VI SA/WA 1770/05

VI SA/Wa 1770/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Grażyna Śliwińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Królikowska-Przewłoka
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ
Minister Zdrowia
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska - Przewłoka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Robert Rozbicki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2005r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...] w przedmiocie zaleceń dostosowania działalności do przepisów prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] maja 2005r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2005r. nr [...]Minister Zdrowia po rozpoznaniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2005r., w której zalecił [...] dostosowanie działalności [...] do przepisów prawa poprzez:
- wydawanie przez [...], po poinformowaniu Ministra Zdrowia i Ministra Finansów odrębnych decyzji w zakresie przesunięć wydatków pomiędzy poszczególnymi pozycjami planu finansowego i przesyłanie ich Ministrowi Zdrowia w terminach określonych w art. 163 ust. 4 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,
- wydawanie przez dyrektorów oddziałów wojewódzkich [...], po poinformowaniu [...], decyzji w zakresie przesunięć wydatków przeznaczonych na świadczenia opieki zdrowotnej w planie finansowym oddziału wojewódzkiego.
Jako podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 165 ust. 3 w związku z art. 163 ust. 4 oraz art. 164 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 i Dz.U.04.210.2135).
Podstawę faktyczną stanowiło stanowisko Ministra Zdrowia, który w obu decyzjach prezentował pogląd – powołując się na art. 102 ust. 5 pkt 24 cytowanej ustawy - że[...] zobowiązany jest do podejmowania decyzji w sprawach określonych w ustawie, natomiast Minister Zdrowia uprawniony jest na podstawie art. 163 ust. 2 do badania tych decyzji i decyzji dyrektorów oddziałów wojewódzkich [...] - na podstawie art. 164 ust.1 tej ustawy. Wywodził, że na podstawie wskazanych wyżej przepisów i art. 124 tej ustawy regulującego kwestie związane z dokonywaniem przesunięć w planie finansowym Funduszu, także przesunięcia dokonywane przez [...] w planie finansowym powinny następować w drodze wydania przez niego decyzji w tym zakresie, a decyzja taka powinna zostać przekazana do zbadania Ministrowi właściwemu do spraw zdrowia niezwłocznie, nie później niż w ciągu 3 dni roboczych od dnia jej podjęcia. W ocenie Ministra Zdrowia w przypadku dokonywania przesunięć w planie finansowym w trybie z art. 124 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych [...] powinien najpierw poinformować o zamiarze wskazane organy, a następnie wydać w tym zakresie zarządzenie - jako decyzję z zakresu kierowania ustawową działalnością organizacji podlegającą kontroli w ramach określonego ustawą nadzoru administracyjnego.
Przekazywanie wyłącznie informacji o zamiarze dokonania przesunięć powodowałoby pozbawienie Ministra Zdrowia możliwości badania decyzji [...] podejmowanych w tym zakresie. Nie wydawanie przez [...] tego rodzaju decyzji stanowi nieprawidłowość w działaniach [...]. Podobne zasady, w ocenie Ministra Zdrowia powinny obowiązywać w zakresie przesunięć w planach finansowych oddziałów wojewódzkich dokonywanych przez dyrektorów poszczególnych oddziałów.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Zdrowia i decyzji ją poprzedzającej zarzucając naruszenie prawa materialnego – tak jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 102 ust.5 pkt 21 i 24, art. 124 ust 4 - 7, art. 163 ust 4 i art. 165 ust.3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2005 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135), polegające na przyjęciu, że[...] jak i dyrektorzy oddziałów wojewódzkich [...] zobowiązani są - po poinformowaniu o zamiarze dokonania przesunięć wydatków w planie finansowym odpowiednio Ministra Zdrowia i Ministra Finansów oraz [...] - do wydawania decyzji w tej sprawie, które podlegałyby kontroli w trybie art. 164 powołanej ustawy.
Wskazał, że zgodnie a art. 102 ust. 1 kieruje działalnością Funduszu. W ramach czynności zarządczych wymienionych w ust. 5 tego artykułu, w szczególności realizuje roczny plan finansowy (pkt 8) i podejmuje decyzje w sprawach określonych w ustawie (pkt 24). Katalog tych czynności ma charakter otwarty i nie wyczerpuje wszystkich uprawnień i obowiązków [...], ani wszystkich czynności zarządczych.
Nie zgodził się z interpretacją pojęcia "decyzji" prezentowaną przez Ministra Zdrowia w zaskarżonej decyzji, a odnoszącego się do zapisu art. 163 ust. 4 i art. 164 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz w związku z ograniczeniami wynikającymi z art. 163 ust. 5 tej ustawy, bowiem należałoby przyjąć, że wszystkie czynności zarządcze, nie wymienione w tym przepisie, powinny być uzewnętrzniane przez [...] i dyrektorów oddziałów wojewódzkich [...] w formie zarządzeń, czy też decyzji, co nie tylko uznał za nieracjonalne i niewykonalne, ale taki obowiązek nie wynika z żadnego z przepisów powołanej ustawy. Podkreślił, że ustawodawca w art. 124 ust. 4-7 ustawy określił szczególny tryb postępowania zmierzający do dokonania przesunięć wydatków pomiędzy poszczególnymi pozycjami planu finansowego Funduszu. Zgodnie z tym trybem [...] jak i dyrektorzy oddziałów wojewódzkich Funduszu zostali uprawnieni do dokonywania takich przesunięć odpowiednio w planie finansowym Funduszu i planie finansowym oddziału wojewódzkiego. Ponieważ przesunięcie w planie finansowym nie wymaga zmiany planu, warunkiem dokonania skutecznego przesunięcia jest jedynie poinformowanie o zamiarze dokonania takich czynności właściwych organów - Ministra Zdrowia i Ministra Finansów oraz w przypadku dyrektorów oddziałów wojewódzkich Funduszu – [...]. Zakładając racjonalność ustawodawcy, uznać należy, że dokonanie przesunięcia nie wymaga dodatkowych czynności - do jakich zobowiązuje Minister Zdrowia w zaskarżonej decyzji i dotychczasowy sposób postępowania w tym zakresie nie może zostać uznany za nieprawidłowy i wymagający zmiany. Nie można także przyjąć za uzasadnione twierdzenie prezentowane przez Ministra Zdrowia, że przepis art. 124 powołanej wyżej ustawy wyodrębnia dwie czynności, których dokonanie jest niezbędne w celu dokonania przez [...] przesunięć w planie finansowym - poinformowanie Ministra Zdrowia i Ministra Finansów o zamierzonych przesunięciach oraz pojęcie decyzji w sprawie przesunięć. Przepis ten wyraźnie w ust. 4 i 6 posługuje się wyłącznie sformułowaniem "po poinformowaniu" i nie wymaga ono interpretacji. Stanowisko Ministra Zdrowia nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i stanowi ich nadinterpretację. Strony zgodnie przyznają, że w procedurze zmierzającej do dokonania przesunięć w planie finansowym chodzi o elastyczne reagowanie na potrzeby zdrowotne obywateli i przyjęcie bardziej sformalizowanej procedury postępowania stałoby w sprzeczności z celem, dla którego został ustanowiony taki tryb postępowania. z tego względu nie ma podstaw do zarzucania [...] działania niezgodnego z prawem i zalecanie zmiany postępowania, w trybie art. 165 ust.3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powyższe uwagi i zastrzeżenia odnieść należy także do zalecenia wydawania przez dyrektorów oddziałów wojewódzkich [...] decyzji w sprawie przesunięć w planie finansowym oddziału.
W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wnosił o jej oddalenie. Nie zgodził się z argumentacją skarżącego wskazując - zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt. 7 ustawy – że do kompetencji ministra właściwego do spraw zdrowia należy w szczególności zatwierdzanie planu finansowego [...] w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych. Do zadań ministra właściwego do spraw finansów publicznych w zakresie objętym ustawą należy m.in. sprawowanie nadzoru w zakresie gospodarki finansowej [...]. Dlatego nie można zgodzić się z twierdzeniem, że racjonalny ustawodawca zezwala organom [...] na dokonywanie przesunięć w planie finansowym pozbawiając organy uprawnione do zatwierdzania planu finansowego (i kontroli) jakiegokolwiek wpływu na kształt zatwierdzonego przez nie planu. Taka interpretacja zapisów ustawy musiałaby prowadzić do wniosku, że ustawowo zagwarantowane uprawnienia ministrów do spraw zdrowia i finansów publicznych w gruncie rzeczy są uprawnieniami jedynie blankietowymi, bowiem zatwierdzony przez nich plan finansowy, na skutek przesunięć, na które nie mają wpływu, nic będzie realizowany.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. nr 153 z2002r. poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Badając pod tym kątem zaskarżone decyzje w zaskarżonej części Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn trafnie w niej wskazanych.
W ocenie Sądu, podzielić należy argumenty skargi co do wadliwego zastosowania wskazanych Ministra Zdrowia przepisów prawa materialnego, co ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
Obowiązujące w dacie zaskarżonej decyzji przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zmianą w Dz.U.04.210.2135) stanowią w art. 124 o trybie (ust. 4 i 5) w jakim [...] może dokonać zmiany planu finansowego [...] i w jakim przypadku (ust.1).
"Instrukcję" co do trybu przesunięcia wydatków zawiera art. 124 ust. 4 ustawy: [...], po poinformowaniu ministra właściwego do spraw finansów publicznych oraz ministra właściwego do spraw zdrowia, może dokonać przesunięcia wydatków pomiędzy poszczególnymi pozycjami planu finansowego. Przesunięcia wydatków, o których mowa w tym przepisie można dokonać w planie finansowym oddziału wojewódzkiego albo centrali [...] (ust. 5). Innymi słowy po poinformowaniu wymienionych ministrów może dokonać przesunięcia wydatków.
Ustawodawca wyraźnie w sposób odmienny uregulował dwa rodzaje zmian w planie finansowym:
- zmianę planu finansowego - uregulowaną w ust. 3, która następuje w trybie określonym dla zatwierdzania planu (ust.3),
- przesunięcie wydatków, o którym mowa w ust. 4 lub 6 - uregulowane w ust. 7 – które nie wymaga zmiany planu finansowego w trybie określonym dla zatwierdzania planu finansowego.
Podkreślić należy, że żadna z norm art. 124 ust. 1- 9 nie wymienia formy decyzji jako rozstrzygnięcia o przesunięcie wydatków.
Kwestia ta ma zasadnicze znaczenia dla formułowania przez Ministra Zdrowia zarzutu naruszenia prawa przez [...]. Ustawodawca wprawdzie nakazał [...] podejmowanie decyzji, ale – co uregulował wyraźnie - w sprawach określonych w ustawie (art. 102 ust. 5 pkt 24 ustawy). Za taką interpretacją przemawia kilka przepisów jakie zawiera ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a które jednoznacznie wskazują [...] czy dyrektorowi oddziału wymóg wydania decyzji: np. art. 107 ust. 5 pkt 16, 109 ust. 4, 110, 154 ust.6.
O takich decyzjach [...] mówi art. 163 ust. 2 odnośnie uprawnień Ministra do badania decyzji podejmowanych przez [...] i stwierdza nieważność w przypadku gdy:
1) narusza ona prawo
2) prowadzi do niewłaściwego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej,
3) lub prowadzi do niezrównoważenia wpływów i wydatków [...].
Na uwagę zasługuje, że ust. 3 art. 163 uzależnia podjęcie przez Ministra Zdrowia decyzji w sprawach, o których mowa w poprzednim zdaniu od pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw finansów publicznych w zakresie, o którym mowa w ust. 2 pkt 3. W sprawach objętych wskazaną normą ograniczone są zatem – z woli ustawodawcy - uprawnienia Ministra Zdrowia do samodzielnego decydowania o nieważności decyzji [...].
Powyższe stanowi, że przepis ust. 4 nakazując [...] przekazywanie decyzji Ministrowi Zdrowia niezwłocznie, nie później niż w ciągu 3 dni roboczych od dnia ich podjęcia, mówi zatem o tych decyzjach, które zostały wydane w sprawach określonych w ustawie.
Nie ma racji Minister Zdrowia wskazując w odpowiedzi na skargę, że poprzez zezwolenie [...] na dokonywanie przesunięć w planie finansowym - jako organ uprawniony do zatwierdzania planu finansowego - został pozbawiony jakiegokolwiek wpływu na kształt zatwierdzonego planu, a jego ustawowo zagwarantowane uprawnienia są uprawnieniami blankietowymi, skoro zatwierdzony przez niego plan finansowy na skutek przesunięć - na które nie ma wpływu - nie będzie realizowany.
Ustawodawca określił uprawnienia ministra właściwego do spraw zdrowia:
- w art. 163 ust. 1 pkt 1 co do sprawowania nadzoru, przy zastosowaniu kryteriów legalności, rzetelności i celowości, nad działalnością Funduszu;
- w art. 164 ust. 1 do badania decyzji podejmowanych przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz uchwał podejmowane przez radę oddziału wojewódzkiego Funduszu;
- w art. 165 ust.1 pkt 1 i 2 do:
1) żądania udostępnienia mu przez Fundusz dokumentów związanych z działalnością Funduszu lub ich kopii oraz zapoznawania się z ich treścią;
2) żądania przekazania wszelkich informacji i wyjaśnień, dotyczących działalności Funduszu (...)
Wbrew zarzutowi co do blankietowych uprawnień, przepis ten w dalszych rozwiązaniach daje Ministrowi Zdrowia niezbędne kompetencje do wykonywania wymienionego wyżej nadzoru:
- w ust. 2 do przedstawienia pisemnego żądania o którym mowa w ust. 1 (udostępnienia mu przez Fundusz dokumentów związanych z działalnością Funduszu lub ich kopii oraz zapoznawania się z ich treścią) ze wskazaniem terminu jego wykonania;
- w ust. 3 , który przewiduje w razie stwierdzenia, na podstawie uzyskanych informacji, wyjaśnień i dokumentów, o których mowa w ust. 1, przypadków naruszeń prawa, statutu lub interesu świadczeniobiorców powiadamia m.in Fundusz o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz wydaje zalecenia mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności powiadamianego podmiotu do przepisów prawa, wyznaczając termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowania działalności do przepisów prawa;
- w ust. 5, który przewiduje, że w terminie 3 dni od dnia upływu terminu wyznaczonego do usunięcia nieprawidłowości m.in. Fundusz, informuje pisemnie ministra właściwego do spraw zdrowia o sposobie usunięcia nieprawidłowości, z których to ostatnich dwóch norm Minister skorzystał w zaskarżonej decyzji.
Powyższa analiza wskazuje, że zarzut Ministra Zdrowia pozbawienia jakiegokolwiek wpływu na kształt zatwierdzonego planu nie znajduje potwierdzenia. Pozwala natomiast na wyrażenie poglądu, że ustawodawca w materii przesunięcia wydatków, o której mowa w art. 124 - nie obejmując jej sformalizowaną formą decyzyjną, przewidzianą wszak w ustawie w innych sprawach - miał na względzie okoliczność o której wspominają obie strony sporu kompetencyjnego: że jego intencją zawartą w tym przepisie było umożliwienie [...] elastycznego reagowania na celowe potrzeby zdrowotne obywateli w ramach zatwierdzonego planu. Umożliwia to w pełni zakwestionowana przez Ministra procedura.
Nie ma natomiast znaczenia polemika stron w przedmiocie, czy zachowanie tej elastyczności zachodziłoby także w materii objętej trybem decyzyjnym. Istota sporu sprowadza się bowiem wyłącznie do oceny, czy Minister Zdrowia wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo, czy też nie, zalecając w trybie nadzoru [...] wydawanie odrębnych decyzji w zakresie przesunięć wydatków pomiędzy poszczególnymi pozycjami planu finansowego i przesyłanie ich temu Ministrowi w terminach określonych w art. 163 ust. 4 ustawy, jak i zalecając wydawanie przez dyrektorów oddziałów wojewódzkich [...] decyzji w sprawie przesunięć wydatków w planie finansowym oddziału.
Podzielając argumenty skarżącego co do legalności stosowania przez niego ustawowych uprawnień zawartych w art. 124 ustawy zaskarżonym decyzjom należało postawić zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy.
Skutkiem powyższego jest uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji, którą utrzymała w mocy - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litery a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02., Nr 153, poz.1270), zaś orzeczenie o ich niewykonywaniu zostało wydane w oparciu o art. 152 tej ustawy.