VI SA/Wa 1730/24

VI SA/Wa 1730/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Nogal
Dorota Brzozowska
Grzegorz Nowecki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 280/25 - Wyrok NSA z 2025-08-06
Skarżony organ
Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 645
art.29 ust.1 i ust.4, art.4 pkt 8
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Nogal Asesor WSA Dorota Brzozowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi J. R., K. R. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] marca 2024 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej "GDDKiA"), działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 645, dalej "u.d.p.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku z 12 grudnia 2023 r. J. R. i K. R. (dalej "skarżący", "strony") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] listopada 2023 r., znak [...], wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...] w obrębie [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.
Wnioskiem z 14 września 2023 r., zmienionym i uzupełnionym pismem z 6 października 2023 r., J. R. i K. R., zwrócili się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, za pośrednictwem Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...], obręb [...].
Jak wynika z treści pisma stron stanowiącego uzupełnienie wniosku nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...] obręb [...], gmina [...], po wykonaniu zjazdu będzie przeznaczona pod zabudowę budynku mieszkaniowo-usługowego. Jak wynika z treści ww. pisma, wcześniej na przedmiotowej nieruchomości prowadzona była działalność gospodarcza w zakresie ogrodnictwa. Obsługa komunikacyjna działki ew. nr [...] w miejscowości [...] odbywała się bezpośrednio z drogi krajowej nr [...], cyt.: "poprzez widoczny wjazd pasem utwardzonym żwirem płukanym" o szerokości 8 metrów. Według załączonego do ww. wniosku wypisu z rejestru gruntów Starosty [...] z 5 września 2014 r. dla działki ew. nr [...], właścicielami przedmiotowej działki są skarżący, natomiast działka ta stanowi rodzaj użytku RII i B-RII.
Zdaniem organu, z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w tym m.in. wyrysu mapy zasadniczej w skali 1:1000, zdjęć ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl oraz www.google.pl/maps/ mających charakter poglądowy w przedmiotowej sprawie, jak również z wydruku załącznika graficznego z serwisu "GeoServer - BRDv2" prowadzonego przez GDDKiA oraz dokumentacji zdjęciowej wynika, że działka ew. nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] od strony północnej graniczy z pasem drogowym drogi krajowej nr [...] i nie posiada urządzonego zjazdu z ww. drogi krajowej.
Jednocześnie organ wskazał, że na podstawie wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] września 2023 r., znak [...], działka ew. nr [...] w miejscowości [...], objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] października 2002 r., zgodnie z którym znajduje się w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem: "49-M/G" - teren zabudowy mieszkaniowo - gospodarczej w tym również prowadzenie i obsługa rolnictwa. Zgodnie z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie dostępności komunikacyjnej ustala on utrzymanie istniejącego dostępu kołowego do drogi krajowej nr [...], bez możliwości realizacji nowych zjazdów.
Po rozpatrzeniu ww. wniosku Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał decyzję z [...] listopada 2023 r., znak [...], na mocy której odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki o nr ew. [...] obręb [...].
Powyższą decyzję zaskarżyły strony postępowania, składając w trybie art. 127 § 3 k.p.a., wniosek z 12 grudnia 2023 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z 26 lutego 2024 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w ramach zakończonego postępowania wyjaśniającego oraz złożenia końcowego oświadczenia w sprawie, z powyższego uprawnienia strony nie skorzystały.
Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w tej sprawie i rozpoznaniu ww. wniosku oraz na podstawie całokształtu materiału dowodowego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż uznał ją za zasadną.
Rozpoznając ponownie sprawę, GDDKiA po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie istotnym czynnikiem wpływającym na rozstrzygnięcie jest zakwalifikowanie, zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] marca 2023 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, drogi krajowej nr [...] na analizowanym odcinku "[...] - [...]" do klasy dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Klasa nadana tej drodze krajowej wynika z jej istotnego, ponadregionalnego znaczenia w sieci drogowej kraju, z uwagi na ponadregionalne połączenie pomiędzy [...], [...], [...], [...] i [...], a [...], [...] i [...]. Organ podkreślił, że drogi krajowe klasy GP, w przeciwieństwie do dróg klasy D - dojazdowych i L - lokalnych, znajdują się bardzo wysoko w hierarchii dróg publicznych, jednocześnie przepisy szczególne ograniczają możliwość lokalizacji zjazdów z dróg klasy GP, tak aby drogi te mogły pełnić swoją funkcję, w szczególności funkcję tranzytową, w odróżnieniu do dróg klasy Z, L lub D, które pełnią funkcję komunikacji lokalnej.
Organ wskazał, że stosownie do § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, zjazdu zwykłego nie projektuje się z jezdni głównej drogi klasy A, S lub GP, z wyjątkiem drogi klasy GP w trudnych warunkach. Z kolei stosownie do § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.
Przywołany § 55 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych zawiera generalny zakaz lokalizowania zjazdu zwykłego z drogi klasy A, S lub GP. Wskazany § 55 ust. 2 ww. rozporządzenia również zawiera zakaz lokalizowania zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu (zdanie pierwsze), w szczególności obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków (zdanie drugie).
Pojęcie trudnych warunków zostało wyjaśnione w § 4 pkt 22 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, przez które należy rozumieć warunki wynikające z istniejącego ukształtowania lub zagospodarowania terenu, ze stopnia złożoności warunków gruntowo-wodnych lub z konieczności ograniczenia oddziaływania drogi na środowisko, które przy zachowaniu podstawowych warunków, o których mowa w dziale II, uniemożliwiają zastosowanie rozwiązania standardowego lub powodują, że koszty zastosowania rozwiązania standardowego w cyklu życia drogi byłyby rażąco wysokie względem rozwiązania alternatywnego.
W ocenie organu, udzielenie zezwolenia na zjazd zwykły do działki ew. nr [...] w miejscowości [...] z drogi krajowej nr [...] spowodowałoby zagrożenie w bezpieczeństwie ruchu drogowego na tej drodze. Organ zaznaczył, iż dopuszczalna jest lokalizacja zjazdu zwykłego na drodze klasy GP, ale tylko pod warunkiem wystąpienia trudnych warunków i tylko i wyłącznie w przypadku gdy zjazd taki nie będzie powodował zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Zobowiązuje do tego wskazany wyżej art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego.
Na podstawie załączonego do wniosku wyrysu z mapy zasadniczej w skali 1:1000 z zaznaczoną działką ew. nr [...], dokumentacji zdjęciowej ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl oraz www.google.pl/maps/ mających charakter poglądowy w przedmiotowej sprawie, jak również z wydruku załącznika graficznego z serwisu "GeoServer - BRDv2" prowadzonego przez GDDKiA oraz projektu stałej organizacji ruchu organ stwierdził, że przedmiotowa działka przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na długości około 27,00 m w km około 365+350 do km około 365+377 strona prawa ww. drogi krajowej. Miejsce lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] (strona prawa) do tej działki znajduje się w obszarze zabudowanym wyznaczonym po stronie prawej pionowym znakiem drogowym D-42 "obszar zabudowany" w km 365+367, natomiast po stronie lewej pionowym znakiem drogowym D-43 "koniec obszaru zabudowanego" w km 365+267. Na odcinku przylegania przedmiotowej działki do drogi krajowej nr [...] obowiązuje dopuszczalna prędkość maksymalna wynosząca 50 km/h.
Droga krajowa nr [...] na odcinku wnioskowanego zjazdu zwykłego posiada po jednym pasie ruchu w każdą stronę. Częściowo na długości przylegania przedmiotowej działki ew. nr [...] do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] naprzeciwko, po stronie lewej tej drogi krajowej, zlokalizowana jest w km 365+328 zatoka autobusowa oznaczona znakiem pionowym "D-15" - przystanek autobusowy. W miejscu występowania zatoki autobusowej występuje na długości 64,00 m oznakowanie poziome "P-7a" - linia krawędziowa - przerywana szeroka, którą stosuje się do wyznaczenia krawędzi jezdni bez krawężników na odcinkach drogi, na których dopuszcza się postój na poboczu.
Zatoka autobusowa to rejon, gdzie płynność ruchu samochodowego musi ulegać systematycznemu zakłóceniu, wskutek zatrzymywania się autobusów, a następnie włączania się do ruchu. W okolicy przystanku konieczne jest przekraczanie drogi przez osoby z niego korzystające. Jest to miejsce wrażliwe dla ruchu nie tylko z uwagi na samo ograniczenie widoczności, lecz z uwagi na szczególne kwestie specyfiki ruchu i bez znaczenia jest nawet niewielki ruch autobusowy.
W zakresie oznakowania poziomego w osi jezdni występuje linia segregacyjna P-6 "linia ostrzegawcza", którą stosuje się do ostrzegania kierujących pojazdami o zbliżaniu się do niebezpiecznego miejsca, w szczególności odcinka drogi, na którym została zastosowana linia segregacyjna P-4 "linia podwójna ciągła", jak na analizowanym odcinku drogi krajowej w miejscu występowania przejścia dla pieszych oznakowanego znakiem pionowym D-6 "przejście dla pieszych" zlokalizowanego po stronie prawej w km 365+460, a po stronie lewej w km 365+466.
Jednocześnie organ zauważył, że wnioskowana lokalizacja zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] (strona prawa) do działki ew. nr [...] w miejscowości [...], przylega do ww. drogi krajowej w miejscu, w którym projektowany zjazd znajdowałby się pomiędzy istniejącymi zjazdami, tj. do działki ew. nr [...] w km 365+340 (strona prawa) oraz do działki ew. nr [...] w km 365+418 (strona prawa). Organ wskazał, że zjazdy te są zawarte w rejestrze Banku Danych Drogowych, prowadzonym dla każdej z dróg osobno – (vide:, baza "Zjazdy"). W przypadku udzielenia przez zarządcę drogi krajowej nr [...] zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego do działki ew. nr [...] na odcinku przylegania ww. działki do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km od około 365+350 do około 365+377 strona prawa, pomiędzy dwoma zjazdami zlokalizowanymi w km 365+340 (strona prawa) oraz w km 365+418 (strona prawa), na odcinku około 78,00 m licząc od osi zjazdów zostałyby zlokalizowane trzy zjazdy obok siebie. Powstałaby tym samym niekorzystna sytuacja z punktu widzenia warunków ruchu drogowego.
W ocenie organu, każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze.
Ponadto organ wskazał, że po stronie lewej drogi krajowej nr [...] znajduje się zjazd do działki ew. nr [...] w km 365+376, który w przypadku zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego do działki ew. nr [...] znajdowałby się naprzeciwko projektowanego zjazdu. W konsekwencji, zaistnienie nowego zjazdu naprzeciwko już istniejącego mogłoby przyczynić się do zaburzenia płynności ruchu, czy nawet kolizji na drodze krajowej nr [...].
Organ nadmienił, że wnioskowany bezpośredni zjazd z drogi krajowej nr [...] do działki ew. nr [...] w miejscowości [...], byłby usytuowany na odcinku ww. drogi krajowej "[...] /gr. miasta/ - [...] /gr. miasta/", który zgodnie z przeprowadzonym Generalnym Pomiarem Ruchu w 2020 r./2021 r. charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu drogowego wynoszącym 8748 poj./dobę. Należy przy tym zaznaczyć, iż na omawianym fragmencie ww. drogi krajowej występuje duży udział pojazdów ciężarowych, wynoszący ok. 12% (1058 poj./dobę). Powyższe jest o tyle istotne, że gabaryty oraz właściwości jezdne (droga hamowania, tonaż) pojazdów ciężarowych wymagają większej sprawności i skupienia przez kierujących nimi, co wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu.
Jednocześnie organ wskazał, że droga krajowa nr [...] została zaliczona do grupy najniebezpieczniejszych dróg o największym zagrożeniu wypadkami drogowymi, na której w 2021 r. wydarzyło się 95 wypadków, śmierć poniosło 12 osób, a 129 osób zostało rannych, natomiast w roku 2022 wydarzyło się 90 wypadków, śmierć poniosło 19 osób, a 128 osób zostało rannych.
Mając na uwadze powyższe organ uznał, że przedmiotowy, prosty odcinek drogi nie jest miejscem bezpiecznym, a potwierdza to statystyka wypadków, która wskazuje, że na analizowanym odcinku drogi krajowej nr [...] w km 365+200 do 365+500 w latach 2019 - 2020 miały miejsce 2 wypadki drogowe, w których jedna osoba poniosła śmierć i jedna osoba została ranna. Organ wyjaśnił przy tym, że ocena zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu stanowi jeden z elementów mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, co jasno wynika z przepisów aktu wykonawczego do ustawy o drogach publicznych.
Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że udzielenie zezwolenia na lokalizację wnioskowanego zjazdu zwykłego stanowiłoby działanie sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, zaś wnioskowany zjazd zwykły do działki ew. nr [...] w miejscowości [...] zapewniałby obsługę komunikacyjną ww. nieruchomości przeznaczoną pod zabudowę budynku mieszkaniowo-usługowego.
Organ zaznaczył, że nie jest mu znany charakter prowadzonej w miejscu lokalizacji zjazdu działalności gospodarczej, natomiast jest ogólnie znane dodatkowe natężenie ruchu pojazdów w tym miejscu. Zgodnie z informacją zawartą w piśmie stron z 6 października 2023 r. planowany zjazd byłby obciążony następującym ruchem pojazdów: osobowych (udział 70 %), dostawczych (udział 25%), ciężarowych (udział 5% - samochód typu Star, Jelcz, nie większe). Największe natężenie ruchu szacowane jest przez strony w godzinach 8:00 - 10:00 oraz 15:00 - 17:00. W godzinach porannych i popołudniowych szacunkowy ruch pojazdów przewidywany jest jako 15-20 pojazdów na godzinę. Z kolei udział pojazdów w godzinach porannych i popołudniowych przewidywany jest dla pojazdów osobowych w ilości około 11 pojazdów, a dla pojazdów dostawczych w ilości około 4 pojazdów dziennie. Natomiast planowany ruch pojazdów ciężarowych (dostawy do ogrodnictwa oraz inne) przewidywany jest 2 pojazdy w tygodniu.
Z uwagi na powyższe, planowany zjazd zwykły do działki ew. nr [...] w miejscowości [...] byłby obciążony większym natężeniem ruchu ze względu na planowane prowadzenie działalności usługowej na przedmiotowej działce, niż zjazd zwykły służący do obsługi zabudowy mieszkaniowej.
Powyższe zobowiązuje zarządcę drogi krajowej nr [...] do szczególnego dbania o bezpieczeństwo ruchu na ww. drodze, niedopuszczania do zwiększenia zagrożeń dla występującego na niej ruchu drogowego, a tym samym standardów technicznych tej drogi.
Ponadto organ wskazał, że na odcinku drogi krajowej nr [...] w miejscu wnioskowanego zjazdu zwykłego do działki ew. nr [...] w miejscowości [...] prowadzone są roboty budowlane na podstawie decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] sierpnia 2022 r., znak [...], udzielającej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa drogi krajowej nr [...] [...] - granica województwa, zlokalizowanej na nieruchomościach gruntowych wskazanych w ww. decyzji. Na podstawie uzyskanych informacji, jak również dokumentacji dotyczącej ww. przebudowy drogi krajowej nr [...], w miejscu przylegania działki ew. nr [...] oraz sąsiednich nieruchomości po stronie prawej pasa drogowego zostanie wykonany chodnik, natomiast istniejące zjazdy z ww. drogi krajowej po stronie prawej i lewej zostaną przebudowane. Na podstawie uzyskanych informacji ukończenie ww. przebudowy drogi krajowej nr [...] przewidywane jest w IV kwartale 2024 r.
Organ podkreślił również, iż Wnioskodawca nie wyczerpał innych możliwości zapewnienia dojazdu do przedmiotowej nieruchomości wskazując jednocześnie na istnienie takich możliwości.
Pismem z dnia 22 kwietnia 2024 r. Strony wniosły skargę na powyższe rozstrzygnięcie zarzucając organowi naruszenie § 4 pkt 22 rozporządzenia w sprawie przepisów techniczno - budowlanych dotyczących dróg publicznych i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji poprzedzającej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu I Instancji oraz zasądzenie od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili argumentację popierającą podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.
W niniejszej sprawie GDDKiA odmówił Skarżącym udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w obrębie miejscowości [...].
Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którymi budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane lub zasady wiedzy technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.
Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p., pojęcie zjazdu oznacza część drogi publicznej łączącą jezdnię z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym, stanowiącą bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 54 ust. 4 rozporządzenia technicznego wyróżniono zjazdy: techniczny, awaryjny oraz zwykły, którego dotyczy niniejsza sprawa i który zgodnie z § 54 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia technicznego projektuje się jako przeznaczony do ruchu pojazdów albo pojazdów, pieszych i osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch. Ponadto, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia technicznego, zjazdu, wyjazdu lub wjazdu zwykłego nie projektuje się w miejscu, które zagraża bezpieczeństwu ruchu. W szczególności zjazdu zwykłego nie projektuje się w obszarze węzła lub skrzyżowania, z wyjątkiem trudnych warunków.
Wyjaśnienia wymaga, że decyzja wydawana na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p., ma charakter uznaniowy, co jednak, jak szeroko wskazuje się w orzecznictwie, nie oznacza dowolności działania organu. Organ może bowiem wydać decyzję dopiero po szczegółowym wyjaśnieniu wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, poczynieniu prawidłowych ustaleń, rozważeniu wszechstronnie materiału dowodowego oraz zastosowaniu właściwych przepisów prawa materialnego. Granice uznania administracyjnego wyznaczają - w myśl art. 7 k.p.a. - interes społeczny i słuszny interes obywatela, a ponadto przepisy szczególne. Niewątpliwie jednak zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Dlatego należy dokładnie ocenić wszystkie okoliczności składające się na ewentualną lokalizację takiego zjazdu (por. wyrok WSA w Warszawie z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2711/21). W orzecznictwie przyjmuje się, że organ wydając decyzję, o której mowa w art. 29 u.d.p., powinien rozważyć przede wszystkim dwie kwestie, po pierwsze bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a po drugie, czy istnieje inna możliwość dojazdu do nieruchomości (por. wyrok NSA z 25 sierpnia 2020 r. I OSK 2936/19).
W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ rozważył obie te kwestie. Organ przede wszystkim opisał położenie spornej działki, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. Organ wskazał zatem, że na podstawie załączonego do wniosku wyrysu z mapy zasadniczej w skali 1:1000 z zaznaczoną działką ew. nr [...], dokumentacji zdjęciowej ze strony internetowej www.geoportal.gov.pl oraz www.google.pl/maps/ mających charakter poglądowy w przedmiotowej sprawie, jak również z wydruku załącznika graficznego z serwisu "GeoServer - BRDv2" prowadzonego przez GDDKiA oraz projektu stałej organizacji ruchu wynika, że przedmiotowa działka przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] na długości około 27,00 m w km około 365+350 do km około 365+377 strona prawa ww. drogi krajowej. Miejsce lokalizacji zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr 22 (strona prawa) do tej działki znajduje się w obszarze zabudowanym wyznaczonym po stronie prawej pionowym znakiem drogowym D-42 "obszar zabudowany" w km 365+367, natomiast po stronie lewej pionowym znakiem drogowym D-43 "koniec obszaru zabudowanego" w km 365+267. Na odcinku przylegania przedmiotowej działki do drogi krajowej nr [...] obowiązuje dopuszczalna prędkość maksymalna wynosząca 50 km/h.
Ponadto droga krajowa nr [...] na odcinku wnioskowanego zjazdu zwykłego posiada po jednym pasie ruchu w każdą stronę. Częściowo na długości przylegania przedmiotowej działki ew. nr [...] do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] naprzeciwko, po stronie lewej tej drogi krajowej, zlokalizowana jest w km 365+328 zatoka autobusowa oznaczona znakiem pionowym "D-15" - przystanek autobusowy.
W związku z powyższym wnioskowana lokalizacja zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] (strona prawa) do działki ew. nr [...] w miejscowości [...], przylega do ww. drogi krajowej w miejscu, w którym projektowany zjazd znajdowałby się pomiędzy istniejącymi zjazdami, tj. do działki ew. nr [...] w km 365+340 (strona prawa) oraz do działki ew. nr [...] w km 365+418 (strona prawa). Zjazdy te są zawarte w rejestrze Banku Danych Drogowych, prowadzonym dla każdej z dróg osobno, baza "Zjazdy". W przypadku udzielenia przez zarządcę drogi krajowej nr [...] zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego do działki ew. nr [...] na odcinku przylegania ww. działki do pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km od około 365+350 do około 365+377 strona prawa, pomiędzy dwoma zjazdami zlokalizowanymi w km 365+340 (strona prawa) oraz w km 365+418 (strona prawa), na odcinku około 78,00 m licząc od osi zjazdów zostałyby zlokalizowane trzy zjazdy obok siebie. Powstałaby, na co słusznie wskazał organ, niekorzystna sytuacja z punktu widzenia warunków ruchu drogowego, gdyż każdy zjazd z drogi publicznej stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze.
W konsekwencji uznać należy za zasadne stanowisko organu, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki warunkujące odmowę udzielenia zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Nałożenie się na siebie przesłanek takich jak klasa drogi oraz względy bezpieczeństwa, z których każda stanowi samodzielną przesłankę konieczności wydania przez organ decyzji negatywnej dla stron, tym bardziej taką odmowę uzasadnia. Budowa zjazdu musi być bowiem dopuszczalna ze względu na rygory przewidziane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a ponadto nie może naruszać wymogów związanych z klasą danej drogi.
Organ wyjaśnił również, że działka ew. nr [...] w miejscowości [...], może być skomunikowana z siecią dróg publicznych poprzez działkę ew. nr [...] posiadającą zjazd zwykły z drogi krajowej nr [...] w km 365+418 strona prawa, na podstawie porozumienia z jej właścicielami lub użytkownikami. Takie rozwiązanie wymaga ustanowienia na działce ew. nr [...] stosownej służebności drogowej (droga konieczna), w uzgodnieniu z jej właścicielem, bądź użytkownikiem (tryb umowny).
Skarżący powołują się w skardze na brak zgody właściciela działki nr [...] na ustanowienie na swojej nieruchomości służebności drogi koniecznej, jednak Sąd wskazuje, że w przypadku braku uzyskania porozumienia strona może wystąpić z roszczeniem o ustanowienie tej służebności w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie art. 145 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, z późn. zm.).
Odnosząc się ponadto do kwestii wcześniejszego skomunikowania działki nr [...] z drogą krajową nr [...], jak wywodzą Skarżący, zauważyć należy, iż z akt sprawy wynika, że przedmiotowa działka nigdy nie miała urządzonego zjazdu, w związku z tym nie posiada dostępu do drogi publicznej, a jedynie graniczy z pasem drogi publicznej. Powyższe potwierdza fakt, iż aktualnie w ramach przebudowy drogi krajowej nr [...], na odcinku w miejscowości [...] nie uwzględniono zjazdu z działki nr [...], co wynika z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...], w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej: Rozbudowa drogi krajowej nr [...] [...] - granica województwa.
W świetle powyższego należy stwierdzić, że organ odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu zwykłego z drogi krajowej nr [...] do działki Skarżących na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., szczegółowo wyjaśnił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, zwłaszcza bezpieczeństwo w ruchu drogowym oraz kwestię istnienia innej możliwość dojazdu do nieruchomości. Skarżący mają prawo korzystania z uprawnień przysługujących im względem spornej nieruchomości, jednak lokalizacja zjazdu zwykłego z drogi publicznej podlega omówionym powyżej ograniczeniom prawnym, które organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie.
Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który uzasadniałby wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad prawidłowo zebrał a następnie rozpatrzył zebrany materiał dowodowy, który był wystarczający do ustalenia stanu faktycznego i rozstrzygnięcia sprawy. W oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny Organ prawidłowo dokonał jego subsumpcji pod mające zastosowanie w tej sprawie przepisy prawa materialnego, wskazane w zaskarżonej decyzji. Stanowisko Organu zostało przy tym uzasadnione w sposób, który pozwalał na poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia, jak i na jego kontrolę sądowoadministracyjną. W uzasadnieniu Organ wskazał bowiem wyraźnie powód, który wyłączał możliwość udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidulanego, związany z możliwością innego skomunikowania działki należącej do Skarżących z drogą publiczną.
Zdaniem Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają też powody przyznania przez Organ prymatu ważnemu interesowi społecznemu, którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym Skarżących. Podkreślenia wymaga, że prawo własności, choć podlegające konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i może podlegać ograniczeniom, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Takie ograniczenia wynikają m.in. z ustawy o drogach publicznych i przepisów wykonawczych do niej. W konsekwencji obowiązujące uregulowania nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę, zwłaszcza gdy taki dostęp może być zapewniony z innej strony.
Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), orzekł jak w sentencji.