VI SA/WA 1775/18

VI SA/Wa 1775/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-04-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Grzelak /przewodniczący sprawozdawca zdanie odrebne/
Sławomir Kozik
Ewa Frąckiewicz /zdanie odrebne/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Sygn. powiązane
II GSK 1231/19 - Wyrok NSA z 2023-03-16
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2019 r. w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej, S. z siedzibą w L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] "[...]" (dalej "skarżący", "strona" lub "stowarzyszenie") o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy w całości postanowienie z dnia [...] kwietnia 2018 r., dotyczące odmowy dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...] – [...] wszczętej na wniosek F. sp. z o.o. z siedzibą w [...].
Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz.1257 ze zm., zwany dalej kpa).
W ocenie GITD, wnioskodawca tj. Stowarzyszenie "[...]" (dalej: "[...]", "Stowarzyszenie", skarżący) nie wykazał, aby jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział Stowarzyszenia w postępowaniu wszczętym na wniosek F. Sp. z o.o. (dalej: F.). Organ podniósł, że we wniosku o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowaniu Stowarzyszenie stwierdziło, że jest organizacją społeczną zrzeszającą przewoźników prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego osób. Jako interes społeczny "[...]" wskazał zainteresowanie pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na poszczególnych liniach komunikacyjnych oraz podwyższanie jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów. Cele statutowe Stowarzyszenia zostały określone w § 6 statutu Stowarzyszenia. Według tego zapisu celem działania Stowarzyszenia jest:
integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób,
popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych.
kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób,
zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób.
Według § 7 statutu powyższe cele Stowarzyszenie realizuje poprzez organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić i doskonalić świadczenie usług, organizowanie spotkań zainteresowanych działalnością usługową w transporcie drogowym, kontakty i współpracę z instytucjami i organizacjami działającymi w zakresie świadczenia usług transportowych oraz z organizacjami administracji samorządowej i rządowej nadzorującymi tego typu działalność, a także występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa.
W ocenie GITD, cele statutowe Stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. bowiem każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku wymienionej spółki jest udzielenie jej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na międzynarodowej linii regularnej, która jeszcze nie istnieje. Takich ustaleń można dokonać na podstawie strony internetowej e-podróżnik.pl zawierającej ogłoszenia o godzinach odjazdów przewoźników drogowych i kolejowych. Zatem cele statutowe Stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania przewozów osób na ww. linii, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie.
Zdaniem organu, Wnioskodawca nie wykazał również istnienia interesu społecznego mogącego stanowić podstawę do dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w ww. postępowaniu. Wskazany przez "[...]" interes społeczny przejawiający się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w: pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób również dotyczy wykonywanych przewozów osób na istniejącej linii komunikacyjnej. Według GITD, do naruszenia wskazanego przez wnioskodawcę interesu społecznego może dochodzić czy dochodzi na liniach, na których już są wykonywane przewozy osób. Ponadto przesłanki wskazane przez stronę nie są zgodne z celami jej działania i podmiotów, które zrzeszają. Stowarzyszenie zrzesza przewoźników drogowych wykonujących przewozy osób i tych przewoźników reprezentuje. Zatem strona reprezentuje konkurencję spółki F., a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogli by być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia spółce zezwoleń na wykonywanie usług przewozu osób na liniach regularnych i zaspokajaniem potrzeb obecnych i potencjalnych pasażerów. Tym samym Stowarzyszenie nie wykazało, że reprezentuje szeroko rozumiany interes społeczny. Natomiast cele statutowe Stowarzyszenia wskazują na chęć obrony własnego interesu, który może być przeciwstawny interesom wymienionej spółki i ich potencjalnych pasażerów. Stowarzyszenie reprezentuje interes wąskiej grupy podmiotów stanowiącej konkurencję na rynku usług przewozu osób. Taki partykularny interes nie może być postrzegany, jako działanie w interesie społecznym. Ponadto GITD podkreślił, że uruchomienie nowych połączeń nawet w ramach istniejącej linii komunikacyjnej leży w interesie konsumenta, a tym samym w interesie społecznym, bowiem służy zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców. Uruchomienie większej ilości linii komunikacyjnych konkurujących ze sobą przewoźników może prowadzić do poprawy jakości świadczonych usług, ponieważ będą oni chcieli stworzyć ofertę odpowiadającą potrzebom potencjalnych pasażerów i tym samym wyróżnić swoją ofertę wobec tych pasażerów. W prowadzonym postępowaniu o udzielenie zezwolenia spółce F. również nie zachodzi potrzeba zwalczania przez stronę nieuczciwej konkurencji skoro wzmiankowana linia międzynarodowa jeszcze nie funkcjonuje i jest tworzona zgodnie z przepisami prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy GITD podniósł, że Wnioskodawca podkreślając istnienie interesu społecznego polegającego na sprawowaniu racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym i działaniem organów administracji nie uzasadnił istnienia tego interesu. Wnioskodawca jedynie zarzucił, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie bada przesłanek odmowy udzielenia zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów osób określonych w art. 23 ustawy o transporcie drogowym oraz w art. 8 rozporządzenia (WE) nr 1073/2009. a nie jak wskazuje wnioskodawca rozporządzenia (WE) nr 1071/2009. Taki wniosek Stowarzyszenie wyciągnęło ze znanej mu okoliczności niedokonania żadnej odmowy udzielenia zezwolenia. Jednak źródła swojej wiedzy "BUS" nie wskazał. Wnioskodawca zadeklarował również, że jako podmiot działający na prawach strony podejmie czynności mające na celu wykazanie lub wykluczenie zagrożenia dla istnienia już funkcjonujących linii regularnych oraz wpływu na rentowność porównywalnych usług kolejowych. Jednak "[...]" nie wskazał żadnego sposobu wykazania istnienia wymienionych zagrożeń, więc po dopuszczeniu go do udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia dla spółki F. wnioskodawca może nie zrealizować tych deklaracji. Ponadto Stowarzyszenie wskazuje tylko na rentowność porównywalnych linii kolejowych, nie biorąc pod uwagę innych przesłanek, które należy uwzględnić przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie zezwolenia, jak np. potrzeb mieszkańców z terenów, przez które tworzona linia będzie przebiegać. Natomiast takie potrzeby istnieją o czym świadczą rozkłady jazdy zamieszczone w internecie na stronie e-podróżnik.pl. Jak wynika z tych rozkładów jazdy, na trasie, na której F. chce utworzyć linię regularną, nie ma żadnych bezpośrednich połączeń komunikacyjnych na tej trasie. Tym samym, utworzenie takiej linii będzie służyło zaspokojeniu potrzeb mieszkańców nie tylko z terenów położonych przy tej trasie, ale także z innych rejonów kraju. Dlatego, w ocenie organu, dopuszczenie wnioskodawcy do tego postępowania nie przyczyni się do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a jedynie spowoduje przedłużenie postępowania.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (WSA) na powyższe postanowienie wnosząc o uchylenie obu postanowień wydanych w sprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, Stowarzyszenie [...] "[...]" zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie:
1) art. 7, art. 8 w zw. art, 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, a w szczególności poprzez uznanie, że Skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. Sp. z o.o.;
2) art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie wykazał, iż jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniają udział w postępowaniu z wniosku F. Sp. z o.o, pomimo tego, że Skarżący w toku postępowania udowodnił, że spełnione zostały przewidziane w tym przepisie przesłanki, a mianowicie jego udział w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia oraz za przystąpieniem do postępowania przemawia interes społeczny.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Uczestnik postępowania F. w piśmie z 27 lutego 2019 r. wniósł o oddalenie skargi
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie należy wskazać, że niniejsza skarga, jako dopuszczalna, na mocy art. 52 § 3 - została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, kończące postępowanie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w tej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.
Dokonując natomiast oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (WSA) stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie narusza bowiem przepisy wskazane w petitum skargi w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia GITD z [...] kwietnia 2018 r. na podstawie art.145§ 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.
Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. , organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Przy czym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od łącznego spełnienia trzech przesłanek:
– postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania;
– żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej;
– za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny
Zdaniem WSA, bezsprzecznie w sprawie została spełniona pierwsza z wymienionych przesłanek.
Jednakże, za nietrafny należy uznać pogląd organu, że żądanie dopuszczenia do udziału w omawianym postępowaniu administracyjnym nie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej (jaką bez wątpienia jest skarżące Stowarzyszenie "[...]") a także, że za uwzględnieniem żądania Stowarzyszenia nie przemawia interes społeczny. Powyższe wynika z wadliwej oceny ustaleń faktycznych w powyższych zakresach, która miała istotny wpływ na dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu
Niewątpliwie zagadnienie udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony nabiera szczególnego znaczenia zwłaszcza w sprawach o charakterze konfliktogennym, w których zachodzi potrzeba sprawowania przez grupy społeczne kontroli nad prawidłowością działań organów administracji publicznej zmierzających do wydania decyzji, mogących w sposób pośredni rzutować na interesy szerszej grupy ludności. Chodzi tu m.in. o takie postępowania jak m.in. sprawy związane z udzielaniem zezwolenia na wycinkę drzew, ustalenie lokalizacji inwestycji ale również sprawy – tak jak niniejsza - związane z udzielaniem zezwoleń na przewóz osób w transporcie drogowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że udział organizacji społecznej w postępowaniu musi być uzasadniony jej celami statutowymi, a zatem sprawa rozpoznawana w postępowaniu, do udziału w której aspiruje w tym przypadku Stowarzyszenie "[...]", winna mieścić się w granicach celów określonych w statucie tej organizacji. Ponadto "[...]", poza przedstawieniem swoich celów statutowych powinien również uprawdopodobnić, że przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego zadań. W sytuacji, gdy postępowanie administracyjne dotyczy praw i obowiązków innego niż Wnioskodawca podmiotu (co jest niesporne na gruncie niniejszej sprawy) a za udziałem przemawiałyby jego cele statutowe (tych w sprawie niniejszej nie uznano) i tak organ ma możliwość stwierdzenia, że żądanie Stowarzyszenia dopuszczenia do udziału w postępowaniu jest niezasadne z uwagi na brak interesu społecznego, którego istnienie stanowi trzecią przesłankę warunkująca udział organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony.
Nie można podzielić stanowiska organu, że cele statutowe stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek F. Sp. z o.o., ponieważ , jak podaje GITD, każdy z tych celów dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej, podczas gdy przedmiotem postępowania jest wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej która jeszcze nie istnieje. Według organu, cele statutowe stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu wykonywania na tej linii przewozów osób, po uprzednim uzyskaniu przez spółkę zezwolenia na ich wykonywanie. Tego poglądu WSA w Warszawie nie podziela. Uwzględniając rozważania organu zawarte w postanowieniu poprzedzającym zaskarżone rozstrzygnięcie, w ocenie WSA należy stwierdzić, że to, iż linia regularna jeszcze nie istnieje nie wyklucza możliwości istnienia rzeczywistej zależności pomiędzy celami statutowymi organizacji społecznej oraz przedmiotem postępowania, do którego organizacja ta zamierza przystąpić. Wedle zapisu określonego w §6 statutu celami Stowarzyszenia "[...]" są integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób; popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych; kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób; zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego osób, racjonalnie pojmowana kontrola społeczna nad postępowaniem administracyjnym. Zgodnie natomiast z §7 statutu realizacja celów statutowych następuje m.in. przez występowanie o wszczęcie oraz przystępowanie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami. Na gruncie tej sprawy WSA wyraża pogląd, że trudno zaakceptować stanowisko organu, że przedmiot toczącego się postępowania administracyjnego nie wkracza w zakres działania Stowarzyszenia "[...]". Należy zauważyć, że członkowie Stowarzyszenia nie świadczą usług przewozowych na linii komunikacyjnej będącej przedmiotem wniosku, nie są więc faktyczną konkurencją dla firmy F.. Zdaniem WSA, cele statutowe takie jak popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych czy też kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób są ściśle związane i służą niewątpliwie podwyższaniu jakości i standardu oraz bezpieczeństwa wykonywanych przewozów, co przekłada się na zaspokajanie w tym zakresie, jak się wydaje, oczywistych potrzeb potencjalnych pasażerów mających podróżować na wnioskowanej linii regularnej. Nie można więc uznać za prawidłowe stwierdzenie, że zagadnienia te dotyczą podmiotów funkcjonujących już na rynku usług przewozowych i skupionych w Stowarzyszeniu, a obejmują raczej kwestie o charakterze marketingowym i propagatorskim (v. str. 2 postanowienia z [...] kwietnia 2018r.). Za nieprzekonywujący należy uznać również pogląd organu zawarty w ww. postanowieniu, że cel Stowarzyszenia jakim jest zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego nie uzasadnia dopuszczenia "[...]" do udziału w prowadzonym postępowaniu. Przyjęcie założenia, jak uczynił to GITD, że skoro F. nie świadczy jeszcze usług na danej linii, to nie sposób uznać, że stanowi nieuczciwą konkurencję dla przedsiębiorców będących członkami Stowarzyszenia – oznacza w istocie wykluczenie z góry możliwości przystąpienia tej organizacji do prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Tymczasem kwestia nieuczciwej konkurencji ma szerszy wymiar ponieważ w efekcie godzi również w interes potencjalnych pasażerów tej linii. Wystarczy wskazać, że Stowarzyszenie może bowiem dysponować danymi, które mogą być przydatne organowi dogłębne zbadanie sprawy również w tym zakresie. Tak zresztą "[...]" deklarował w toku postępowania. Organ natomiast z góry założył, że takich informacji od Stowarzyszenia może nie uzyskać oraz w sposób zupełnie arbitralny uznał, że "[...]" reprezentuje partykularny interes wąskiej grupy podmiotów reprezentujących konkurencję spółki F. a nie potencjalnych pasażerów, którzy mogliby być zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, kontrolą społeczną nad postępowaniem administracyjnym w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. W tej sytuacji nie sposób nie zauważyć, że podejmowane przez Stowarzyszenie działania zmierzające do zapewnienia prawidłowego, a przede wszystkim zgodnego z prawem wydawania decyzji administracyjnych, mają bezpośredni związek z realizacją opisanych wyżej celów stowarzyszenia.
Stwierdzenie organu, że dopuszczenie do udziału Stowarzyszenia w postępowaniu nie przyczyni się do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a jedynie spowoduje przedłużenie postępowania, absolutnie nie może być zaakceptowane przez Sąd. Przeciwstawność interesów podmiotu ubiegającego się o zezwolenie – z jednej strony - oraz interesem społecznym reprezentowanym przez organizację społeczną – z drugiej strony może być niejednokrotnie pożądana z punktu widzenia adekwatnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Wobec tego niedopuszczalna w świetle art. 31 k.p.a. jest prewencyjna odmowa dopuszczenia organizacji społecznej, motywowana wyłącznie dbałością o szybkość załatwienia sprawy. Skoro ustawodawca przewiduje instytucję organizacji społecznej uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, to w konsekwencji sprzeczne z tym przepisem jest domniemywanie złych intencji wnioskującej organizacji (tak: wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 1038/09, publikowany w CBOiS). Należy przy tym zauważyć, że negatywna wobec wniosku spółka F. (uczestnik postępowania) w toku postępowania bazowała w zasadzie wyłącznie na argumencie, że dopuszczenie "Stowarzyszenia" będzie absolutnie spowalniało procedowanie w sprawie udzielenia przedmiotowego zezwolenia. Według WSA okoliczność, że członkowie organizacji społecznej posiadają własne interesy, które hipotetycznie mogą kolidować z interesem strony w danej sprawie, nie musi oznaczać automatycznie, że organizacja nie legitymuje się interesem społecznym. Bezrefleksyjna akceptacja takiego stanowiska stawia bowiem pod znakiem zapytania sens istnienia organizacji społecznych, które nierzadko skupiają osoby z danego środowiska lub grupy zawodowej. Z natury organizacji społecznej wynika przecież możliwość uczestnictwa w niej podmiotów zainteresowanych obroną swoich praw. Do tego trzeba mieć na uwadze, że podmiotowość prawna organizacji społecznej jest niezależna od podmiotowości prawnej poszczególnych członków. W wyroku z 4 grudnia 2001 r. sygn. akt II SA 2464/00 NSA uznał, że interes społeczny może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. Należy też zauważyć, że wykluczenie a priori uprawnienia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu tylko z uwagi na teoretyczną możliwość wystąpienia kolizji interesów jej członków i interesu strony postępowania godzić może w zagwarantowaną konstytucyjnie wolność zrzeszania się /v. art. 12 Konstytucji RP - Rzeczpospolita Polska zapewnia wolność tworzenia i działania związków zawodowych, organizacji społeczno-zawodowych rolników, stowarzyszeń, ruchów obywatelskich, innych dobrowolnych zrzeszeń oraz fundacji/ uszczegółowioną w przepisach art. 1 ust.2 i 3 ustawy o Stowarzyszeniach.
/Art. 1. 1. Obywatele polscy realizują prawo zrzeszania się w stowarzyszeniach, zgodnie z przepisami Konstytucji oraz porządkiem prawnym określonym w ustawach.
2. W zakresie swoich celów statutowych stowarzyszenia mogą reprezentować interesy zbiorowe swoich członków wobec organów władzy publicznej.
3. Stowarzyszenia mają prawo wypowiadania się w sprawach publicznych./
Słusznie wskazuje GITD, że pojęcie interesu społecznego należy do kategorii pojęć niedookreślonych, którym organ administracji nadaje treść w procesie stosowania norm prawa materialnego w konkretnym wypadku a przy stosowaniu przepisów zawierających zwroty niedookreślone nie występuje uznanie administracyjne, pomimo ograniczonego luzu decyzyjnego, gdyż ich znaczenie zostaje ustalone w wyniku wykładni (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 139/09). Tym niemniej Sąd nie podziela poglądu przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu, że Stowarzyszenie "[...]" nie wykazało, iż za uwzględnieniem zgłoszonego żądania przemawia interes społeczny. Według WSA, ze względu na nieostry charakter pojęcia interesu społecznego oraz uprawnienie organu do dokonania swobodnej oceny spełnienia wskazanego kryterium, okoliczności, w których ów warunek należy uznać za zrealizowany, budzą największe kontrowersje.
Z powodów wyżej wskazanych, WSA nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że Stowarzyszenie powinno bardziej rzeczowo wykazać zasadność jego udziału w omawianym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona i wnioskujący " [...]" reprezentują przeciwstawne interesy (v. postanowienie GITD z [...] kwietnia 2018r.). Niewątpliwie to na organizacji społecznej spoczywa obowiązek należytego przedstawienia okoliczności faktycznych warunkujących interes społeczny w jej udziale w postępowaniu, niemniej jednak organ administracji publicznej zgodnie z art. 9 K.p.a. może zwrócić się do tej organizacji celem wyjaśnienia wszelkich wątpliwości w tym zakresie, jako okoliczności mających wpływ na ukształtowanie praw tej organizacji w postępowaniu administracyjnym. Sprawa wykazania powyższej przesłanki pozostaje otwarta i powinna zostać wyczerpująco wyjaśniona przez organy ponownie orzekające w sprawie. Organ powinien również uwzględnić, że dodatkowo za zasadnością udziału Stowarzyszenia w omawianym postępowaniu administracyjnym może przemawiać wiedza, fachowość i doświadczenie w tym obszarze tematycznym a także profesjonalizm i rozeznanie w sprawie, czego organ nie zakwestionował. GITD winien również wziąć pod uwagę, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym w przedmiotowej sprawie może przyczynić się do lepszego wypełnienia jego celów, w szczególności w obszarze postępowania dowodowego, gdyż Stowarzyszenie posiada kwalifikacje oraz potrzebną wiedzę w tym zakresie. Poprzestanie jedynie na domniemaniu, że Stowarzyszenie zapewne nie przedstawi takich dowodów nie jest, zdaniem Sądu przekonywujące.
Konkludując należy wyraźnie podkreślić, że za przychyleniem się do wyżej przedstawionego wywodu na rzecz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony przemawiają także poglądy doktryny, w której przeważa pogląd o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski, Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60). W tym zakresie można mówić już nawet o swoistym trendzie "uspołeczniania" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu (zob. Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2017, passim). Również w najnowszym orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach dotyczących art. 31 k.p.a. wyraża pogląd mocno progresywny (opowiadający się za partycypacją stowarzyszenia w postępowaniu administracyjnym). Wskazuje się, że interes społeczny jest nakazem poszukiwania złotego środka między dwiema konkurującymi zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego: prawdy materialnej i szybkości (ekonomii) postępowania administracyjnego. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji − z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego − z drugiej strony. (por. wyr. NSA z 24 czerwca 2009 r., II OSK 1038/08, wyr. NSA z 28 czerwca 2016 r., II OSK 2635/14, wyr. NSA z 1 sierpnia 2017 r., II OSK 2956/15, wyr. NSA z dnia 13.09.2018 r. w sprawach II OSK 2818/16, II OSK 1253/18, II OSK 609/17, wyr. NSA z 16.05.2018 sygn. akt 1500/16).
Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205§2 p.p.s.a.
Zdanie odrębne
Zdanie odrębne sędziego Ewy Frąckiewicz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 roku sygn. akt VI SA/Wa 1775/18
Wyżej wymienionym wyrokiem Sąd uchylił zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2018 roku nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia "B." z/s w [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...] wszczętej na wniosek F. spółki z o.o. z siedzibą w [...].
W mojej ocenie skarga "B." z/s w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] lipca 2018 roku winna być oddalona z przyczyn następujących.
W niniejszej sprawie w dniu [...] marca 2018 roku "B." z/s w [...] złożyło wniosek o dopuszczenie na prawach strony do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii [...] wszczętej na wniosek F. sp. z o.o. z/s w [...].
Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 kpa przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej, które muszą wystąpić łącznie jest statutowy cel jej działalności i względy interesu społecznego. Moim zdaniem, organ zasadnie przyjął, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia przesłanek zawartych w powyższym przepisie. Jak bowiem wynika z § 6 statutu stowarzyszenia celem jego działania jest:
1) Integracja osób prowadzących działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób,
2) Popieranie i propagowanie nowoczesnych i na wysokim poziomie zorganizowanych form wykonywania prywatnych usług transportowych
3) Kreowanie pozytywnej opinii o działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy osób
4) Zwalczanie nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób
W § 7 Statutu określono natomiast sposoby realizacji powyższych celów Stowarzyszenia jak np.: organizowanie wspólnych przedsięwzięć mających ułatwić, doskonalić świadczenie usług czy występowanie o wszczęcie oraz o przystąpienie do toczących się postępowań administracyjnych w warunkach określonych obowiązującymi przepisami prawa. Całkowicie zgadzam się z poglądem organu, że cele o których mowa w pkt 1,2,i 3 § 6 Statutu nie mają związku z postępowaniem administracyjnym, którego przedmiotem jest dopiero udzielenie bądź odmowa udzielenia uprawnień na wykonywanie działalności przewozowej na określonej linii komunikacyjnej. Zagadnienia te mogą mieć znaczenie w stosunku do podmiotów funkcjonujących na rynku usług przewozowych. Jeżeli zaś chodzi o cel przewidziany w pkt 4 § 6 Statutu należy mieć na uwadze, że F. sp. z o.o. nie świadczy jedynie usług na danej linii [...] a zatem przedwczesne jest twierdzenie, że stanowi nieuczciwą konkurencję dla przedsiębiorców będących członkami Stowarzyszenia.
Przedmiotem postępowania jest udzielenie zezwolenia na międzynarodowej linii regularnej w przewozach drogowych osób a zatem pasażerowie nowej linii nie będą przewożeni na liniach krajowych. W. Dawidowicz twierdzi, że "Organizacja społeczna winna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu ponieważ udział organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu – nie może go stawiać ponad interesami stron, zwłaszcza gdy reprezentuje ona przeciwstawne interesy. Jakkolwiek doniosły byłby interes organizacji społecznej, ze względu na który żąda ona udziału w postępowaniu, nie można go stawiać ponad interesami stron (Zarys procesu administracyjnego s 32). W niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie wykazało natomiast w jaki sposób ewentualne udzielenie zezwolenia stronie miałoby stanowić czyn nieuczciwej konkurencji dla środowiska świadczącego usługi przewozu osób, którego obrazy interesów podjęło się Stowarzyszenie na liniach, na których zezwolenie posiadają członkowie tej organizacji będąc też w stosunku do innych przewoźników, którzy ewentualnie świadczą usługi na tej samej linii, o której wnioskuje F. Sp. z o.o.
Według składającego zdanie odrębne, skarżące Stowarzyszenie nie przedstawiło dostatecznych argumentów na potwierdzenie, że jego udział w niniejszym postępowaniu uzasadniony jest interesem społecznym. Przede wszystkim należy wskazać, że ten interes winien być wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy a nie może opierać się na ogólnikowych twierdzeniach Stowarzyszenia, że jego udział w przedmiotowym postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. Uwzględnienie argumentacji Stowarzyszenia doprowadziłoby do tego, że musi być ono dopuszczone do każdego postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na rzecz innego podmiotu na wykonywanie przewozów na liniach krajowych bądź międzynarodowych.
Z tych wszystkich względów uważam, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu a zatem skarga Stowarzyszenia w niniejszej sprawie powinna być oddalona.