VI SA/Wa 1792/04

VI SA/Wa 1792/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-10-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Wieczorek
Olga Żurawska-Matusiak /przewodniczący/
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Skarżony organ
Rada Radców Prawnych
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie: Asesor WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant: Łukasz Poprawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2005 r. sprawy ze skargi A. S. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r.
Uzasadnienie
Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] Krajowa Rada Radców Prawnych, po rozpoznaniu odwołania skarżącego A. S. od uchwały Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nr [...] dnia [...] kwietnia 2004 r. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie wpisu na listę aplikantów radcowskich – utrzymała w mocy uchwałę organu I instancji.
Z akt sprawy wynika, iż Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...], po przeprowadzeniu w 2002 r. konkursu na aplikantów radcowskich – działając na podstawie art. 33 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. Nr 19, poz. 145 ze zm.) oraz w oparciu o postanowienia załącznika nr 1 do uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych Nr [...] z dnia 15 grudnia 2001 r. w sprawie zasad przeprowadzania konkursu na aplikację radcowską oraz ustalenia wysokości opłaty konkursowej - uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. odmówiła skarżącemu A. S. wpisania na listę aplikantów radcowskich w Okręgowej Izbie Radców Prawnych w [...]. W uzasadnieniu uchwały Rada OIRP w [...] podniosła, że w toku postępowania konkursowego o wpis na listę aplikantów radcowskich ustalono, że skarżący uzyskał 73 punkty, a zatem o 2 punkty poniżej minimalnej ilości 75 punktów będących podstawą dopuszczenia do drugiego etapu konkursu, co spowodowało podjęcie uchwały o odmowie wpisu jego osoby na listę aplikantów radcowskich.
Powyższa decyzja stała się ostateczna, albowiem skarżący nie odwoływał się od uchwały Rady OIRP w [...] do Krajowej Rady Radców Prawnych.
W dniu [...] marca 2004 r. skarżący A. S. – działając na podstawie art. 145a k.p.a. - złożył do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego w/w uchwałą Rady OIRP w [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. odmawiającą stronie wpisu na listę aplikantów radcowskich. W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt P 21/02 (opublikowany /w:/ Dz.U. Nr 34 z dnia 4 marca 2004 r., poz. 303), na podstawie którego Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP m.in. przepisu art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych. W ocenie strony skarżącej w sprawie zachodzą przesłanki do żądania wznowienia określone w przepisie art. 145a k.p.a., albowiem uchwała Rady OIRP w [...] nr [...] wydana została na podstawie postanowień uchwały nr [...] Krajowej Rady Radców Prawnych, która z kolei wydana została w oparciu o uchylony w/w wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych.
W wyniku rozpatrzenia powyższej skargi o wznowienie postępowania zakończonego uchwałą Rady OIRP z dnia [...] czerwca 2002 r. – Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004r. – działając na podstawie art. 33 ustawy o radcach prawnych oraz art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. – odmówiła wznowienia postępowania konkursowego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Rada OIRP w [...] podniosła, iż zgodnie z treścią uzasadnienia przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. Trybunał uznał, że pozbawienie mocy obowiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją nie powoduje automatycznie prawnej bezskuteczności aktów i czynności podjętych przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W szczególności przeprowadzone przed ogłoszeniem wyroku Trybunału konkursy na aplikacje radcowską zachowują swą skuteczność. Zdaniem organu w sprawie zachodzi więc niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn przedmiotowych. W ocenie Rady OIRP w [...] odmowa wpisania skarżącego na listę aplikantów radcowskich nastąpiła w niniejszej sprawie zgodnie z obowiązującymi w 2002 r. zasadami.
Skarżący A. S. od powyższej uchwały organu I instancji odwołał się do Krajowej Rady Radców Prawnych. W uzasadnieniu środka zaskarżenia strona wskazała m.in., że przedmiotowa uchwała wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem podstawę jej wydania stanowił nie przepis obowiązującego prawa, a stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Według skarżącego uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przepisu prawa obowiązującego erga omnes, nie podlega publikacji w Dzienniku Ustaw i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącego stwierdzenie wskazane w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego miało na celu ochronę praw nabytych osób wpisanych na listę aplikantów radcowskich, a nie ograniczenie możliwości wznowienia postępowania w stosunku do osób, wobec których wydano uchwały odmowne, a więc nie mogło być podstawą do wydania uchwały w przedmiotowej sprawie.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącego A. S., Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymała w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmawiającą wznowienia postępowania. W uzasadnieniu uchwały organ odwoławczy – powołując się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r. - stwierdził, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania o wpis na listę aplikantów radcowskich, gdyż przepisy dotychczasowe do czasu zakwestionowania ich przez Trybunał – korzystały z domniemania konstytucyjności z wszelkimi tego następstwami co do podjętych w oparciu o nie uchwał i decyzji organów samorządu zawodowego.
Na powyższą uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] czerwca 2004 r. skarżący A. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu strona stwierdziła, iż zaskarżone uchwały organów samorządu radcowskiego zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w tym w szczególności przepisu art. 145a k.p.a. Skarżący zarzucił, iż uchwały te zostały wydane nie na podstawie obowiązującego prawa, a wyłącznie w oparciu o stwierdzenie Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 lutego 2004 r. Zdaniem strony skarżącej uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi przepisu prawa obowiązującego erga omnes i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji administracyjnej.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Rada Radców Prawnych - wnosząc o jej oddalenie - podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Zdaniem KRRP podstawą prawną uchwały Rady OIRP w [...] odmawiającej wpisania skarżącego na listę aplikantów radcowskich był przepis art. 33 ustawy o radcach prawnych, a zatem przepis inny, niż objęty wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lutego 2004 r., który dotyczył przepisu art. 60 pkt 8b cyt. ustawy. Z tej przyczyny – zdaniem organu odwoławczego – w niniejszej sprawie nie występuje formalna przesłanka wznowienia postępowania. KRRP podkreśliła, iż rozstrzygnięcia związane z wpisem na listę aplikantów radcowskich wymagają uprzedniego przeprowadzenia konkursu (art. 33 ust. 2 ustawy o radcach prawnych), która to czynność w odniesieniu do konkretnej osoby nie może podlegać weryfikacji. W ocenie KRRP stanowisko takie znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu w/w orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Pana A. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone uchwały organów samorządu radcowskiego obu instancji naruszają prawo.
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02 orzekł, że art. 60 pkt 8b ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że dopuszcza – co do osób niebędących jeszcze członkami korporacji samorządowej radców prawnych – możliwość ograniczania tych osób w korzystaniu z konstytucyjnej wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wydane zostało po rozpoznaniu pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego o zbadanie zgodności m.in. cytowanych przepisów z ustawą zasadniczą.
Należy zauważyć, że zasady regulaminu konkursu na aplikantów radcowskich, wydanego na podstawie sprzecznego z Konstytucją RP przepisu art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych, miały zasadniczy wpływ na treść uchwały podjętej w dniu [...] czerwca 2002 r. przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] o odmowie wpisu skarżącego na listę aplikantów radcowskich. Regulamin, na podstawie którego przeprowadzono konkurs, w wyniku którego odmówiono skarżącemu wpisu na listę aplikantów radcowskich, został wydany na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego (bez ustawowego upoważnienia) i dlatego regulamin ten jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Regulamin konkursu, który jest aktem wewnętrznym organów samorządu radcowskiego, nie może być podstawą wydania decyzji co do obywateli, którzy nie podlegają temu organowi samorządowemu.
W konsekwencji należy uznać, iż uchwała Rady OIRP w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. o odmowie wpisu Pana A. S. na listę aplikantów radcowskich wydana została w oparciu o wyniki konkursu przeprowadzonego na podstawie przepisów wewnątrzkorporacyjnych (regulaminu konkursu) wydanych na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia ustawowego.
Uchwała organu samorządu radcowskiego I instancji, jak również uchwała Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymująca w mocy uchwałę Rady OIRP w [...] odmawiającą wznowienia postępowania podjęte zostały już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny, że przepisy, na podstawie których przeprowadzano konkurs są sprzeczne z Konstytucją RP.
W ocenie Sądu należy podzielić argumentację strony skarżącej i uznać, że w takim wypadku znajduje zastosowanie art. 145a k.p.a. stanowiący, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisów będących podstawą prawomocnej decyzji stanowi podstawę wznowienia postępowania. W sprawie niniejszej uchwalenie regulaminu konkursu na podstawie niekonstytucyjnego upoważnienia stanowi podstawę do wznowienia postępowania konkursowego przeprowadzonego na podstawie tego regulaminu.
Należy zwrócić uwagę na to, że skoro uchwała w sprawie wpisu lub odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich ma walor decyzji administracyjnej, to stosować należy przy jej wydawaniu przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Tryb wznowienia postępowania konkursowego określa więc art.145a k.p.a. Skarga o wznowienie postępowania administracyjnego wniesiona została przez skarżącego w ustawowym terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (vide: art. 145a § 2 k.p.a.), a więc w konsekwencji OIRP w [...] zobowiązana była podjąć uchwałę o wznowieniu postępowania konkursowego w sprawie przyjęcia strony skarżącej na aplikację radcowską zakończonego uchwałą nr [...] Rady OIRP w [...] z dnia [...] czerwca 2002 r.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oparte na Regulaminie uchwalonym przez Krajową Radę Radców Prawnych - zasady konkursu zorganizowanego w 2002 r. przez OIRP w [...] miały zasadniczy wpływ na ostateczny wynik rozstrzygnięcia tego organu podjętego w dniu [...] czerwca 2002 r. Regulamin stanowiący podstawę prawną uchwały w/w organu Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] został uchwalony na podstawie zakwestionowanego przez Trybunał Konstytucyjny art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych.
Stosownie do art. 145a § 1 KPA w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego będącego podstawą rozstrzygnięcia, można żądać wznowienia postępowania administracyjnego.
W tym stanie rzeczy należy przyjąć, iż konieczne będzie przeprowadzenie ponowne postępowania administracyjnego, tj. przeprowadzenie wobec skarżącego A. S. nowego konkursu na aplikantów radcowskich, przeprowadzonego w sposób prawidłowy w oparciu o nowe, zgodne z Konstytucją RP – przepisy ustawy o radcach prawnych. Niemniej wyraźnie należy podkreślić, iż skutkiem niniejszego rozstrzygnięcia Sądu nie powinno być ani wznowienie konkursu przeprowadzonego przez OIRP w [...] w 2002 r., ani wzruszenie jego rezultatu, lecz wyłącznie wznowienie postępowania w przedmiocie wpisania skarżącego na listę aplikantów radcowskich i jego przeprowadzenie z poszanowaniem wszelkich zasad prawnych wyrażonych w Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając obie zaskarżone uchwały organów samorządu radcowskiego nie przesądza o ostatecznym wyniku wznowionego postępowania, a więc o kwestii, czy skarżący A. S. ma być wpisany na listę aplikantów radcowskich. Uprawnienie to jest bowiem zastrzeżone wyłącznie dla kompetencji organów samorządu radcowskiego.
Sąd nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez organy samorządu radcowskiego - z powołaniem się na uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego - w zakresie braku podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145a § 1 k.p.a.
Uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie ma mocy normatywnej, albowiem – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - przedstawia jedynie motywy i sposób argumentacji sędziów Trybunału Konstytucyjnego, biorących udział w wydaniu orzeczenia. W przeciwieństwie do sentencji orzeczenia, nie przysługuje mu moc powszechnie wiążąca, ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne (ma przekonywać o racjonalności i słuszności orzeczenia) i edukacyjne (tak również /w:/ postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. akt SK 32/01, OTK-A 2004/4/35)
Mając to na względzie należy stwierdzić, iż – jak słusznie zauważył skarżący - stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny – już po podjęciu w dniu [...] czerwca 2002 r. uchwały przez OIRP w [...] – utrata mocy obowiązującej art. 60 pkt 8b ustawy o radcach prawnych, musi być kwalifikowana jako wadliwość dająca podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 145a § 1 k.p.a.
Zdaniem Sądu nie może mieć znaczenia okoliczność podniesiona w uzasadnieniu uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych oraz OIRP w [...], że przedmiotem bezpośredniej oceny Trybunału Konstytucyjnego były wskazane w pytaniach prawnych ustawowe przepisy upoważniające, nie zaś - treść wydanych na ich podstawie aktów wewnętrznych samorządu radcowskiego.
W ocenie Sądu należy uznać, iż skoro zostały zakwestionowane przepisy upoważniające do wydania regulaminów wewnętrznych samorządu radcowskiego, to spowodowało to prawną bezskuteczność tych aktów wewnętrznych, bez względu na ich treść.
Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym orzeczeniu z dnia 18 lutego 2004 r. swoje rozważania na temat zakresu obowiązywania wyroku zawarł jedynie w uzasadnieniu orzeczenia, zaś w samej sentencji brak jest jakiegokolwiek wskazania odnośnie ograniczenia obowiązywania wyroku Trybunału. Tym samym organy samorządu radcowskiego – niezasadnie powołując się na pogląd Trybunału Konstytucyjnego - w sposób niedopuszczalny podważyły możliwość żądania wznowienia postępowania w przypadku orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, która to możliwość jest gwarantowana przez przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP i art. 145a § 1 k.p.a. W tak ustalonym stanie faktycznym, pozbawienie skarżącego prawa do wznowienia postępowania prowadziłoby – w ocenie Sądu - do zakwestionowania istoty gwarancji konstytucyjnych i tolerowania w państwie prawnym skutków wywoływanych przez przepisy prawa niezgodne z Konstytucją RP.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez organy samorządu radcowskiego obu instancji przepisu art. 145a § 1 k.p.a. przez błędną jego wykładnię mającą istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji orzekł, jak w sentencji orzeczenia, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając na względzie fakt, że z zaskarżonymi uchwałami organów samorządu radcowskiego nie wiąże się bezpośrednio kwestia ich wykonalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za niecelowe orzekanie o ich niewykonywaniu w trybie art. 152 p.p.s.a.