VI SA/Wa 1752/05

VI SA/Wa 1752/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-02-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-09-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /sprawozdawca/
Magdalena Bosakirska
Pamela Kuraś-Dębecka /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Sygn. powiązane
I OSK 850/06 - Wyrok NSA z 2007-05-08
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Bosakirska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska (spr.) Protokolant Michał Syta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2006 r. sprawy ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku A. spółki z o. o. z siedzibą w [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Z akt sprawy wynika, iż spółka A. ubiegała się o wydanie jej 14 zezwoleń zagranicznych CEMT/EKMT na rok 2005. Pula zezwoleń na rok 2005 wynosiła 1285, przy czym 1237 przedsiębiorców wystąpiło o wydanie 5535 zezwoleń. Po rozdysponowaniu zezwoleń przez powołaną w tym celu komisję społeczną, w skład której wchodzili Dyrektor Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego ( zwany dalej dyrektorem BOTM) oraz przedstawiciele stowarzyszeń przedsiębiorców transportowych – opublikowano na stronie internetowej Biura Obsługi Transportu Międzynarodowej listę przewoźników, którym udzielono zezwoleń. Wśród tych podmiotów nie znalazła się skarżąca spółka. W związku z powyższym, pismem z dnia [...] marca 2005r. ( którego brak w aktach sprawy ) strona wyrażając swoje niezadowolenie z zaistniałej sytuacji zwróciła się do dyrektora BOTM o wyjaśnienie przyczyn odmowy wydania żądanych zezwoleń. W odpowiedzi zastępca Dyrektora BOTM w piśmie z dnia [...] marca 2005r. wyjaśnił, iż przyczyną odmowy przyznania spółce A. zezwoleń EKMT na rok 2005 było stwierdzenie posługiwania się przez firmę sfałszowanym zezwoleniem EKMT w 2004r., które zatrzymane zostało na terenie Bułgarii [...] października 2004r.
Powyższe pismo skarżąca strona potraktowała jako decyzję i w dniu [...] kwietnia 2005r. działając przez pełnomocnika radcę prawnego K. Z. wniosła środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zdaniem strony skarżącej pismo zastępcy dyrektora BOTM z dnia [...] marca 2005r. stanowiło jednostronny władczy akt rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej wydany w imieniu organu władzy publicznej - Ministra Infrastruktury. Jednocześnie skarżący powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniósł, iż pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami – pomimo braku prawidłowej formy - jeżeli zawierają minimum elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. tj. oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W tym kontekście zdaniem spółki pismo z dnia [...] marca 2005r. spełnia wszystkie wymogi, gdyż zawiera oznaczenie organu administracji publicznej, rozstrzygnięcie oraz podpis osoby reprezentującej organ. Ponadto skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja cechuje się rażącym przekroczeniem granicy uznaniowości w wyniku czego wydano decyzję o daleko idących cechach dowolności. Skarżący miał prawo dowiedzieć się jednak jakimi kryteriami kierował się organ wydając jednym przewoźnikom zezwolenia,
a innym nie. Ponadto organ swoje rozstrzygnięcie oparł na przepisach , które nie stanowią obowiązujących aktów prawnych, a mianowicie na poleceniach Ministra Infrastruktury i zaleceniach zawartych w komunikatach Ministra Infrastruktury dotyczących zasad wydawania zezwoleń zagranicznych na wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego, gdy zdaniem skarżącej spółki wyłączna podstawę odmowy wydania zezwolenia zagranicznego stanowi art. 25 ust.2 w zw. z art.30 ust.2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym. Jednocześnie zarzucił wskazanej decyzji naruszenie istotnych przepisów postępowania tj. art. 6,art. 7 i art. 77, art. 8 i9 ,art. 10, art. 81 art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego.
Postanowieniem z dnia z dnia [...] czerwca 2005r. nr [...] Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku A. spółki z o. o.
z siedzibą w [...] stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając swoje stanowisko Minister Infrastruktury stwierdził iż po pierwsze, iż pismo zastępcy dyrektora BOTM z dnia [...] marca 2005r. nie stanowiło decyzji administracyjnej albowiem sporządzone zostało przez osobę, która nie posiada pełnomocnictwa do wydawania decyzji administracyjnych, co więcej nigdy takiego pełnomocnictwa uzyskać nie mogła albowiem w świetle art. 268a k. p. a. nie była pracownikiem Ministerstwa Infrastruktury, lecz Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego – gospodarstwa pomocniczego tego ministerstwa. Ponadto wskazane pismo nie zawiera nawet minimum elementów niezbędnych dla uznania go za decyzję albowiem nie zawiera podstawy prawnej, wskazania organu, pouczenia, a co najistotniejsze rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż jedynie informuje o tym rozstrzygnięciu. Zdaniem organu z art. 30 ustawy o transporcie drogowym nie wynika, iż sprawa wydawania zezwoleń zagranicznych jest załatwiana w formie decyzji administracyjnej, natomiast art. 4 pkt 19 cyt. ustawy stanowi, że zezwolenie zagraniczne, będące dokumentem otrzymanym na podstawie umowy międzynarodowej od właściwego organu organizacji międzynarodowej przez właściwy organ RP jest przekazywany przewoźnikowi drogowemu, co oznacza, iż kwalifikacja prawna nieprzekazania takiego zezwolenia z uwagi na wyczerpanie puli zezwoleń ma charakter materialno-techniczny. Organ wyjaśnił, iż zezwolenie zagraniczne jest zezwoleniem przyznawanym stronie polskiej w ramach rocznego kontyngentu, a ich wydanie powoduje wyczerpanie oznaczonej z góry puli zezwoleń na rzecz innych podmiotów. Ze względu na powyższe ustawodawca ukształtował charakter czynności wydania zezwolenia jako aktu materialno-technicznego.
Pismem z dnia [...] lipca 2005r. spółka A. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K. Z. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 kpa - poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia w całości jako postanowienia wydanego z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § l pkt 2) k.p.a.); ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia wniosku z pkt 1 o uchylenie wyrokiem zaskarżonego postanowienia w całości zgodnie z art. 145 § 1 pkt1) ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skarżący ponownie podkreślił, że odmowa wydania zezwoleń zagranicznych powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Skarżąca spółka nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż odmowa wydania zezwolenia zagranicznego ma charakter czynności materialno - technicznej. W ocenie strony skarżącej rozstrzygnięcie zastępcy dyrektora BOTM z dnia [...] marca 2005r. w sprawie odmowy wydania skarżącemu zezwoleń zagranicznych CEMT/EKMT na rok 2005 stanowi jednostronny, władczy akt rozstrzygający indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej, wydany w imieniu organu władzy publicznej - Ministra Infrastruktury. Skarżąca strona nie podzieliła również argumentacji podniesionej przez Ministra Infrastruktury, odnośnie sporządzenia zaskarżonego pisma przez osobę, która nie posiadała pełnomocnictwa do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra Infrastruktury, gdyż nie była pracownikiem Ministerstwa Infrastruktury, lecz Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego - gospodarstwa pomocniczego tego ministerstwa. Zdaniem spółki Minister Infrastruktury upoważnił dyrektora BOTM w § 3 ust. l i 2 wydanego przez siebie zarządzenia nr 10 z dnia 21 maja 2004r.( Dz. Urz. Ministra Infrastruktury z 2004r. nr 9 poz.37 zez zm.) do wydawania zezwoleń zagranicznych oraz do odmowy wydawania zezwoleń zagranicznych na przewóz osób i rzeczy na warunkach określonych w ustawie i corocznie wydawanym Komunikacie Ministra Infrastruktury w sprawie zasad wydawania zezwoleń zagranicznych na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Pismo z dnia [...] marca 2005 r. zostało podpisane przez zastępcę dyrektora BOTM. Podpisanie decyzji przez zastępcę dyrektora BOTM nie może jednak powodować jej wadliwości, gdyż zastępca dyrektora BOTM zgodnie z art. 268a kpa jest upoważnionym pracownikiem Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego. Nie może, więc zasługiwać na uznanie pogląd organu II instancji, iż pismo z dnia [...] marca 2005 r. nie jest decyzją z powodu braku upoważnienia osoby, które je podpisała do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra Infrastruktury.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko odnośnie braku uzasadnionych podstaw do uznania, że odmowa wydania zezwolenia zagranicznego z powodu wystąpienia przesłanki wynikającej z art. 25 ust. 2 pkt l cyt. ustawy, a więc ustalenia braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Minister Infrastruktury jest podmiotem, który jedynie rozdysponowuje pakiet przyznanych zezwoleń na dany rok, przez co "funkcja czasownikowa" wydania ograniczona jest do przekazania, bądź nieprzekazania zezwolenia przewoźnikowi drogowemu. Zezwolenia dzielone są w oparciu o jawne i obiektywne zasady wynikające z ogłoszonego w dniu 6 grudnia 2004 r. Komunikatu Ministra Infrastruktury nr 4/2004 dotyczącego zezwoleń EKMT na rok 2005. Zgodnie
z punktem l Komunikatu MI nr 4/2004 zezwolenia EKMT na rok 2005 przydzielone zostaną firmom, które posiadały to zezwolenie w 2004, wykorzystywały prawidłowo oraz złożyły wniosek na rok 2005. Uzyskanie zezwolenia EKMT uzależnione więc było od spełnienia kilku warunków. Podstawowym warunkiem było posiadanie w roku 2004 zezwolenia EKMT, a takowego A. spółka z o.o. nie posiadała. Podziału zezwoleń dokonuje Komisja, w skład której wchodzą przedstawiciele Stowarzyszeń Regionalnych, ZMPD oraz Biuro Obsługi Transportu Międzynarodowego. Do wiadomości wszystkich zainteresowanych przekazywane są kryteria podziału zezwoleń EKMT (m.in. posiadanie zezwolenia za poprzedni rok, prawidłowość wykorzystywania zezwolenia). Taka procedura przekazywania (rozdziału) zezwoleń wszystkim zainteresowanym podmiotom, według zaakceptowanych obiektywnych reguł sprawia, że nieprzyznanie zezwolenia A. spółce z o.o. było ze swej istoty jedynie następstwem czynności rozdzielczych Komisji, a nie jednostronnym rozstrzygnięciem organu, dokonywanym w formie decyzji administracyjnej. Wbrew zarzutom skargi, pismo z dnia 16.03.2005 r. nie jest decyzją administracyjną, nawet decyzją wadliwą z punktu widzenia formalnoprawnego, ponieważ nie ma takiego charakteru. Pismo to miało charakter wyłącznie informacyjny, nie zawierało więc w sobie żadnego rozstrzygnięcia. Sama informacja, iż nieprzyznanie zezwolenia było konsekwencją posługiwania się fałszywym zezwoleniem EKMT w roku 2004 nie może być uznana za rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zezwolenia zostały przez Komisję rozdzielone pomiędzy zainteresowanych przewoźników, a brak przydzielenia przedsiębiorcy A. Sp. z o.o. zezwoleń wynikał z warunków ich podziału, określonych Komunikatem Ministra Infrastruktury nr [...], co było jedyną treścią tegoż pisma. Zezwolenia EKMT zawierają określone uprawnienia administracyjne, posiadają jednakże swoją specyfikę, przez to, że są terminowe i w całości rozdzielane zanim zaczną wywoływać skutki prawne. Usprawiedliwia to potraktowanie postępowania w sprawie wydania zezwoleń zagranicznych w sposób szczególny, ze wzglądu na ich swoisty charakter i wyżej podniesione zasady.
Postanowieniem z dnia 16 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny
w Warszawie otworzył na nowo zamkniętą w dniu 10 stycznia 2006r. rozprawę stwierdzając nieprawidłowości w doręczeniu stronie skarżącej zawiadomienia na rozprawę w dniu 10 stycznia 2005r. Po rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 16 lutego 2006r. Sąd wydał orzeczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga A. spółki z o. o.
z siedzibą w [...] nie zasługuje na uwzględnienie.
Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się do dwóch zasadniczych kwestii. Po pierwsze, czy odmowa wydania zezwolenia zagranicznego powinna nastąpić
w formie decyzji administracyjnej. Po drugie, czy pismo zastępcy Dyrektora Biura Obsługi Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2005r. stanowiło taką decyzję i czy organ postąpił prawidłowo nie rozpoznając merytorycznie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzając zaskarżonym postanowieniem jego niedopuszczalność.
Oddalając skargę na powyższe postanowienie, Sąd podzielił stanowisko organu w części stwierdzającej, iż pismo zastępcy dyrektora Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego z dnia [...] marca 2005r. informujące spółkę A. o przyczynach odmowy przyznania zezwoleń EKMT na rok 2005r. nie stanowiło decyzji administracyjnej, albowiem Dyrektor Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego oraz jego zastępca nie posiadali upoważnienia do wydawania
w imieniu Ministra Infrastruktury decyzji administracyjnych. Strona skarżąca uzasadniając swoje stanowisko, iż dyrektor był upoważniony do wydania decyzji administracyjnej, wskazała na treść § 3 ust.2 pkt 1 Zarządzenia nr 10 Ministra Infrastruktury z dnia 21 maja 2004 r. ( Dz. Urz. MI Nr 9 poz. 37) w sprawie upoważnienia Dyrektora Biura Obsługi Transportu Międzynarodowego
w Warszawie gospodarstwa pomocniczego Ministerstwa Infrastruktury do wykonywania niektórych czynności wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub z wiążących Rzeczypospolitą Polską umów międzynarodowych, zgodnie z którym Dyrektor BOTM w zakresie wydawania dokumentów o których mowa w ust. 1 pkt 4 (tj. w zakresie wydawania zezwoleń zagranicznych) jest upoważniony także do odmowy wydawania zezwoleń zagranicznych. Zdaniem strony skarżącej skoro odmowa wydania zezwolenia powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej, a Dyrektor BOTM upoważniony został do wydawania dokumentów - oznacza to, iż upoważniony został do wydawania decyzji w imieniu organu tj. Ministra Infrastruktury.
W ocenie Sądu jednak z powołanego Zarządzenia nr 10 Ministra Infrastruktury – nie wynika upoważnienie dla Dyrektora BOTM do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu uprawnionego organu administracyjnego. Upoważnienie udzielone przez organ administracji publicznej musi być jednoznaczne i precyzyjne, a jego treści nie można domniemywać z innych aktów wydawanych przez ten organ. Stosownie do treści art. 25 ust.2 w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. Nr .204. poz. 2088) organem uprawnionym do odmowy wydania zezwolenia zagranicznego w razie braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń jest Minister właściwy do spraw transportu. Jednocześnie Minister właściwy do spraw transportu mając na względzie usprawnienie procedur wydawania zezwoleń zagranicznych zgodnie z art. 32 ust.1 ustawy o transporcie drogowym - może upoważnić do wydawania tych dokumentów w drodze zarządzenia - kierownika jednostki, o którym mowa w art. 17 ust. 2, na określonych warunkach. I na tej właśnie podstawie Minister Infrastruktury w dniu 21 maja 2004r. wydał Zarządzenie nr 10, z którego treści wynika, iż Dyrektorowi BOTM jako jednostce pomocniczej Ministerstwa Infrastruktury powierzono wyłącznie określone czynności faktyczne związane z prowadzeniem postępowań administracyjnych polegające głównie na przekazywaniu pism kierowanych do stron, doręczaniu decyzji i postanowień , wydawania określonych dokumentów i ich archiwizowanie. Zaakceptowanie wobec powyższego argumentacji strony skarżącej, iż Minister upoważniając Dyrektora BOTM do powiadomienia strony o przyczynach odmowy wydania zezwoleń zagranicznych upoważnił go do wydawania w swoim imieniu decyzji administracyjnych, prowadziłoby do przyjęcia domniemania, iż Minister Infrastruktury upoważnił inny podmiot do wydawania decyzji w sprawach, których sam nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnych uznając odmowę wydania zezwoleń zagranicznych za czynności polegające na zwykłej dystrybucji otrzymanych dokumentów. Jednocześnie zauważyć należy, iż Minister Infrastruktury upoważniając Dyrektora BOTM w zakresie wydawania dokumentów do odmowy wydawania zezwoleń zagranicznych przekroczył upoważnienie zawarte w art. 32 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym Minister właściwy do spraw transportu, mając na względzie usprawnienie procedur wydawania zezwoleń zagranicznych, może upoważnić do wydawania tych dokumentów w drodze zarządzenia - kierownika jednostki, o którym mowa w art. 17 ust. 2, na określonych warunkach. A zatem brak było podstaw prawnych dla upoważnienia dyrektora BOTM do odmowy wydawania zezwoleń zagranicznych.
Niezależnie od powyższego Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej , iż odmowa wydania zezwolenia zagranicznego powinna nastąpić w formie decyzji administracyjnej. O ile nie budzi bowiem wątpliwości, iż wydawanie zezwoleń zagranicznych jest czynnością niestanowiącą decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co potwierdził ustawodawca nowelizując z dniem 21 października 2005r. ustawę o transporcie drogowym, w tym m.in. art. 30 ust.3 regulujący kwestię wydawania zezwoleń zagranicznych, to nie można zgodzić się z poglądami prezentowanymi przez organ administracji, iż czynnością materialno – techniczną jest również odmowa wydania zezwolenia zagranicznego. Stosownie do treści art. 30. ust. 1. i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym - Minister właściwy do spraw transportu wydaje przewoźnikowi drogowemu zezwolenie zagraniczne na przewóz rzeczy pod warunkiem posiadania przez niego odpowiedniej licencji. Przepis art. 25 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 25 ust. 2 Minister właściwy do spraw transportu:
1) odmawia wydania zezwolenia zagranicznego w razie braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń;
2) odmawia wydania zezwolenia zagranicznego w przypadkach, o których mowa w art. 15 ust. 1;
3) może odmówić wydania zezwolenia zagranicznego w przypadkach, o których mowa w art. 15 ust. 3.
Organ rozpoznający sprawę stanął na stanowisku, iż odmowa wdania zezwolenia zagranicznego na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 jest czynnością materialno – techniczną, konsekwencją dokonanego podziału posiadanych zezwoleń zagranicznych, a ponadto ustawodawca nie wskazał, iż odmowa powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Jednocześnie przyjął, iż wyłącznie odmowa wydania zezwolenia zagranicznego na podstawie art.25 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym może być podstawą do dokonywania rozstrzygnięć procesowych, albowiem z treści w/w przepisu wynika, iż przesłanką odmowy wydania zezwolenia zagranicznego jest (może być) wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. l i 3 ustawy, dotyczących naruszeń warunków korzystania z licencji. Prowadząc postępowanie w tej sprawie organ zmuszony jest, co nie ulega wątpliwości, dokonać wiążących ustaleń, czy zachodzą okoliczności wskazane
w art. 15 ust. l i 3 oraz zebrać cały materiał dowodowy. Obowiązki organu wynikające z charakteru sprawy wymuszają uznanie, iż ewentualne rozstrzygnięcie jest wydawane w formie decyzji administracyjnej. Odmowa nie może mieć tu postaci czynności materialno-technicznej, ograniczającej się jedynie do przekazania przyczyn odmowy, ustalanych w trybie pozaprocesowym. Sytuacja przeciwna ma natomiast miejsce zdaniem organu - przy odmowie wydania zezwolenia z powodu braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń.
Sąd prezentując odmienne niż organ, stanowisko odnośnie formy odmowy wydania zezwoleń zagranicznych z powodu braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń, chciałby zwrócić uwagę, iż zgodnie z przyjętym
w orzecznictwie poglądem, odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (tak np.: NSA /w:/ uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 1983r., sygn. akt II SA 2083/82, ONSA z 1983r., nr 1, poz. 14). Jednocześnie w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się na konstrukcję domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji. Według poglądów wyrażonych w nauce prawa administracyjnego, jeżeli przepis prawny nie określa formy konkretyzacji sytuacji prawnej obywatela, organ administracji publicznej powinien dokonać jej w formie decyzji administracyjnej (vide: J. Jędrośka, B. Adamiak /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1981r. sygn. akt SA 761/81 – OSP: KA nr 5/82; Andrzej Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Małgorzata Jaśkowska, Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005 str. 611). Jednakże koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, iż istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia - co w niniejszej sprawie ma miejsce. Tym samym nie można podzielić stanowiska organu, że skoro ustawodawca w art. 25 ust.2 ustawy o transporcie drogowym nie określił formy rozstrzygnięcia to nie jest możliwe wydanie przez organ decyzji administracyjnej.
Trudno również zgodzić się z organem, iż jedynie odmowa wydania zezwolenia oparta na art. 25 ust.2 pkt 2 i 3 może mieć formę decyzji administracyjnej, natomiast odmowa wydawania zezwolenia zagranicznych
z powodu braku możliwości zapewnienia wystarczającej liczby zezwoleń jest jedynie następstwem czynności rozdzielczych Komisji, a nie jednostronnym rozstrzygnięciem organu, dokonywanym w formie decyzji administracyjnej. Należy mieć bowiem na uwadze – co podkreślała strona skarżąca – iż jedyną ustawową przesłanką wydania zezwolenia zagranicznego (art. 30 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym) jest posiadanie przez przewoźnika licencji. Wydawane natomiast przez Ministra komunikaty określające warunki i kryteria przyznawania zezwoleń zagranicznych nie mają charakteru wiążących aktów prawnych. A zatem odmowa wydania zezwolenia zagranicznego, w sytuacji gdy liczba zainteresowanych przewoźników przekroczy liczbę posiadanych przez organ zezwoleń będzie miała charakter decyzji uznaniowej. Decyzje uznaniowe zaś jak każde inne podlegają kontroli sądów administracyjnych, a kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego-Komentarz, C. H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie.
Powyższe ustalenia nie zmieniają jednak faktu, iż pismo skierowane do skarżącej spółki w dniu [...] marca 2005r. przez Zastępcę Dyrektora BOTM informujące o przyczynach odmowy przyznania zezwoleń na rok 2005 podpisane zostało przez osobę która nie posiadała upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu organu administracji. Dlatego też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był niedopuszczalny, a postanowienie organu wydane w trybie art.134 k.p.a. prawidłowe. Niewydanie decyzji może skutkować jedynie wdrożeniem procedur przewidzianych w razie bezczynności organu. To spowoduje wydanie decyzji o odmowie, która z kolei podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.