VI SA/WA 179/21

VI SA/Wa 179/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Dorota Pawłowska /przewodniczący/
Tomasz Sałek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 2726/21 - Wyrok NSA z 2025-06-05
Skarżony organ
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2167
art. 1 par. 1.
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15 zzs ze zn. 4 ust. 3.
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 par. 1, art. 134, art. 106 par. 3, art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1580
art. 191 ust. 14, art. 191 ust. 7, art. 191 ust. 5, art. 192 ust. 1, art. 191 ust. 23, art. 191 ust. 2, 7, 15, 19, 20, 21, 23.
Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156, art. 8, art. 10, art. 35, art. 64 par. 2, art. 77, art. 80,.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic – Chojnacka Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2021 r. sprawy ze skargi W. Ltd. (Węgry) na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie upoważnienia do wykonywania przewozów lotniczych oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej też jako "Prezes Urzędu", "organ" lub "Prezes ULC"), nr [...], działając na podstawie art. 191 ust. 2, ust. 7, ust. 15, art. 192 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 1970, dalej także jako "Prawo lotnicze"), w zw. z art. 104 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej też jako "k.p.a."), uwzględniając postanowienia art. 3 ust. 1 Umowy między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Republiki Azerbejdżańskiej o cywilnej komunikacji lotniczej sporządzonej w Warszawie 26 sierpnia 1997 r., dalej jako "Umowa międzynarodowa", upoważnił przewoźnika lotniczego – P. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej w skrócie także jako "P. S.A." lub "uczestnik") do wykonywania regularnych przewozów lotniczych pomiędzy Rzecząpospolitą Polską a Republiką Azerbejdżanu na trasie: W. - B. - W., z zastrzeżeniem obowiązujących przepisów odpowiednich umów międzynarodowych o komunikacji lotniczej oraz porozumień władz lotniczych.
W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał, że w dniu 22 stycznia 2020 r. W. Ltd. z siedzibą w B., Węgry (dalej: "W."), wystąpił do niego, z wnioskiem o wydanie upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych na trasie W. – B. – W. Z uwagi na fakt, iż umowa międzynarodowa przewiduje ograniczone prawa przewozowe w postaci liczby przewoźników lotniczych, którym mogą być przyznane prawa polegające na wykonywaniu przewozów lotniczych na trasach lub obszarach między Rzecząpospolitą Polską a Republiką Azerbejdżanu, tj. strona polska do wykonywania regularnych przewozów lotniczych na trasach pomiędzy jakimikolwiek punktami w Rzeczypospolitej Polskiej a portem lotniczym w B. może wyznaczyć nie więcej niż jednego przewoźnika lotniczego, w dniu 28 stycznia 2020 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Lotnictwa Cywilnego, opublikowana została informacja o wpłynięciu wniosku o wydanie upoważnienia i zaproszenie do składania wniosków o wydanie upoważnienia do wykonywania przewozu lotniczego na trasie W. - B. O wspomnianej publikacji organ poinformował skarżącego, dodatkowo wskazując, jakie wymagane informacje i dokumenty powinien zawierać wniosek o wydanie upoważnienia w przypadku występowania ograniczonych praw przewozowych, a także przypomniał o konieczności uzupełnienia wniosku W., do dnia 27 lutego 2020 r. (w terminie 30 dni od dnia ukazania się w BIP Urzędu zaproszenia do składania wniosków). W dniu 26 lutego 2020 r. do Prezesa Urzędu wpłynął uzupełniony wniosek przewoźnika lotniczego W., do którego załączono między innymi poświadczone za zgodność z oryginałem: kopię sprawozdania z działalności za rok obrotowy kończący się 31 marca 2019 r. (wraz z tłumaczeniem na język polski) oraz kopię sprawozdania rewidenta ksiąg i sprawozdanie roczne na dzień 31 marca 2019 r. (z tłumaczeniem na język polski).
W dniu 27 lutego 2020 r., tj. w terminie wskazanym w ww. zaproszeniu, swój wniosek o wydanie upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych na trasie W. – B. – W., złożył także przewoźnik lotniczy P. S. A. z siedzibą w W..
Prezes Urzędu, analizując wniosek złożony przez przewoźnika P. i dołączone do wniosku dokumenty, stwierdził, że spełnił on wszystkie wymogi określone w przepisach ustawy Prawo lotnicze i rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie procedury konkursowej określającej szczegółowe warunki dystrybucji ograniczonych praw przewozowych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2343, dalej także w skrócie jako "Rozporządzenie z 2012 r."). Z kolei odnośnie wniosku złożonego przez W., Prezes Urzędu stwierdził, że przewoźnik ten nie spełnił wszystkich wymogów określonych w przepisach ustawy Prawo lotnicze i ww. Rozporządzenia z 2012 r. Zdaniem organu, do złożonego wniosku W., nie dołączył dokumentu zawierającego aktualne wyniki finansowe w formie wewnętrznego sprawozdania zarządczego. Organ podkreślił, że wymóg przedłożenia tego dokumentu wynika wprost z przepisu § 3 ust. 2 pkt 4) rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 grudnia 2012 r., które obowiązywało do dnia 1 października 2020 r. Tym samym, wobec braków formalnych wniosku W. w postaci braku przedłożenia do akt aktualnych wyników finansowych przewoźnika w formie wewnętrznego sprawozdania zarządczego, Prezes Urzędu nie przeprowadził konkursu w przedmiotowej sprawie.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2020 r., skarżący zarzucił:
a) wydanie skarżonej decyzji bez podstawy prawnej, tj. na podstawie przepisów nieobowiązującego w dacie jej wydania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie procedury konkursowej określającej szczegółowe warunki dystrybucji ograniczonych praw przewozowych, co stanowi wadę kwalifikowaną przesądzającą o konieczności stwierdzenia jej nieważności;
b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 6 k.p.a., w związku z art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (dalej także jako "ustawa nowelizująca"), art. 191 ust. 2, 7,15, 19, 20, 21 i 23 oraz art. 192 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze oraz § 3 ust. 2 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz § § 6 ust. 2 Rozporządzenia z 2012 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na orzekaniu w sprawie w oparciu o przepisy Rozporządzenia z 2012 r., które utraciły moc z dniem 2 października 2020 roku, i nie zostały zastąpione przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2020 r. w sprawie procedury konkursowej podziału ograniczonych praw przewozowych (dalej w skrócie jako "Rozporządzenie z 2020 r."), które weszły w życie dopiero z dniem 8 grudnia 2020 roku, co oznacza, że decyzja została wydana przedwcześnie, w okresie istnienia luki prawnej, przed wejściem w życie Rozporządzenia z 2020 r., tj. bez podstawy prawnej, względnie z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Prezes ULC nie wydał decyzji przedwcześnie, lecz poczekał do wejścia w życie Rozporządzenia z 2020 r., wezwał wnioskodawców do uzupełnienia wniosków, dokonał ponownej oceny wniosków i orzekał w oparciu o zaktualizowane wnioski, wniosek skarżącego byłby wzięty pod uwagę i W. otrzymałby wnioskowane upoważnienie;
2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy nowelizującej, art. 191 ust. 2, 7,15, 19, 20, 21 i 23 oraz art. 192 ust. 1 Prawa lotniczego oraz § 3 ust. 2 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz § § 6 ust. 2 Rozporządzenia z 2012 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, że uznanie wniosku skarżącego o wydanie upoważnienia, za rzekomo nie spełniający wymogów formalnych określonych Rozporządzeniem z 2012 r - w okresie jego obowiązywania - stanowi swego rodzaju wiążące rozstrzygnięcie w postępowaniu w sprawie wydania upoważnienia, podczas gdy w rzeczywistości tego rodzaju ocena nie przybiera odrębnej formy procesowej, lecz następuje w drodze decyzji, stąd powinna być dokonywana w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie wydania skarżonej decyzji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do wydania upoważnienia na rzecz P. bez przeprowadzenia konkursu, podczas gdy w rzeczywistości decyzja nie powinna była zostać wydana przed 8 grudnia 2020 roku, zaś ocena prawna wniosków powinna była zostać dokonana dopiero po wejściu w życie Rozporządzenia z 2020 r., po uprzednim umożliwieniu wnioskodawcom dostosowania wniosków do wymogów Rozporządzenia z 2020 r.;
3) art. 8 § 1 i § 2, art. 10 § 1 i art. 64 § 2 k.p.a., w zw. z § 3 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia 2012 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odstąpieniu przez Prezesa ULC od utrwalonej praktyki oceny formalnej wniosków, tj. poprzez przyjęcie w toku postępowania, że sprawozdanie zarządu z działalności skarżącego za ostatni zamknięty rok obrotowy, nie jest aktualnym wewnętrznym sprawozdaniem zarządczym w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia z 2012 r., podczas gdy we wszystkich postępowaniach przed Prezesem ULC, w których uprzednio W. brał udział, przedkładane było sprawozdanie zarządu za ostatni zatwierdzony rok obrotowy, jak również poprzez brak powiadomienia skarżącego o zmianie stanowiska Prezesa ULC w zakresie wykładni i stosowania przepisów Rozporządzenia oraz brak wezwania do uzupełnienia treści wniosku. Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania wniosku skarżącego za niespełniający kryteriów formalnych i doprowadziło do wydania upoważnienia na rzecz P. bez przeprowadzenia konkursu;
4) art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz § 3 ust. 2 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz § 6 ust. 2 Rozporządzenia z 2012 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. przedwczesne przesądzenie o rozstrzygnięciu prowadzonego postępowania przez Prezesa ULC przed doręczeniem stronom zawiadomienia z dnia 9 lipca 2020 r. o zebraniu materiału dowodowego w sprawie i przed zajęciem przez strony stanowisk co do materiału dowodowego, o czym świadczy pismo zatytułowane "Notatka dla L" z dnia 7 lipca 2020 r., które stanowiło informację o planowanym sposobie rozstrzygnięcia sprawy. Takie działanie Prezesa ULC narusza wyrażoną w art. 8 § 1 k.p.a., zasadę bezstronności i równego traktowania stron, zaś prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) czyni w zasadzie iluzorycznym, bowiem z góry założono, że stanowisko strony skarżącej nie wpłynie na treść rozstrzygnięcia przez Prezesa ULC. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do wadliwej oceny materiał dowodowego, w tym wadliwej oceny zgodności wniosku skarżącego z wymogami formalnymi - gdyby ocena ta była dokonana prawidłowo, a sprawa załatwiona w ustawowym terminie, Prezes ULC przeprowadziłby konkurs, względnie wydał upoważnienie na rzecz skarżącego bez przeprowadzenia konkursu;
c) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 191 ust. 2, 7,15, 19, 20, 21 i 23 oraz art. 192 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze w związku z art. 18 ustawy nowelizującej oraz § 3 ust. 2 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz § § 6 ust. 2 Rozporządzenia z 2012 r., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. wydanie upoważnienia na rzecz P., bez przeprowadzenia konkursu, choć nie było po temu podstawy prawnej, bowiem (i) w dacie wydania decyzji nie było podstaw prawnych, by uznać, że wniosek skarżącego nie spełnia wymogów formalnych, a zatem dopuszczalne jest odstąpienie od przeprowadzenia konkursu oraz (ii) gdyby sprawa została załatwiona w terminach ustawowych, w okresie obowiązywania Rozporządzenia z 2012 r., a Prezes ULC prawidłowo ocenił wniosek skarżącego (zgodnie ze swoją wcześniejszą praktyką odpowiadającą prawu), uznałby wniosek skarżącego za spełniający kryteria formalne i przeprowadziłby konkurs w niniejszej sprawie, zatem naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;
2) § 3 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia z 2012 r., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wewnętrznym sprawozdaniem zarządczym, o którym mowa w tym przepisie, nie jest sprawozdanie zarządu z działalności skarżącego za ostatni zatwierdzony rok obrotowy, ponieważ rzekomo nie spełnia ono wymogu aktualności danych, tj. danych wskazujących bieżącą sytuację finansową spółki. Tymczasem prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że sprawozdanie zarządu z działalności spółki za ostatni rok obrotowy jest wewnętrznym sprawozdaniem zarządczym ukazującym aktualne, zweryfikowane wyniki finansowe spółki, a taką wykładnię przepisu potwierdzała również wieloletnia praktyka Prezesa ULC, który dopiero w niniejszej sprawie zastosował odmienną interpretację § 3 ust. 2 pkt 4 ww. Rozporządzenia. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do uznania wniosku skarżącego za niespełniający wymogów formalnych, a tym samym doprowadziło do przyznania upoważnienia P. bez przeprowadzenia konkursu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, względnie o jej uchylenie w całości, a ponadto o zasądzenie od Prezesa ULC na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, jak również o zobowiązanie Prezesa ULC do rozpatrzenia sprawy poprzez, kolejno: wezwanie wnioskodawców do uzupełnienia wniosków o wydanie upoważnienia, stosownie do wymogów formalnych przewidzianych Rozporządzeniem z 2020 r.; ocenę formalną wniosków w oparciu o przepisy ww. Rozporządzenia z 2020 r., a, jeżeli oba wnioski okażą się spełniać wymogi formalne, przeprowadzenie konkursu stosownie do przepisów Rozporządzenia z 2020 r.; oraz wydanie upoważnienia, w terminie 4 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie stwierdzającego nieważność, względnie uchylającego skarżoną decyzję.
Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów załączonych do skargi:
- pismo pełnomocnika z dnia 16 lipca 2013 r. w sprawie uzupełnienia wniosku o upoważnienie na wykonywanie regularnych przewozów lotniczych na trasach K. ([...]) - T. ([...]) i W. ([...]) - T. ([...]) z dnia 10 lipca 2013 r. wraz z protokołami z rozstrzygnięcia konkursów obejmujących wskazane trasy oraz upoważnieniem do wykonywania przewozów regularnych na trasie K. ([...]) - T. ([...]);
- pismo pełnomocnika z dnia 16 lipca 2013 r. w sprawie uzupełnienia wniosku o upoważnienie na wykonywanie regularnych przewozów lotniczych na trasach W. ([..]) - T. ([...]) i G. ([...]) - T. ([...]) z dnia 10 lipca 2013 r. wraz z protokołem z rozstrzygnięcia konkursu obejmującego trasę W. ([...]) - T. ([...]) oraz upoważnieniami do wykonywania przewozów regularnych na obu wskazanych trasach;
- wniosek o upoważnienie na wykonywanie regularnych przewozów lotniczych na trasie W. ([...]) - T. ([...]) z dnia 4 grudnia 2014 r. wraz z protokołem z rozstrzygnięcia konkursu obejmującego wskazaną trasę oraz upoważnieniem do wykonywania przewozów regularnych na wskazanej trasie;
- pismo pełnomocnika z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie uzupełnienia wniosku o upoważnienie na wykonywanie regularnych przewozów lotniczych na trasie W. ([...]) - O. ([...]) z dnia 15 listopada 2016 r. wraz z upoważnieniem do wykonywania przewozów regularnych na wskazanej trasie;
- wniosek o upoważnienie na wykonywanie regularnych przewozów lotniczych na trasie K. ([...]) - O. ([...]) z dnia 3 sierpnia 2017 r. wraz z upoważnieniem do wykonywania przewozów regularnych na wskazanej trasie
- pismo pełnomocnika z dnia 28 kwietnia 2017 r. w sprawie uzupełnienia wniosku o upoważnienie na wykonywanie regularnych przewozów lotniczych na trasie L. ([...]) - T. ([...]) z dnia 4 kwietnia 2017 r. wraz z upoważnieniem do wykonywania przewozów regularnych na wskazanej trasie;
na okoliczność:
- po pierwsze, istnienia utrwalonej praktyki Prezesa ULC w zakresie oceny formalnej wniosków o wydanie upoważnienia na wykonywanie międzynarodowych przewozów lotniczych, polegającej na uznawaniu sprawozdań zarządu z działalności spółki za ostatni zamknięty rok obrotowy za aktualne wewnętrzne sprawozdanie zarządcze w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia,
- po drugie, odstąpienia od tej utrwalonej praktyki na gruncie przedmiotowej sprawy.
Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w swej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej "p.p.s.a.").
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 35, art. 64 § 2, art. 77, art. 80, jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 191 ust. 2, 7,15, 19, 20, 21 i 23 oraz art. 192 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze w związku z art. 18 ustawy nowelizującej oraz § 3 ust. 2 pkt 4, § 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz § § 6 ust. 2 Rozporządzenia z 2012 r.
Najdalej idącym zarzutem skargi jest wydanie skarżonej decyzji bez podstawy prawnej, czyli na podstawie przepisów nieobowiązującego w dacie jej wydania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 grudnia 2012 r. w sprawie procedury konkursowej określającej szczegółowe warunki dystrybucji ograniczonych praw przewozowych. Zdaniem Sądu, zarzut ten jest jednakże bezzasadny.
Otóż wspomniane rozporządzenie z dnia 27 grudnia 2012 r. wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 191 ust. 14 ustawy - Prawo lotnicze. Tymczasem zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 roku, poz. 235) dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane między innymi na podstawie art. 191 ust. 14 ustawy – Prawo lotnicze, zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych odpowiednio (w tym przypadku), na podstawie art. 191 ust. 23 ustawy – Prawo lotnicze, jednak nie dłużej niż przez 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej. Sama ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 1 kwietnia 2019 r. Zatem rozporządzenie z dnia 27 grudnia 2012 r. utraciło moc z dniem 2 października 2020 roku. Z kolei zastępujące je Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2020 r. w sprawie procedury konkursowej podziału ograniczonych praw przewozowych, wydane na podstawie art. 191 ust. 23 ustawy - Prawo lotnicze, weszło w życie z dniem 8 grudnia 2020 roku. Jednakże, wbrew stanowisku skarżącego, organ, wydając swą decyzję w dniu 26 listopada 2020 roku, a więc już po utracie mocy obowiązującej przez poprzednie rozporządzenie w sprawie procedury konkursowej określającej szczegółowe warunki dystrybucji ograniczonych praw przewozowych, a jeszcze przed wydaniem i wejściem w życie rozporządzenia je zastępującego, bynajmniej nie działał bez podstawy prawnej. W dacie wydania skarżonej decyzji podstawę tą stanowił wprost przepis art. 191 ust. 7 w zw. z ust. 15 i art. 192 ust. 1 ustawy – Prawo lotnicze. Wbrew stanowisku skarżącego w realiach niniejszej sprawy nie mieliśmy do czynienia z jakąkolwiek luką w prawie. Otóż wszystkie czynności, począwszy od wystąpienia w dniu 22 stycznia 2020 r. przez W. do Prezesa Urzędu z wnioskiem o wydanie upoważnienia do wykonywania regularnych przewozów lotniczych na trasie W. - B. – W., poprzez opublikowanie w dniu 28 stycznia 2020 r. w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Lotnictwa Cywilnego, informacji o wpłynięciu wniosku o wydanie upoważnienia i zaproszenie do składania wniosków o wydanie upoważnienia do wykonywania przewozu lotniczego na trasie W. – B., informację z dnia 30 stycznia 2020 roku skierowaną do skarżącego przez organ, uzupełnienie przez W. wniosku w dniu 26 lutego 2020 roku, aż po analizę wniosków dokonaną przez Zespół do przeprowadzania konkursów i finalnie zawiadomienie stron o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, dokonywane były w okresie obowiązywania Rozporządzenia z 2012 roku. Jednocześnie to przepisy Rozdziału 2 ww. rozporządzenia zatytułowanego "Wniosek o wydanie upoważnienia i zaproszenie do składania wniosków" stanowiły podstawę normatywną zarówno dla wymagań stawionych przewoźnikom w ramach postępowania, jak i odpowiadających im obowiązków organu. Mając na uwadze, że w sprawie zastosowanie znalazł przepis § 6 ust. 2 Rozporządzenia z 2012 roku, nie doszło do etapu postępowania ujętego w kolejnym Rozdziale 3 Rozporządzenia "Konkurs", gdyż wniosek przewoźnika lotniczego, który złożył wniosek o wydanie upoważnienia odpowiadający wymogom formalnym określonym w § 3 (czyli P.), został rozpatrzony w trybie określonym w art. 191 ustawy, bez przeprowadzenia konkursu. Skoro całość procedury składania wniosków, i ich oceny, odbyła się na podstawie przepisów Rozporządzenia z 2012 roku i w okresie jego obowiązywania, fakt utraty przez nie mocy obowiązującej przed wydaniem samej decyzji na podstawie art. 191 ustawy – Prawo lotnicze, w żaden sposób nie powodował, postulowanej przez skarżącą, konieczności oczekiwania przez organ na wydanie nowego rozporządzenia, w oparciu o delegację ustawową z art. 191 ust. 23 ustawy – Prawo lotnicze, i przeprowadzenie ponownej oceny wniosków, w oparciu już o nowe przepisy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1443/14 (LEX nr 2081298) zasadniczo zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie jego zaistnienia (tempus regit actum). Natomiast metoda wstecznego działania nowego prawa znajdzie zastosowanie do tych sytuacji, gdy regulacja będąca następstwem zmiany normatywnej rozciąga nowe skutki prawne na stany faktyczne powstałe i zakończone w okresie po wejściu w życie dawnego prawa, ale przed wejściem w życie regulacji derogującej. Tymczasem § 9 ust. 1 Rozporządzenia z 2020 roku wyraźnie wskazuje, że: "do procedur konkursowych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy tego rozporządzenia". Natomiast procedura, rozstrzygająca kwestię upoważnienia do wykonywania przewozów regularnych przez przewoźnika lotniczego na trasie W. – B. – W., zakończona została przed dniem wejścia w życie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 września 2020 r. w sprawie procedury konkursowej podziału ograniczonych praw przewozowych. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania wobec tej procedury przepisów Rozporządzenia z 2020 roku, w tym również § 5, zgodnie z którym "Prezes Urzędu, po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w § 2, w przypadku stwierdzenia braków formalnych wniosku, wzywa przewoźnika lotniczego do uzupełnienia braków formalnych w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż 7 dni od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania". W istocie zastosowanie powyższego przepisu Rozporządzenia z 2020 roku prowadziłoby wprost do naruszenia zakazu retroaktywności, czyli sytuacji, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. Również z zasady lex retro non agit (wynikającej z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP) wynika, że do zdarzeń prawnych stosuje się przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie ich zaistnienia. Niewątpliwie stan prawny rozpatrywanej sprawy kształtowały więc przepisy Rozporządzenia z 2012 roku, a zatem kluczową kwestią staje się odpowiedź na pytanie, czy organ zasadnie uznał, że skarżący nie dopełnił ciążącego na nim, na podstawie § 3 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia obowiązku załączenia do wniosku aktualnych wyników finansowych w formie wewnętrznego sprawozdania zarządczego. Zgodnie z tym przepisem do wniosku, o którym mowa w ust. 1, przewoźnik lotniczy dołącza aktualne wyniki finansowe w formie wewnętrznego sprawozdania zarządczego oraz, gdy są dostępne, sprawozdanie finansowe za poprzedni rok obrotowy wraz ze sprawozdaniem z badania, jeżeli obowiązek poddania sprawozdania finansowego badaniu wynika z przepisów o rachunkowości lub przepisów szczególnych dotyczących sprawozdań finansowych. Skarżący składając wniosek o udzielenie upoważnienia w dniu 22 stycznia 2020 r. (uzupełniony w dniu 26 lutego 2020 r.) przedłożył do akt sprawy:
- sprawozdanie z działalności spółki W. za rok obrotowy kończący się 31 marca 2019 r., w którym wyraźnie wskazano, że ocena dotyczy okresu od dnia 1 kwietnia 2018 roku do dnia 31 marca 2019 roku,
- niezależne sprawozdanie rewidenta ksiąg z przeprowadzonego badania sprawozdania rocznego spółki W., składającego się z bilansu na dzień 31 marca 2019 roku.
Zatem obydwa złożone przez W. dokumenty obrazowały stan finansowy spółki na ten sam moment, czyli na zakończenie poprzedniego roku obrotowego – 31 marca 2019 roku, niezależnie od odrębności zakresowej obydwu dokumentów. Należy tym samym zgodzić się z organem, że przedłożone przez skarżącego sprawozdanie z działalności spółki W., nie odpowiada wymogowi dołączenia do wniosku przez przewoźnika lotniczego aktualnych wyników finansowych. Istotnie poprzednio obowiązujące przepisy Rozporządzenia z 2012 roku nie zawierały cezury czasowej sporządzenia wymaganego sprawozdania zarządczego, w przeciwieństwie do aktualnie obowiązującego Rozporządzenia z 2020 roku, gdzie w § 3 ust. 2 pkt 3 wskazano, że do wniosku (...) dołącza się: "aktualne, sporządzone nie później niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku, wewnętrzne sprawozdanie zarządcze oraz, gdy są dostępne, sprawozdanie finansowe za poprzedni rok obrotowy wraz ze sprawozdaniem z badania tego sprawozdania, jeżeli obowiązek takiego badania wynika z przepisów o rachunkowości lub innych przepisów szczególnych dotyczących sprawozdań finansowych". Jednakże brak takiego doprecyzowania na gruncie poprzednio obowiązującego przepisu § 3 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia z 2012 roku, bynajmniej nie oznacza, że wymagane aktualne wyniki finansowe w formie wewnętrznego sprawozdania zarządczego mogą obrazować sytuację finansową przewoźnika za poprzedni rok obrotowy. W ocenie Sądu przepis § 3 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia z 2012 roku wyraźnie różnicuje dwa odmienne rodzaje wymaganych dokumentów, jeden, obligatoryjny - "aktualne wyniki finansowe w formie wewnętrznego sprawozdania zarządczego" oraz drugi, fakultatywny - "sprawozdanie finansowe za poprzedni rok obrotowy wraz ze sprawozdaniem z badania, jeżeli obowiązek poddania sprawozdania finansowego badaniu wynika z przepisów o rachunkowości lub przepisów szczególnych dotyczących sprawozdań finansowych". Nie może być zatem uznane za spełnienie statuowanego w § 3 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia z 2012 roku, wymogu przedłożenia aktualnych wyników finansowych, złożenie przez skarżącego "sprawozdania z działalności spółki W.", które przedstawia wyniki finansowe przewoźnika, odpowiadające okresowi ujętemu w sprawozdaniu finansowym za poprzedni rok obrotowy. Prowadziłoby to bowiem do zniwelowania, w zakresie stawianych przewoźnikom w procedurze ubiegania się o ograniczone prawa przewozowe, wyraźnie wprowadzonej przez ustawodawcę normatywnej dyferencjacji, pomiędzy obydwoma wymienionymi w § 3 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia z 2012 roku dokumentami i wynikającym z ich treści zakresem danych. Jednocześnie ta tożsamość czasowa (dotycząca poprzedniego roku obrotowego obejmującego okres od 1 kwietnia 2018 roku do 31 marca 2019 roku), obydwu przedłożonych przez skarżącego dokumentów, nie budząca de facto wątpliwości, co do braku przedłożenia w toku kontrolowanego postępowania dokumentu obrazującego aktualne wyniki finansowe (na dzień złożenia wniosku, tudzież jego uzupełnienia), powoduje bezprzedmiotowość przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego postępowania dowodowego w zakresie dokumentacji stanowiącej uzupełnienie wniosków o upoważnienie na wykonywanie regularnych przewozów lotniczych na innych trasach wraz z protokołami z rozstrzygnięcia konkursów obejmujących wskazane trasy oraz upoważnieniem do wykonywania na nich przewozów regularnych. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości, a z taką sytuacją, w świetle zebranego w sposób kompletny materiału dowodowego, nie mamy do czynienia. Podkreślić przy tym należy, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy.
Reasumując, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, wbrew zarzutowi skarżącego, nie doszło w sprawie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przedwczesne przesądzenie o rozstrzygnięciu prowadzonego postępowania przez Prezesa ULC, z uwagi na sporządzenie w dniu 7 lipca 2020 roku notatki dla Prezesa Urzędu przez Przewodniczącego Zespołu powołanego do przeprowadzenia procedury konkursowej. Należy bowiem zauważyć, że dopiero po uzyskaniu stanowiska zespołu w dniu 7 lipca 2020 roku, Przez Urzędu zawiadomił strony – skarżącego i P., pismem z dnia 9 lipca 2020 roku, o zebraniu materiału dowodowego w sprawie, z którym to materiałem, w tym wspomnianą notatką, skarżący zapoznał się w dniu 14 lipca 2020 roku (o czym świadczy znajdujący się w aktach sprawy protokół). O naruszeniu art. 10 § 1 k.p.a., nie może także świadczyć przekazanie przez zespół oceny wniosków obu konkurujących o uzyskanie upoważnienia przewoźników, skoro w tym celu zespół ten został przez Prezesa Urzędu powołany.
Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.