodów nie jest, moim zdaniem, przekonywujące.
Konkludując należy wyraźnie podkreślić, że za przychyleniem się do wyżej przedstawionego wywodu na rzecz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony przemawiają także poglądy doktryny, w której przeważa pogląd o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski, Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2017, passim). Również w najnowszym orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących art. 31 k.p.a. wyraża pogląd mocno progresywny (opowiadający się za partycypacją stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym). Wskazuje się, że interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji − z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego − z drugiej strony. (por. wyr. NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, wyr. NSA z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2635/14, wyr. NSA z 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2956/15, wyr. NSA z dnia 13.09.2018 r. w sprawach II OSK 2818/16, II OSK 1253/18, II OSK 609/17, wyr. NSA z 16.05.2018 sygn. akt 1500/16).
Z przedstawionych powodów uznaję za celowe złożenie niniejszego zdania odrębnego.