VI SA/WA 1757/05

VI SA/Wa 1757/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Magdalena Bosakirska /przewodniczący/
Olga Żurawska-Matusiak
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6063 Opłaty eksploatacyjne
Sygn. powiązane
II GSK 242/06 - Wyrok NSA z 2007-01-16
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...], Wojewoda [...] – działając na podstawie przepisu art. 128 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 4 lutego 1999 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96 ze zm.) - wymierzył S. sp. z o.o. oraz H. sp. z o.o., jako podmiotom związanym spółką cywilną I. z siedzibą w [...] – karę pieniężną w kwocie 2.502.122,50 złotych za wydobywanie w okresie od dnia [...] czerwca 1999 r. do dnia [...] marca 2000 r. ze złoża [...] kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji nr [...].
Od decyzji tej odwołanie do Ministra Środowiska złożyli wspólnicy w/w spółki I.
Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], dokonał zmiany zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w ten sposób, że uchylił ją w całości, orzekając jednocześnie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie w stosunku do spółki I. kary pieniężnej w kwocie 1.620.000,- złotych za okres od [...] lipca 1999 r. do [...] września 1999 r. oraz w kwocie 882.122,40 złotych za okres od [...] października 1999 r. do [...] grudnia 1999 r. Decyzja Ministra Środowiska ustaliła powyższą kwotę w odniesieniu do poszczególnych kwartałów 1999 r. (III i IV) oraz obciążyła nią adresata opisanej koncesji, a nie jego wspólników.
Zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 4 lutego 1999 r. – Prawo geologiczne i górnicze, 60% należności z tytułu w/w kary pieniężnej podlegało wpłacie na rzecz Gminy P., zaś 40% na rzecz Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.
Decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wspólnicy spółki I.
W wyniku rozpatrzenia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 lipca 2004 r., sygn. akt 6 II SA 1693/03 – uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r.
W rezultacie odrzucenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej postanowieniem z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 58/05, w/w wyrok WSA w Warszawie stał się prawomocny, zaś sprawa została przekazana do organu II instancji celem ponownego rozpoznania odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r.
W wyniku rozpoznania odwołania S. sp. z o.o. oraz H. sp. z o.o., jako podmiotów związanych spółką cywilną I. z siedzibą w O., Minister Środowiska – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 128 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze – decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. – uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister Środowiska podniósł, iż do kar pieniężnych, o których mowa w art. 128 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze stosuje się odpowiednio przepisy o zobowiązaniach podatkowych, co oznacza odesłanie do postanowień ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Minister Środowiska stwierdził, iż w świetle art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej niezbędną przesłanką powstania takiego zobowiązania podatkowego, które może powstać wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, jest doręczenie jej przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym zaistniało zdarzenie będące źródłem obowiązku podatkowego. W ocenie Ministra termin ten już upłynął, co powoduje, że dalsze postępowanie w sprawie przedmiotowej kary pieniężnej za nielegalne wydobywanie kopaliny nie może się toczyć.
W dniu [...] sierpnia 2005 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzje Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji i umorzenia postępowania I instancji wniosła Gmina P. Zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska Gmina P. zarzuciła naruszenie przepisów:
- art. 10 k.p.a. – poprzez niezawiadomienie Gminy P. o toczącym się postępowaniu w okresie od dnia [...] marca 2003 r. do dnia [...] lipca 2005 r.,
- art. 107 k.p.a. – poprzez nieoznaczenie stron postępowania oraz niewłaściwe pouczenie,
- art. 138 k.p.a. – poprzez uznanie, iż mimo braku jednej ze stron postępowania, postępowanie może się toczyć,
- art. 128 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją ustawy wchodzącą w życie w dniu 1 stycznia 2002 r. w zw. z art. 68 ustawy – Ordynacja podatkowa w brzmieniu wówczas obowiązującym.
Wnosząc o stwierdzenie nieważności lub o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska w uzasadnieniu Gmina P. stwierdziła, iż jest legitymowana do wniesienia przedmiotowej skargi, albowiem była i jest stroną postępowania zakończonego w/w decyzją. Skarżąca gmina podniosła, iż uczestniczyła w postępowaniu i była informowana przez organy obu instancji o wszystkich jej etapach, z wyłączeniem etapu rozpatrywania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżąca dodała także, iż decyzje organów obu instancji zostały skierowane do Gminy P. Zdaniem skarżącej gminy Minister Środowiska naruszył podstawowe zasady k.p.a., w tym art. 10 k.p.a., ponieważ nie dopuścił Gminy P. do udziału w postępowaniu w okresie od [...] marca 2005 r. do [...] lipca 2005 r. i uniemożliwił wypowiedzenie co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań. Skarżąca stwierdziła, iż status Gminy P., jako strony w przedmiotowym postępowaniu wynika z bezpośredniej normy prawa materialnego, albowiem gmina ta jest uprawniona na podstawie art. 128 w zw. z art. 84 ust. 3 i art. 86 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz na podstawie art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1190) do otrzymania należności z tytułu wymierzonej kary, a co za tym idzie bezspornie ma interes prawny w postępowaniu zarówno o wymierzenie takich kar, jak i o umorzenie takiego postępowania. Zdaniem skarżącej gminy należy stwierdzić, iż uzyskanie środków finansowych z tytułu kary, lub też obowiązek ich zwrotu nie stanowi li tylko interesu faktycznego, ale stanowi przede wszystkim interes prawny, albowiem prawo do uzyskania tych środków wynika z treści przepisu prawa materialnego. W ocenie strony skarżącej istotne dla sprawy jest, iż Gmina P. w roku 2003 otrzymała wymagane decyzją Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] – środki finansowe, które następnie w dobrej wierze zostały przez skarżącą gminę wydatkowane. Uchylenie decyzji wywołuje – zdaniem strony – kolosalne skutki prawne i finansowe, albowiem Gmina P. ma obowiązek zwrotu z tytułu otrzymanej kwoty prawie 1.600.000,- złotych. Skarżąca podniosła, iż wprawdzie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego ustaliło zasadę, iż gmina nie ma uprawnień w postępowaniu w sprawie kar, jednakże wydaje się, że w tym konkretnym przypadku, z uwagi na skutek w postaci obowiązku zwrotu w/w kwoty, status strony jest bezsporny. Zdaniem skarżącej gminy dotychczasowa interpretacja, iż gminie przysługują prawa strony jedynie wtedy, gdy to wyraźnie wynika z przepisu ustawy – Prawo geologiczne i górnicze nie jest zgodna z literalnym brzmieniem art. 84 cyt. ustawy w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2002 r. Zgodnie bowiem z ust. 8 powołanego przepisu w sprawach, o których mowa w ust. 5-7 tego przepisu, rozstrzyga w drodze decyzji organ koncesyjny, a jeżeli gmina zgłosi swój udział w postępowaniu w sprawach, o których mowa w ustępie 5, przysługują jej prawa strony. Inna interpretacja byłaby – zdaniem skarżącej – sprzeczna z przepisami art. 165 Konstytucji RP oraz art. 45 Konstytucji RP. Pozbawienie Gminy P. prawa udziału strony w postępowaniu dotyczącym kar byłoby również sprzeczne z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), a w szczególności z jej art. 4, art. 5 i art. 11. Skarżąca wskazała ponadto, iż zaskarżona decyzja Ministra Środowiska narusza art. 107 k.p.a., gdyż nie zawiera ona oznaczenia stron, w tym ukaranego przedsiębiorcy i nie wskazuje jako strony Gminy P. Ponadto decyzja ta nie ma precyzyjnie oznaczonego organu wydającego decyzję, gdyż brak jest adresu organu. W ocenie strony skarżącej w decyzji Ministra brakuje również podpisu, gdyż jest jedynie parafka. W zaskarżonej decyzji nie powołano również pełnej podstawy prawnej, albowiem brak jest upoważnienia, na podstawie którego działała osoba parafująca decyzję. Zdaniem skarżącej brak jest także należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji. Według skarżącej decyzja Ministra narusza ponadto art. 138 k.p.a., gdyż po likwidacji spółki cywilnej I. z siedzibą w O. – postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Z tego względu organ odwoławczy winien jedynie umorzyć postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe, albowiem brakuje jednej ze stron postępowania, a nie umarzać postępowania w I instancji. Ponadto – zdaniem skarżącej gminy – organ odwoławczy naruszył przepis art. 68 Ordynacji podatkowej. W ocenie strony w niniejszej sprawie przepis ten nie może zostać zastosowany, ponieważ koncesjonariusz I. nie przekazywał w terminie określonym w obowiązujących na dzień wydobywania kopalin przepisach – informacji o ilości wydobytej kopaliny.
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej bądź też jej oddalenie – jako nieuzasadnionej. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że skarga jest niedopuszczalna, albowiem została złożona przez podmiot, który nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 37/05, Minister Środowiska stwierdził, iż interes gminy w zakresie udziału w postępowaniu dotyczącym opłaty eksploatacyjnej nie ma charakteru prawnego. Skoro do administracyjnych kar pieniężnych ustalonych na podstawie dawnego art. 128 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze należało odpowiednio stosować art. 86 tej ustawy, to – zdaniem organu – należy dojść do wniosku, że sformułowana przez NSA ocena odnosi się również do opisanych kar pieniężnych. W ocenie organu pozycję prawną gminy w zakresie postępowań dotyczących opłat i kar wyznaczają wyłącznie przepisy prawa geologicznego i górniczego. Przepisy te nie przewidują udziału gminy w tych postępowaniach, co oznacza, że gmina jako odbiorca części wpływów z tytułu opłat i kar nie uzyskuje statusu prawnego strony. Minister stwierdził, iż dopiero ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz.U. z 2005 r. Nr 175, poz. 1462 ze zm.) w przepisie art. 8 pkt 4 dokonuje zmiany prawa geologicznego i górniczego polegającej na dodaniu nowego artykułu 84 ust. 10a, przewidującego, że w sprawach dotyczących opłat aksploatacyjnych gmina może mieć prawa strony. Organ wskazał, iż przepis ten wchodzi w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2006 r. i nie może odnosić się do administracyjnych kar pieniężnych ustalonych decyzją podjętą przed jego wejściem w życie. Zdaniem Ministra Środowiska doręczenie Gminie P. decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nie oznacza, że uzyskała ona w ten sposób status strony postępowania. Według organu doręczanie tego rodzaju decyzji podmiotom, które otrzymują wpływy z danin określonych prawem geologicznym i górniczym jest celowe dla prawidłowego funkcjonowania opisanych rozwiązań, nie może jednak oznaczać, iż tym samym odbiorca stosownej części administracyjnej kary pieniężnej staje się stroną postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie zgodził się ponadto z pozostałymi zarzutami skargi, ustosunkowując się do nich szczegółowo w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę.
W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2005 r. skarżąca gmina – powołując się na przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1999 r. – Prawo geologiczne i górnicze - podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, uznając, iż posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji. Skarżąca stwierdziła ponadto, iż Minister Środowiska uznając, że nastąpiło przedawnienie – naruszył przepis art. 68 Ordynacji podatkowej.
W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2006 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – spółek S. oraz H., działających razem w formie spółki cywilnej I z siedzibą w O. wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak uprawnienia Gminy P. do wniesienia skargi na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. Uczestnik postępowania stwierdził, iż mając na uwadze regulacje wynikające z ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, należy stanąć na stanowisku, że skarżącej gminie – jako wyłącznie beneficjentowi wymierzanych kar – nie przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem uczestnika Gmina P. w tym postępowaniu nie miała interesu prawnego, ale co najwyżej interes faktyczny (finansowy). W ocenie uczestnika postępowania gmina nie może wywodzić interesu prawnego bezpośrednio z przepisu art. 28 § 1 k.p.a. Brak jest również podstaw do wywiedzenia owego interesu z powołanego przez skarżącą gminę art. 84 ust. 8 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze, gdyż przepis ten nie daje takiego statusu w odniesieniu do kar pieniężnych. Ponadto uczestnik zwrócił uwagę, iż z mocy art. 128 ust. 4 cyt. ustawy, do kar pieniężnych odpowiednie zastosowanie miały wyłącznie jej art. 84 ust. 3, ale już nie ust. 8, oraz art. 86. Nie ma zatem – zdaniem uczestnika – żadnych podstaw prawnych do odwoływania się przez stronę skarżącą do art. 84 ust. 8 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Uczestnik postępowania stwierdził również, iż Gmina P. nie powinna wywodzić swojego statusu jako strony postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Ministra Środowiska z faktu zawiadomienia jej przez Ministra o prowadzeniu postępowania "w sprawie stwierdzenia nadpłaty". Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów strony skarżącej pełnomocnik uczestnika stwierdził, iż nie znajdują one jakiegokolwiek uzasadnienia. Zdaniem uczestnika Minister Środowiska wydając w dniu [...] lipca 2005 r. decyzję nie mógł orzec reformatoryjnie, lecz zobowiązany był jedynie uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie z uwagi na upływ okresu przedawnienia prawa do wymiaru kary, który upływał w dniu [...] grudnia 2004 r.
W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2006 r. Minister Środowiska podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ stwierdził, iż nie jest prawdą, jakoby status skarżącej gminy jako strony postępowania miało potwierdzać toczące się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia na rzecz spółki cywilnej I. z siedzibą w O. nadpłaty z tytułu administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Ministra nieporozumieniem jest powoływanie się przez Gminę P. na argumenty wynikające ze stanu prawnego, który nie obowiązywał w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, tj. na przepis art. 84 ust. 5 i ust. 8 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2001 r. Ponadto – zdaniem organu – rozwiązania te dopuszczały wprawdzie możliwość udziału gminy (na prawach strony) w niektórych postępowaniach dotyczących ustalenia opłaty eksploatacyjnej, tyle że rozwiązanie to ewidentnie miało charakter wyjątkowy i brak jest jakichkolwiek podstaw by interpretować je rozszerzająco. Organ - powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych oraz wyroki Sądu Najwyższego – stwierdził, iż zarówno pod rządem dotychczasowych przepisów, jak i w obecnym stanie prawnym sądy konsekwentnie reprezentują stanowisko, że gmina nie ma interesu prawnego w postępowaniach dotyczących opłaty eksploatacyjnej.
Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 27 kwietnia 2006 r. pełnomocnik skarżącej gminy stwierdził m.in., iż Gmina P. wywodzi swój interes prawny z art. 86 ust. 1 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2002 r. w zw. z art. 28 k.p.a. Zdaniem strony obecnie gmina zobligowana będzie na podstawie zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska do zwrotu nadpłaty zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej, a więc ma interes prawny, który wywodzi z art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej. Ponadto pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że gmina wywodzi swój interes z faktu, iż WSA w Warszawie i NSA rozpoznały merytorycznie wniosek gminy o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Obecny na rozprawie pełnomocnik organu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko – wniósł o oddalenie skargi.
Również pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi ze względu na brak przymiotu strony, wskazując m.in., że celem skarżącej gminy jest opóźnienie zwrotu kary. W ocenie pełnomocnika strony postępowanie dotyczące nałożenia kary za naruszenie warunków koncesji nie dotyczy przysporzenia dochodów gminy, zaś jej interes jest wyłącznie finansowy. Zdaniem uczestnika nie można wywodzić interesu prawnego z faktu, iż WSA i NSA rozpoznały merytorycznie wniosek gminy o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.).
Niemniej - w ocenie Sądu – należy przede wszystkim wyraźnie wskazać, iż przed przystąpieniem do badania legalności zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny zobowiązany jest ustalić, czy podmiot wnoszący skargę posiada legitymację procesową czynną do zaskarżenia danej decyzji organu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
O interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego; jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania więc związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04 (niepubl.) również uznał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. W wyroku wyjaśniono ponadto, że może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "(...) żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków(...)".
Zdaniem Sądu skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością.
W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.
Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2005, s. 227-228 i powołany tam wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86).
W tej sytuacji należy przyjąć, iż Sąd zobowiązany był do wyjaśnienia, czy Gmina P., jako podmiot posiadający osobowość prawną, ma legitymację czynną do wniesienia skargi na decyzję Ministra Środowiska uchylającą decyzję Wojewody [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie kopaliny z naruszeniem warunków koncesji i umorzenia postępowania.
Strona skarżąca wywodziła przed Sądem swój interes prawny z art. 84 i art. 86 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2002 r. w zw. z art. 28 k.p.a., a także z norm wyrażonych w art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej. Ponadto skarżąca gmina wywodziła swój interes prawny z faktu, iż WSA w Warszawie i NSA rozpoznały merytorycznie wniosek gminy o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy wyraźnie stwierdzić, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze, gmina nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym zarówno ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej, jak i ukarania administracyjną karą pieniężnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, lub z naruszeniem jej warunków.
Pogląd ten znajduje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego, w tym w powołanych przez Ministra Środowiska wyrokach: Sądu Najwyższego z dnia 22 kwietnia 1999 r., III RN 181/98, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1539/00 i II SA 1533/00, czy też w orzeczeniu z dnia 16 kwietnia 1998 r., sygn. akt II SA 195/98. Opierając się na w/w orzeczeniach uznać trzeba, iż interes ekonomiczny gminy w uzyskaniu jak najwyższych wpływów finansowych z opłat eksploatacyjnych należy traktować jako interes faktyczny, a nie prawny. Podobnie, jeśli chodzi o postępowanie administracyjne w przedmiocie ukarania w/w karą administracyjną, należy stwierdzić, iż nie można wywodzić interesu prawnego z samego faktu, iż część tej kary po jej wymierzeniu przeznaczona jest na dochody gminy. W ten sposób gminy takie mogą wykazywać wyłącznie interes faktyczny w tych postępowaniach administracyjnych.
Pogląd ten znalazł również akceptację w orzecznictwie Izby Gospodarczej Naczelnego Sadu Administracyjnego, czego przykładem jest wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 37/05, w którym potwierdzono, że z przepisów prawa geologicznego i górniczego nie wynika, by gmina posiadała legitymację do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia wysokości opłaty eksploatacyjnej.
W ocenie Sądu zasadnie stwierdził Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę, iż dopiero ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej dodała nowy przepis art. 84 ust. 10a, przewidujący, że w sprawach dotyczących opłat eksploatacyjnych gmina może mieć prawa strony. Należy zauważyć, iż przepis ten wszedł w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2006 r., a więc – jak słusznie wskazał organ - nie może odnosić się do administracyjnych kar pieniężnych ustalonych decyzją podjętą przed jego wejściem w życie.
Zdaniem Sądu należy zauważyć także, iż doręczenie skarżącej Gminie P. decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nie oznacza, że uzyskała ona w ten sposób status strony postępowania, a w konsekwencji prawo zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego.
Z kolei jeśli chodzi o przepisy art. 72 i nast. Ordynacji podatkowej, to również te unormowania nie mogą – zdaniem Sądu – stanowić źródła interesu prawnego, z którego Gmina P. mogłaby wywodzić podstawę swojej legitymacji czynnej w zaskarżeniu decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Unormowania art. 72 i nast. cyt. ustawy dotyczą kwestii związanych z nadpłatą podatku i zasadami jej rozliczenia. Niewątpliwie niniejsze postępowanie nie dotyczyło w żaden sposób ewentualnego zwrotu kwot pieniężnych wypłaconych na rzecz skarżącej, a wynikających z nałożonych kar administracyjnych, albowiem jego przedmiotem była tylko i wyłącznie kwestia wymierzenia kary pieniężnej za wydobywanie przez spółkę I. kopaliny z naruszeniem warunków koncesji nr [...].
Zdaniem Sądu – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – Gmina P. nie może również wywodzić interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. z faktu, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a następnie NSA, jako sąd II instancji, rozpoznały merytorycznie wniosek gminy o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska. Należy zauważyć, iż sądy administracyjne obu instancji, rozpatrując kwestię ewentualnego zastosowania w/w instytucji procesowej, zabezpieczającej tymczasowo roszczenia skarżącej gminy - nie wchodziły na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego w problematykę interesu prawnego, a więc w żaden sposób nie badały przesłanki procesowej (legitymacji czynnej) wyrażonej w powołanym przepisie ustawy, analizując tylko i wyłącznie sprawę pod kątem przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a.
W konsekwencji należy przyjąć, iż skarga Gminy P. podlega oddaleniu, jako wniesiona przez podmiot, który nie ma w sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł, jak w sentencji, działając na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.