VI SA/Wa 178/07

VI SA/Wa 178/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Śliwińska /przewodniczący/
Izabela Głowacka-Klimas
Małgorzata Grzelak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas Asesor WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuzgodnienia wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Ministra Gospodarki z dnia [...] października 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz E. Sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] Minister Gospodarki działając na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96 ze zm., dalej powoływanej jako: p.g.g), po rozpoznaniu wniosku Spółki E. Sp. z o.o. w K. z dnia [...] października 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem tego organu z dnia [...] października 2006 r. znak: [...] dotyczącej wniosku spółki o udzielenie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...] położonego na terenie miasta B., województwo [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2006 r. i nie uzgodnił wniosku o udzielenie ww. koncesji.
Powyższe postanowienia zostały wydane w wyniku ponownego postępowania administracyjnego przeprowadzonego po uchyleniu postanowień z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz [...] sierpnia 2003 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 839/06. W motywach powołanego wyroku Sąd wskazał, że zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Sąd podkreślił, że w świetle powołanych wyżej przepisów decyzja administracyjna (postanowienie) musi być oparta na obowiązujących przepisach oraz zgodna z ich treścią. Sąd zaakcentował również, iż przedmiotowe postanowienie decyduje o rozstrzygnięciu, które pojawi się w decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, powołując się na przepis art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy p.g.g. przypomniał, że udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin podstawowych wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw gospodarki. Uzgodnienie jako stanowcza forma wyrażania stanowiska przez organ współdziałający różni się zasadniczo w zakresie wywoływanych skutków od niewiążącej opinii. Kontrolując zaskarżone postanowienie Sąd podkreślił, że kodeksowa zasada swobodnej oceny dowodów dokonywana przez organy administracyjne, wynikająca z art. 80 k.p.a., wyłącza zasadniczo możliwość odmiennej oceny przez sąd administracyjny wiarygodności i mocy dowodowej zebranego w sprawie materiału, chyba że ustalenia zawarte w decyzji mają charakter dowolnych. W ocenie Sądu, nie może być kwestionowane, iż uzgodnienie wniosku o udzielenie koncesji mieści się w ramach tzw. "uznania administracyjnego". Nie oznacza ono jednak zezwolenia na dowolne, arbitralne rozstrzyganie przez organ administracji publicznej i zwolnienie go z przestrzegania ogólnych reguł procedury administracyjnej oraz wymogu wnikliwego i logicznego uzasadnienia zajętego w sprawie stanowiska. Sąd administracyjny nie jest bowiem organem III instancji w postępowaniu administracyjnym i nie może poddawać ocenie, czy dokonany przez organ administracji państwowej wybór, w ramach realizacji zasady swobodnej (a nie dowolnej) oceny dowodów, jest słuszny, gdyż Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji administracyjnej. Jeżeli postępowanie dowodowo - wyjaśniające i dokonana na tej podstawie ocena stanu faktycznego sprawy są przeprowadzone poprawnie, to nie narusza prawa wybór przez organ administracji publicznej jednej z dwóch wchodzących w grę możliwości, np. uzgodnienia lub nieuzgodnienia. Wówczas Sąd, w ramach kontroli orzeczniczej organu administracji publicznej, nie może zakwestionować takiego rozstrzygnięcia. Sąd podkreślił, że wydanie postanowienia w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego istotnego w sprawie - stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z wymienieniem m.in. ustaleń faktycznych i prawnych oraz materiałów dowodowych, na których podjęto rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu, poprzednie postanowienie zapadło z naruszeniem wymienionych przepisów, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu rozstrzygając w sprawie organ z naruszeniem art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. nie przedstawił wywiedzionych z wyjaśnienia stanu faktycznego, skonkretyzowanych w odniesieniu do określonego zamierzenia na danym terenie - argumentów, przemawiających za wykluczeniem możliwości realizacji inwestycji skarżącej. Ogólnikowe wywody organu w zakresie zagrożeń dla przyjętego przez Rząd programu restrukturyzacji górnictwa oraz zagrożeń dla obszaru w razie realizacji zamierzenia skarżącej nie zostały zaakceptowane wobec gwarantowanej Konstytucją swobody podejmowania działalności gospodarczej, która wprawdzie podlega pewnym ograniczeniom ale tylko przy zaistnieniu bardzo szczególnych przesłanek powoduje, że ograniczanie możliwości działalności przedsiębiorcy wymaga szczegółowego uzasadnienia. Sąd zwrócił również uwagę, że co prawda organ w odpowiedzi na skargę ustosunkował się do wielu zarzutów skarżącej to jednak stanowisko potwierdzające racje organu winno być prezentowane w rozstrzygnięciu kończącym postępowanie w sprawie, gdyż tylko w takim wypadku strona ma realne możliwości kontynuowania bądź odstąpienia od swojego żądania. Ponadto podkreślił, że odpowiedzi na skargę nie można traktować jako uzupełnienia postanowienia. Reasumując WSA stwierdził, że organy administracji rozpatrując ponownie sprawę winny wypowiedzieć się, o prawnych przesłankach nieuzgodnienia wniosku.
W uzasadnieniu aktualnie kontrolowanego postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r. odmawiającego uzgodnienia wniosku skarżącej spółki o udzielenie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego organ wskazał, że zgodnie z przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 27 kwietnia 2004 r. programem "Restrukturyzacja górnictwa węgla kamiennego w latach 2004 - 2006 oraz strategią na lata 2007 - 2010" priorytetem jest zrównoważenie zdolności produkcyjnych kopalń i poziomu wydobycia z potrzebami rynku krajowego i ekonomicznie uzasadnionym eksportem. W programie tym przyjęto generalną zasadę, że zwiększenie wydobycia w jednej z kopalń węgla kamiennego będzie skutkować obniżeniem wydobycia w innej kopalni sektora. Dlatego uzgodnienie koncesji dla nowego podmiotu gospodarczego, a zatem podjęcie przez ten podmiot wydobycia spowodowałoby konieczność dalszego ograniczania zdolności wydobywczych w innych podmiotach już prowadzących wydobycie o ilość prognozowanego wydobycia ok. 120 tysięcy ton rocznie) oraz zmniejszeniem zatrudnienia w przedsiębiorstwach górniczych o około 120 osób (orientacyjna liczba osób ewentualnie zatrudnionych przez wnioskodawcę). Zdaniem organu wejście na rynek każdego nowego podmiotu gospodarczego, niezależnie od wielkości jego produkcji, osłabia skuteczność podejmowanych działań a tym samym stawia pod znakiem zapytania sens wydawania środków publicznych na dostosowanie produkcji do potrzeb. Dlatego uzgodnienie ww. koncesji byłoby ocenione jako sprzeczne z podstawowymi celami reformy górnictwa, która zakłada osiągniecie równowagi podaży i popytu poprzez ograniczenie nadmiernych mocy produkcyjnych. Udzielenie koncesji nowemu podmiotowi mogłoby, zdaniem organu spowodować, iż K. W. byłaby zmuszona do utrzymywania zabezpieczenia podmiotu utworzonego przez E. przed zagrożeniem wodnym. Ponadto udzielenie koncesji, spowodowałaby konieczność odstąpienia od koncepcji skierowania wód z tego rejonu do kopalni B. - C. a w konsekwencji uniemożliwiałoby to uproszczenie systemów odwadniania. Tymczasem uproszczenie systemów odwadniania pozwoliłoby na zmniejszenie wydatków budżetowych kierowanych na ten cel. Jak wskazuje organ wpływ na przedmiotowe rozstrzygnięcie miały również negatywne stanowiska prezentowane przez związki zawodowe z sektora górnictwa węgla kamiennego (obawa przed redukcją zatrudnienia spowodowana ograniczeniem wydobycia na jednej z czynnych kopalń, zanegowanie celowości udzielenia koncesji podmiotom, które nie prowadziły dotychczas eksploatacji węgla kamiennego). Minister stwierdził, że jest obowiązany do realizowania polityki ustalonej przez rząd - w tym jest odpowiedzialny za realizację programu restrukturyzacji górnictwa natomiast cele przedmiotowego wniosku są sprzeczne z omówionym wyżej programem. Minister powołał się także na ocenę sformułowaną przez Najwyższą Izbę Kontroli, że ponowne uruchamianie wydobycia węgla w części obszarów górniczych zlikwidowanych kopalń jest sprzeczne z głównymi celami reform górnictwa, które zmierzają do osiągnięcia równowagi podaży i popytu na krajowym rynku węgla kamiennego przez ograniczenie nadmiernych mocy produkcyjnych.
W skardze na w/w postanowienie spółka E. wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonego rozstrzygnięcia jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia organu z dnia [...] października 2006 r. (względnie o stwierdzenie ich nieważności) oraz zwrot kosztów postępowania zarzuciła: naruszenie art. 6,7,10,77, 81 k.p.a, art. 105 a) p.g.g. art. 35 ustawy o restrukturyzacji górnictwa, art. 7 ust.3 ustawy o Radzie Ministrów, art. 7-8 , art. 20,22, 23 Konstytucji RP. Strona zaakcentowała, że przyjęty przez Radę Ministrów program o nazwie "Restrukturyzacja górnictwa węgla kamiennego w latach 2004-2006 oraz strategia na lata 2007-2010" ma postać uchwały tego organu, a w konsekwencji nie jest źródłem prawa o charakterze powszechnie obowiązującym. Nie może on stanowić podstawy jakichkolwiek rozstrzygnięć podejmowanych w stosunku do podmiotów, które nie są podporządkowane Radzie Ministrów (art. 87, art. 92 Konstytucji), w tym skarżącej. Powołana uchwała nie została zresztą opublikowana w jakimkolwiek dzienniku urzędowym. Bezspornie też program restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego może dotyczyć tylko tych jednostek organizacyjnych, które tworzą wspomniane górnictwo. Wedle ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o restrukturyzacji górnictwa węgla kamiennego w latach 2003-2006 (Dz. U. Nr 210, póz. 2037) są nimi wyłącznie spółki, których kapitał należy do Skarbu Państwa. Skarżąca taka spółką nie jest. Nie było zatem podstaw by wspomniany program w jakimkolwiek stopniu mógł odnosić się do sytuacji spółki z o.o. E., która dopiero zamierza podjąć działalność w opisanym zakresie.
W ocenie skarżącej obydwa postanowienia nie mają podstaw w przepisach prawa materialnego i oznaczają naruszenie rozwiązania przewidzianego w art. 7 Konstytucji, wedle którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Stosownie zaś do art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zdaniem spółki zamierzona wielkość wydobycia (ok. 120 tys. ton rocznie) oraz asortyment wydobywanej kopaliny (tzw. węgiel gruby, który przez pozostałe kopalnie wydobywany jest w niewystarczającej ilości) nie wpłyną na strukturę rynku węgla kamiennego. W ocenie skarżącej zaskarżone postanowienie jest szkodliwe dla interesów Skarbu Państwa, bowiem:
- pozbawia go dochodów z tytułu podatków, jakie w razie podjęcia wydobycia płaciłaby skarżąca,
- oznacza, że Skarb Państwa nadal musi utrzymywać system odwadniania b. KWK [...] l (koszty osobowe, rzeczowe); gdyby doszło do udzielenia koncesji, nakłady te ponosiłaby skarżąca.
Spółka podkreśliła ponadto, że w jej ocenie organ naruszył zasadę związania poglądem prawnym wyrażonym przez Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 9 czerwca 2006 r., gdyż aktualnie zaskarżone postanowienie stanowi w istocie powtórzenie odmownego postanowienia organu [...] kwietnia 2005 r., ocenionego przez sąd jako niezgodne z prawem.
Zdaniem skarżącej, Minister powinien umorzyć postępowanie albowiem zgodnie z art. 105 a) p.g.g. mógł wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie takiego uzgodnienia w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 839/06. Tymczasem, jak podnosi strona, wyrok uprawomocnił się w dniu 8 września 2006 r. natomiast postanowienie wydano dopiero [...] października 2006 r.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego i wnosił o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105a p.g.g. Minister stwierdził, że przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie ponieważ dotyczy organu administracji geologicznej, który zobowiązany jest uzyskać stanowisko innego organu, ale nie odnosi się do uzgodnień dokonywanych z Ministrem Gospodarki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nie jest kolejną instancją odwoławczą od ostatecznej decyzji administracyjnej a - jak wspomniano wyżej - ocenia ten akt pod względem legalności. Sąd administracyjny może uchylić zaskarżony akt (lub stwierdzić jego nieważność) tylko wówczas, jeśli stwierdzi, że akt ten narusza prawo materialne lub procesowe. Należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Kompetencja sądu wyraża się w możliwości zastosowania środków przewidzianych w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności organów administracji publicznej wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
Zgodnie z art. 16 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin podstawowych wymaga uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw gospodarki.
Ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego po uchyleniu postanowień Ministra z dnia [...] kwietnia 2005 r. oraz [...] sierpnia 2003 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 839/06 w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a. prawomocne orzeczenie z dnia 9 czerwca 2006 r. swoim zasięgiem oddziaływało na postępowanie administracyjne będące przedmiotem aktualnej kontroli. Powyższe wynika z faktu, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno ten sąd jak i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, ze nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1999 r., Lex 47295). Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy należy przypomnieć pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powoływanym wyżej wyroku z dnia 9 czerwca 2006 r. a mianowicie, że odmowa uzgodnienia wymaganego przepisem art. 16 ust.3 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze uniemożliwia wydanie koncesji na wydobywanie kopalin podstawowych i powinna stanowić przesłankę decyzji odmownej. W świetle art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a nie ma wątpliwości, że podstaw, na których organy współdziałające opierają swe stanowiska, można poszukiwać wyłącznie w przepisach prawa. Przesłanki stanowiska organu opiniującego są wyznaczane przez te jego zadania, które pozostają w bezpośrednim związku z przedmiotem rozstrzygnięcia. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie istnieje obowiązek dokonania uzgodnienia z ministrem właściwym do spraw gospodarki, konieczne jest wskazanie, co stanowi przedmiot omawianego uzgodnienia. Stosownie do ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz.U.2003, Nr 159, poz.1548) dział "gospodarka" obejmuje sprawy gospodarki, w tym współpracy gospodarczej z zagranicą, energetyki, certyfikacji, własności przemysłowej, działalności gospodarczej oraz współpracy z organizacjami samorządu gospodarczego (art. 9 ust.1)
Do obowiązków ministra właściwego do spraw gospodarki należą w szczególności sprawy:
1) funkcjonowania krajowych systemów energetycznych, z uwzględnieniem zasad racjonalnej gospodarki i potrzeb bezpieczeństwa energetycznego kraju;
2) działalności związanej z wykorzystaniem energii atomowej na potrzeby społeczno-gospodarczej kraju;
3) kontroli obrotu z zagranicą towarami i technologiami w związku z porozumieniami i zobowiązaniami międzynarodowymi;
4) ustalania taryf celnych, kontyngentów oraz wprowadzania zakazów przywozu i wywozu towarów i technologii;
5) nadzoru nad świadczeniem usług związanych z podpisem elektronicznym w rozumieniu przepisów o podpisie elektronicznym;
6) koordynacji uznawania kwalifikacji do podejmowania lub wykonywania działalności oraz podejmowania działań mających na celu udostępnianie informacji o uznawaniu tych kwalifikacji.
Biorąc pod uwagę przedstawiony wyżej zakres obowiązków Ministra Gospodarki, zdaniem Sądu, przedmiotem omawianego uzgodnienia jest ustalenie zgodności zamierzonej koncesji z uwarunkowaniami wyznaczającymi zakres pojęcia "sprawy gospodarki". W tym także zbadanie, czy jej udzielenie nie zagraża zadaniom z zakresu "obronności lub bezpieczeństwa Państwa" bądź "innemu ważnemu interesowi publicznemu" związanemu z działem " gospodarka" (patrz: art. 56 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz.U. Nr 173, poz. 1807) - szerzej: dr Konrad Kohutek "Instytucja koncesji w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej -wybrane zagadnienia" /w:/Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Nr 5, 2005 r., oraz prof. dr hab. Aleksander Lipiński "Współdziałanie w postępowaniu koncesyjnym prowadzonym na podstawie prawa geologicznego i górniczego /w:/ Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Nr 1, 2005 r.)
Ponieważ przedmiotowe rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy, powinno zawierać uzasadnienie, w którym należy wykazać istnienie przesłanek skutkujących odmową uzgodnienia a ponadto wskazywać, na czym w danym stanie faktycznym one polegają. W sprawach należących do sfery uznania administracyjnego, zwłaszcza, gdy występować może kolizja interesów, sądowa kontrola legalności uznaniowych decyzji administracyjnych musi być ukierunkowana przede wszystkim na badanie, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu strony, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i wiążąca się z Konstytucją zasada równości wobec prawa. Granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 k.p.a. Oznacza to, że organ administracyjny podejmując rozstrzygnięcie powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ administracji, działając w ramach uznania administracyjnego, powinien wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy art. 77 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 21 lipca 1998 r., II SA 506/98). Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada postępowania administracyjnego odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów prawnych służących załatwieniu sprawy" (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 57, s. 226). Tylko w tych sytuacjach, kiedy przepis prawa materialnego upoważnia wyraźnie organ administracji do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznaje temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia (luz decyzyjny). Możliwość ta może i powinna zostać zdeterminowana wyważeniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz ).
Tymczasem w rozpatrywanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, odmawiając uzgodnienia wniosku organ wziął pod uwagę dwie grupy przesłanek: konieczność realizacji programu reformy górnictwa węgla kamiennego w latach 2004 - 2006 oraz strategii na lata 2007- 2010 a także negatywne opinie podmiotów zajmujących się problematyką wydobycia węgla. Przy czym nie dokonał oceny tych przesłanek w kontekście słusznego interesu wnioskodawcy dając bezwzględny prymat interesowi publicznemu. Z takim podejściem nie sposób się zgodzić. Koncepcja zakładająca, iż interes społeczny (publiczny) ze swej istoty stanowi przeciwieństwo interesu indywidualnego jest w demokratycznym państwie prawnym nie do zaakceptowania. Wręcz przeciwnie, wydaje się, że zadaniem administracji powinno być dążenie - w ramach określonych przez przepisy prawa (dotyczy to przede wszystkim sfery uznania administracyjnego) - do harmonizowania, czy też godzenia ze sobą obu tych interesów. Dla wzmocnienia powyższej argumentacji należy wskazać na istotę koncesji jako środka reglamentacji administracyjnej, który nie tylko umożliwia - ale jest sposobem pozwalającym zwiększyć udział podmiotów prywatnych w wykonywaniu zadań interesu publicznego (por. J. Jeżewski, Administracja pod rządem prawa cywilnego, Wrocław 1974, str. 64). Akceptacja prezentowanego poglądu przy jednoczesnym respektowaniu prawa do wzmożonej kontroli ze strony administracji publicznej działalności koncesjonariusza w ramach przyznanej koncesji prowadzi do wniosku, że szczególnie ważną kwestią jest przekonywujące uzasadnienie stanowiska organu, który w drodze negatywnego rozstrzygnięcia de facto blokuje uzyskanie koncesji, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Ponadto należy zaakcentować, że pojęcie "interesu społecznego" nie może być utożsamiane z interesem ekonomicznym lub fiskalnym Państwa (wyrok. SN z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93, PiP 1994, z. 9, s. 111).
Zdaniem Sądu, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poprzednich postanowień, ponownie rozpatrując sprawę, organ nie dokonał - wbrew wiążącym wytycznym - całościowej analizy zgromadzonego materiału dowodowego w szczególności w świetle wskazywanych przez stronę skarżącą korzyści z wydania pozytywnego uzgodnienia. Zarzuty strony w tym zakresie są uzasadnione szczególnie, że w aktach sprawy znajduje się notatka sporządzona w Departamencie Przemysłu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006r. w której wymieniono również pozytywne aspekty występujące w rozpatrywanej sprawie (m.in. że wybranie pozostałych zasobów byłoby zgodne z racjonalną gospodarką złożem oraz, że skarżąca spółka spełnia wszystkie warunki przewidziane przepisami, poniosła koszty udokumentowania złoża oraz uzyskała wszelkie niezbędne uzgodnienia - w tym prawo do informacji geologicznej opisanego złoża, co stanowi niezbędną przesłankę uzyskania koncesji).
W ocenie Sądu, powołując się na konieczność realizacji programu reformy górnictwa węgla kamiennego w latach 2004 - 2006 oraz strategii na lata 2007- 2010 organ winien dokonać oceny jakie znaczenie mają te programy z punktu widzenia zgodności zamierzonej koncesji z uwarunkowaniami wyznaczającymi zakres pojęcia "sprawy gospodarki" w kontekście zadań wykonywanych przez Ministra Gospodarki. Proste przyjęcie, jak uczyniono to w zaskarżonym postanowieniu, że Minister ma obowiązek realizować politykę ustaloną przez rząd nie czyni zadość uzasadnieniu decyzji uznaniowej, bowiem nie wyjaśnia dlaczego organ pominął argumenty przemawiające za wyrażeniem zgody. W ocenie Sądu, nie może tej oceny zmienić stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu postanowienia , że "cele złożonego przez E. wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie węgla kamiennego są sprzeczne z cytowanym programem rządowym, ponieważ wniosek zakłada uruchomienie dodatkowego wydobycia węgla przez nowy podmiot gospodarczy."
Nie budzi wątpliwości, że celem strategicznym państwa jest właściwa gospodarka zasobami węgla kamiennego. Cel ten wiąże się z zapewnieniem bezpieczeństwa energetycznego kraju poprzez zaspokojenie krajowego zapotrzebowania na węgiel kamienny, w tym również poprzez wykorzystanie węgla do produkcji paliw płynnych i gazowych. Powoływane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dokumenty tj. program reformy górnictwa węgla kamiennego w latach 2004 - 2006 oraz strategia na lata 2007- 2010, dają syntetyczną diagnozę stanu polskiego górnictwa węglowego, zwracają uwagę na cele strategiczne sektora, podpowiadają konieczne działania pozwalające osiągnąć te strategiczne cele, przypominają zadania, które będą finansowane z budżetu państwa w ramach uzgodnień z Komisją Europejską. Jednakże w rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, organ arbitralnie przyjął, iż podjęcie przez spółkę wydobycia w ilości 120 tysięcy ton rocznie skutkowałoby zmniejszeniem zatrudnienia w przedsiębiorstwach górniczych o ok. 120 osób oraz zmniejszeniem ich wydobycia o wielkość wydobycia planowanego przez spółkę. Za powyższą oceną przemawia enigmatyczne stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "w/w dane są potwierdzone dzięki analizie monitoringu procesów restrukturyzacyjnych", przy jednoczesnym wskazaniu, że "dane na których oparł się organ nie są publikowane". Z cytowanego fragmentu wynika, że strona nie miała możliwości odniesienia się do tych dowodów w toku postępowania, co jest jednym z zarzutów skargi. Zarzut ten należy uznać za uzasadniony, gdyż w nadesłanych aktach administracyjnych brak jest informacji o objęciu tajemnicą danych na które powołał się organ. W ocenie Sądu, Minister powinien uzasadnić dlaczego uznaje, że projektowana wielkość wydobycia zagrozi bilansowi węgla kamiennego oraz z jakich powodów uważa, że podjęcie przez skarżącą działalności zaowocuje zmniejszeniem zatrudnienia w przedsiębiorstwach górniczych o ok. 120 osób (strona twierdzi, że ewentualnie nastąpiłoby przesunięcie pracowników a nie redukcja miejsc pracy). Powyższej oceny organ winien dokonać przy uwzględnieniu asortymentu wydobywanej kopaliny (tzw. węgiel gruby), który - jak podaje skarżąca spółka, a organ temu nie zaprzecza - jest wydobywany w niewystarczającej ilości. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, iż Minister Gospodarki nie mógł zasięgać "opinii " kompetentnych w dziedzinie górnictwa podmiotów. Uzyskane stanowiska oczywiście w żaden sposób nie wiążą organu, co zaakcentowano w uzasadnieniu decyzji. Jednocześnie należy podkreślić, że proces pozyskiwania informacji był legalny, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Należy jednakże zaakcentować, że Minister poprzestał jedynie na przywołaniu argumentacji zawartej w uzyskanych stanowiskach nie odnosząc się do niej w żaden sposób. Nie uzasadnił jakie znaczenie mają podniesione argumenty z punktu widzenia zgodności zamierzonej koncesji z uwarunkowaniami wyznaczającymi zakres pojęcia "sprawy gospodarki" w kontekście zadań wykonywanych przez Ministra Gospodarki. Stwierdzenie w motywach, że choć organ "nie jest formalnie związany przedstawionymi opiniami, ale biorąc pod uwagę całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przedstawione wyżej argumenty uzasadniało wydanie postanowienia odmawiającego uzgodnienia" (str. 4 decyzji) jest zbyt ogólnikowe i nie pozwala na dokonanie sądowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu przykładowo wskazać, na jeden z zarzutów sformułowanych w przywołanych przez organ opiniach: "samo zobowiązanie się spółki do dokończenia likwidacji byłego [...] po zakończeniu eksploatacji jest nieprecyzyjne, gdyż nie określa jednoznacznie kto poniesie koszty tego procesu oraz w jaki sposób i na czyj koszt po zakończeniu likwidacji będzie realizowane zabezpieczenie sąsiedniej [...] przed zagrożeniem wodnym"- v. punkt 11.1 przywołanego wyżej pisma Departamentu Przemysłu z dnia 5 kwietnia 2006 r. Akceptując to stanowisko, uszło uwadze Ministra Gospodarki, że negocjacje prowadzone ze skarżącą spółką dotyczyły kwestii (warunków) stawianych przez organ w sposób szeroki. Wskazuje na to treść pisma Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] stycznia 2006 r. skierowanego do strony z którego wynika, że organ poprosił o jednoznaczne potwierdzenie przyjęcia m.in. następujących warunków: "zobowiązanie się spółki E. do dokończenia likwidacji [...] po zakończeniu eksploatacji, pokrywanie kosztów ewentualnych szkód górniczych jakie mogą się ujawnić po przejęciu kopalni".
W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z dnia 18 stycznia 2006 r. z którego wynika, że podtrzymuje swoje deklaracje o wyrażeniu zgody na warunki uzgodnienia koncesji na wydobywanie węgla kamiennego ze złoża [...] oraz odpowiedź na cytowane wyżej pismo organu z dnia 12 stycznia 2006 r. w której spółka potwierdza zgodę na przyjęcie proponowanych warunków (v. pismo spółki datowane na 26 stycznia 2006 r.).
W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, uzasadnienie postanowienia powinno zawierać argumentację, dlaczego pomimo potwierdzenia przez spółkę zgody na przyjęcie zaproponowanych przez organ warunków nie uzgodniono przedmiotowego wniosku. Brak argumentacji w tym zakresie uniemożliwia dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej. Nie budzi wątpliwości, że gwarantowana Konstytucją RP swoboda podejmowania działalności gospodarczej podlega pewnym ograniczeniom, które mogą wystąpić tylko przy zaistnieniu szczególnych przesłanek wynikających wprost z przepisów ustawowych. Jeżeli zatem decyzja administracyjna ogranicza wolność gospodarczą wymaga drobiazgowego uzasadnienia, ponieważ wszelkie zakazy i ograniczenia działalności gospodarczej muszą być traktowane jedynie w kategoriach wyjątku od tej zasady (por. np. O. Hołub/w:/ Wolność gospodarcza , pod red. Z. Brodeckiego, Warszawa 2003, str. 280) .
Odnosząc się do zarzutu skargi, że Minister Gospodarki nie mógł podejmować rozstrzygnięcia po upływie 14 dni od daty prawomocności wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 839/06. stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Pogląd skarżącej powołującej się w tym zakresie na przepis art. 105 a) ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest wadliwy albowiem przepis ten nie odnosi się uzgodnień dokonywanych z Ministrem Gospodarki.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 11, 77i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego postanowienia tegoż organu z dnia 26 sierpnia 2003 r. na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że sformułowane w niniejszym wyroku poglądy i wskazania są zbieżne z poglądami wyrażonymi w wyroku z dnia 9 czerwca 2006 r. sygn. VI SA/Wa 839/06 a - co najwyżej - stanowią ich uszczegółowienie. Rozpoznając sprawę ponownie, organ wyda orzeczenie uwzględniając, stosownie do art. 153 p.p.s.a., poglądy prawne oraz wskazania zawarte w niniejszym wyroku.