VI SA/Wa 173/24

VI SA/Wa 173/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-10-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska
Maciej Borychowski /sprawozdawca/
Tomasz Sałek /przewodniczący/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Sygn. powiązane
II GSK 524/25 - Wyrok NSA z 2025-07-03
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2024 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi W. w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków publicznych oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej również: "WSA") w Warszawie jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ", "Organ") z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], uzupełniona postanowieniem Organu z dnia [...] listopada 2023 r., w przedmiocie zwrotu przez Wojewódzki Szpital Specjalistyczny im. [...] we W. (dalej: "Skarżący", "Szpital", "Świadczeniodawca") środków publicznych w wysokości 8 757,32 zł za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] stycznia 2021 r., co stanowi 2,69 % przekazanych w tym okresie środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach wraz z odsetkami podatkowymi liczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od dnia 16 lutego 2021 r. do dnia wpływu wskazanej kwoty na rachunek bankowy Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego narodowego Funduszu Zdrowia w [...] (dalej: "zaskarżona decyzja").
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn zm., dalej: "k.p.a."), art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3, i art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2561 z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach").
Zaskarżona decyzja została wydana w ustalonym stanie faktycznym i prawnym.
Narodowy Fundusz Zdrowia w dniach od [...] stycznia 2021 r. do [...] marca 2021 r. przeprowadził u Skarżącego kontrolę przestrzegania zasad kolejności szczepień przeciwko COVID-19. Kontrolą objęto grupę 1080 świadczeniobiorców zaszczepionych w okresie od 21 do 26 stycznia 2021 r. Kontrola została przeprowadzona w ramach wyrażonego w art. 61a ust. 2a ustawy o świadczeniach uprawnienia Prezesa NFZ. W wyniku przeprowadzonego postępowania kontrolnego, zespół kontrolny NFZ sporządził i doręczył Szpitalowi wystąpienie pokontrolne, o którym mowa w art. 61s ustawy o świadczeniach, w którym negatywnie ocenił przeprowadzenie szczepień przeciwko COVID-19 w okresie objętym kontrolą. Ocena taka była uzasadniona stwierdzonymi nieprawidłowościami, polegającymi na wykonaniu szczepień u 187 osób nieuprawnionych, w tym u 143 osób bez skierowania, u 22 osób ze skierowaniem wystawionym przez podmiot kontrolowany oraz u 22 osób ze skierowaniem wygenerowanym przez system, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz. U. z 2020 r. poz. 702 z późn.zm.), co stanowiło naruszenie § 28a ust. 1 pkt 1-12 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie kolejności szczepień") oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 91).
Od wystąpienia pokontrolnego Skarżący złożył zastrzeżenia, w których wskazał, że spośród osób, które zostały wymienione w wystąpieniu pokontrolnym jako nieuprawnione do otrzymania szczepionki, znalazło się 81 osób, które w świetle obowiązujących w dacie regulacji prawnych jak najbardziej miały prawo do ich otrzymania. Podniósł też, że pacjenci, co do których zespół kontrolny NFZ uznał za zaszczepionych bez skierowania, byli poddawani procedurze kwalifikacyjnej zgodnie z obowiązującymi przepisami, a następnie wystawiano im skierowanie, na co pozwalał ówczesny stan prawny i dopuszczała funkcjonalność systemu informatycznego gabinet.gov.pl. Świadczeniodawca zarzucił, że w ramach przeprowadzonych czynności kontrolnych nie została wzięta pod uwagę okoliczność działania przez podmiot kontrolowany w stanie wyższej konieczności – "gdyż doszło do kolizji swoistych wartości" - a więc konieczności zachowania kolejności szczepień określonej treścią przepisów (wartość A) oraz ochrony przed zniszczeniem i efektywnego wykorzystania szczepionek stanowiących mechanizm ochrony najważniejszych dóbr człowieka - zdrowia i życia ludzkiego w czasach epidemii (wartość B). Świadczeniodawca podniósł też, że nie nastąpiło ograniczenie dostępności do świadczeń w zakresie szczepień przeciwko COVID-19, gdyż była to sytuacja nagła, w której przyjęty mechanizm i zasady ustalania kolejności nie przewidywały, zatem nie doszło do sytuacji, w której osoby uprawnione zostały pozbawione możliwości szczepienia, a do sytuacji, w której podjęto się szczepienia osób spoza wskazanych prawem kategorii dążąc do tego, aby za wszelką cenę uniknąć zmarnowania szczepionek. Ponadto, zdaniem Świadczeniodawcy, jego działanie wpłynęło na zwiększenie współczynnika odporności w statystycznym ujęciu, a co za tym idzie było działaniem zmierzającym do przeciwdziałania epidemii.
Stanowiskiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Prezes NFZ oddalił zastrzeżenia w całości oraz podtrzymał wystąpienie pokontrolne z dnia [...] marca 2021 r. zarówno w zakresie poczynionych ustaleń, jak również dokonanych ocen, a także skutków tych ocen wyrażających się w zaleceniach pokontrolnych. W odpowiedzi na zarzuty Skarżącego Prezes NFZ w swoim stanowisku wskazał, że wbrew twierdzeniu Świadczeniodawcy osoby, wskazywane przez Niego jako uprawnione do szczepień, nie były do nich uprawnione w datach, w których została zrealizowana procedura szczepienia. Brak przynależności do którejkolwiek z uprawnionych grup został ustalony, m.in. w oparciu o dane z Centralnego Wykazu Ubezpieczonych. Prezes NFZ odniósł się również do argumentów dotyczących działania Szpitala w stanie wyższej konieczności, wskazując, że taka sytuacja nie miała miejsca.
W ocenie Prezesa NFZ, powyższe nieprawidłowości, polegające na udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom, tj. rozporządzeniu w sprawie kolejności szczepień, skutkowały ograniczeniem dostępności do świadczeń w postaci szczepień przeciwko COVID-19 dla osób uprawnionych.
Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Prezes NFZ zawiadomił Szpital o wszczęciu, z urzędu, postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zwrotu środków publicznych, w związku ze stwierdzeniem w toku postępowania kontrolnego okoliczności wskazujących na fakt udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność oraz w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa NFZ.
Decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...] Prezes NFZ działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a, w związku z art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3, i art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy o świadczeniach określił, że Świadczeniodawca jest zobowiązany do zwrotu środków publicznych w wysokości 8 757,32 zł za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] stycznia 2021 r., co stanowi 2,69 % przekazanych w tym okresie środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach, wraz z odsetkami liczonymi w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, od dnia 16 lutego 2021 r. do dnia zapłaty ww. kwoty, wynoszącymi na dzień wydania decyzji 408, 83 zł.
Z powyższą decyzją nie zgodził się Świadczeniodawca, który pismem z dnia 15 października 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę wyrokiem z dnia 25 marca 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2783/21 uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2021 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie niepełnego materiału dowodowego i przy dowolnej ocenie tego materiału dowodowego, który został zebrany. Zdaniem WSA w Warszawie Prezes NFZ nie wykazał zaistnienia przesłanki udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób ograniczający ich dostępność. Zdaniem Sądu, jeżeli przepisy przewidywały wyjątki tylko wobec dwóch grup osób, od przyjętej kolejności, a w sprawie zaistniał stan faktyczny nie objęty dyspozycją żadnego z obowiązujących wówczas przepisów poprzestanie na wykładni literalnej § 28a rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień było niewystarczające. W takiej sytuacji organ powinien zastosować wykładnię celowościową oraz systemowa wewnętrzną i zewnętrzną art. 61s ust. 5 oraz § 28a rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień. Ponadto, w ocenie WSA w Warszawie Organ nie podważył skutecznie okoliczności faktycznych podnoszonych przez Stronę, opierając rozstrzygnięcie na jednej tezie, że dokonano szczepienia osób nieuprawnionych. W ocenie Sądu, Organ był zobowiązany do udowodnienia w oparciu o stan faktyczny sprawy tezy, że Szpital dokonał nieuprawnionej manipulacji w kolejności szczepień, czego nie uczynił. Sąd wskazał również, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 20 kwietnia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii § 27 ust. 3 rozporządzenia otrzymał brzmienie: "w sytuacji ryzyka niewykorzystania szczepionki, dopuszcza się szczepienie osób innych niż określone w ust. 1, które ukończyły 18 lat.". W ocenie Sądu regulacja ta ma charakter doprecyzowujący w stosunku do tej obowiązującej w styczniu 2021 r. Sąd stanął na stanowisku, że zważywszy wyjątkowe okoliczności pandemii oraz szybką i niejednokrotnie nieprecyzyjną legislację, nie sposób zgodzić się z organem, iż okoliczności podniesione i opisane przez Stronę nie mają znaczenia.
WSA w Warszawie zobowiązał Prezesa NFZ, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, do ustalenia faktów w zakresie możliwości zaszczepienia przez Świadczeniodawcę osób uprawnionych, a także zbadania jaki charakter miały ewentualne błędy Świadczeniodawcy dokonane podczas procesu realizacji szczepień.
Pismem z dnia [...] września 2023 r. Prezes NFZ działając na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. poinformował Szpital o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadamiania. Jednocześnie Organ, w oparciu o art. 77 § 4 k.p.a. poinformował Stronę o faktach znanych organowi z urzędu, tj. liczbie osób uprawnionych do szczepienia do dnia 23 stycznia 2021 r.
Decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] Prezes NFZ orzekł o zwrocie przez Świadczeniodawcę środków publicznych w wysokości 8 757,32 zł za okres od [...] stycznia 2021 r. do [...] stycznia 2021 r., co stanowi 2,69 % przekazanych w tym okresie środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ przytoczył ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Organ podniósł, że zgodnie z § 28a ust. 1 pkt 1-12 rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień znowelizowanego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 stycznia 2021 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r. poz. 91), w brzmieniu obowiązującym w dniach wykonania zakwestionowanych szczepień: podmioty przeprowadzające szczepienia ochronne przeciwko COVID-19 mają obowiązek stosowania tych szczepień w następującej kolejności:
1) osoby zatrudnione w podmiocie leczniczym:
a) wykonujące zawód medyczny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej lub
b) których praca pozostaje w bezpośrednim związku z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej w tym podmiocie,
2) osoby wykonujące zawód w ramach działalności leczniczej jako praktyka zawodowa, o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, oraz osoby zatrudnione przez tę praktykę:
a) wykonujące zawód medyczny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej lub
b) których praca pozostaje w bezpośrednim związku z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej w tej praktyce,
3) przedstawiciele ustawowi dzieci urodzonych przed ukończeniem 37. tygodnia ciąży, które w dniu podania ich przedstawicielom ustawowym pierwszej dawki szczepionki przeciwko COVID-19 są hospitalizowane w podmiocie leczniczym i których przewidywany okres hospitalizacji będzie dłuższy od czasu wymaganego dla osoby poddanej szczepieniu do uzyskania optymalnej odporności na zakażenie wirusem SARS-CoV-2,
4) osoby inne niż określone w pkt 1 i 2, zatrudnione w podmiocie wykonującym działalność leczniczą,
5) farmaceuci i technicy farmaceutyczni zatrudnieni w aptece ogólnodostępnej,
6) nauczyciele akademiccy zatrudnieni w uczelni medycznej oraz doktoranci i studenci tej uczelni biorący udział, zgodnie z programem studiów, w zajęciach z udziałem pacjentów lub w trakcie których następuje kontakt z biologicznym materiałem zakaźnym,
7) osoby zatrudnione w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej w rozumieniu art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej lub w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o której mowa w art. 67 i art. 69 tej ustawy
- w ramach etapu "0";
8) pacjenci: zakładu opiekuńczo-leczniczego, zakładu pielęgnacyjno-opiekuńczego, hospicjum stacjonarnego lub domowego i oddziału medycyny paliatywnej oraz osoby przebywające w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 56 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, lub w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o której mowa w art. 67 i art. 69 tej ustawy,
9) osoby urodzone:
a) nie później niż w 1941 r.,
b) w latach 1942-1951,
c) w latach 1952-1961,
9a) osoby urodzone po 1961 r. z następującymi stanami zwiększającymi ryzyko ciężkiego przebiegu COVID-19: dializowane, z chorobą nowotworową w trakcie leczenia do roku, licząc od dnia ostatniej hospitalizacji do dnia podania pierwszej dawki szczepionki przeciwko COVID-19, w trakcie przewlekłej wentylacji mechanicznej lub po przeszczepieniu komórek, tkanek i narządów,
10) nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni oraz osoby, o których mowa w art. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r, poz. 910 i 1378 oraz z 2021 r. poz. 4), zatrudnieni w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce działającej w systemie oświaty, osoby pracujące z dziećmi w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej, w interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym oraz w ramach form opieki nad dziećmi w wieku do lat 3,
11) nauczyciele akademiccy zatrudnieni w uczelni innej niż określona w pkt 6 oraz inne osoby prowadzące w uczelni zajęcia ze studentami lub doktorantami zgodnie z programem odpowiednio studiów albo kształcenia,
12) funkcjonariusze albo żołnierze: Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Celno- Skarbowej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Ochrony Państwa, Służby Więziennej, Inspekcji Transportu Drogowego, straży ochrony kolei, strażnicy straży gminnej (miejskiej), prokuratorzy i asesorzy prokuratury oraz członkowie ochotniczych straży pożarnych, ratownicy górscy i wodni wykonujący działania ratownicze
- w ramach etapu "I".
Odwołując się do kontroli Organ wskazał, że z jej ustaleń wynika, że w kontrolowanym okresie, tzn. w dniach [...] - [...] stycznia 2021 r. Szpital wykonał szczepienia u 1080 osób. W ramach tej liczby 893 osoby były uprawnione do szczepienia w ramach etapu "0" lub "I", o których mowa w § 28a ust. 1 pkt. 1-12 rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień. Natomiast pozostałe 187 osób z tej grupy nie spełniało kryteriów, o których mowa w ww. rozporządzeniu. W tej grupie znalazły się 143 osoby, które zaszczepiono bez skierowania określonego w § 68a ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania oraz ówcześnie obowiązującego art. 21d ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.), 22 osoby ze skierowaniami wystawionymi przez Świadczeniodawcę oraz 22 osoby ze skierowaniem wystawionym przez system, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r o systemie informacji w ochronie zdrowia.
W ocenie Organu, działanie Szpitala stanowiło naruszenie zarówno art. 21d ust. 1 ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz ww. przepisów rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień przez ograniczenie ich dostępności dla osób uprawnionych oraz jednocześnie stanowiło udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa Funduszu. Prezes NFZ zaakcentował, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie różnicują kolejności szczepień w zależności od źródła pochodzenia szczepionek. Kwestia ta jest prawnie obojętna. Tym samym niezależnie od tego czy szczepienia były prowadzone w sposób wcześniej zaplanowany, z rozpisanym harmonogramem, czy też niejako "ad hoc", ż uwagi na "dodatkową" ilość szczepionek otrzymanych poza zaplanowanym wcześniej przez Szpital harmonogramem szczepień to w dalszym ciągu obowiązywała kolejność szczepień określona przepisami ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r.
Organ wskazał, że Szpital wszystkie szczepienia, w tym zakwestionowane wykonał w dniach [...]-[...] stycznia 2021 r. Sporne szczepionki zachowały ważność do 11:56 dnia 25 stycznia 2021 r. (poniedziałek). Szpital wskazywał w toku kontroli, że nie planował wykonywać szczepień w dniach [...]-[...] stycznia 2021 r. (czwartek-sobota). Kolejna tura szczepień zaplanowana była na 25 stycznia 2021 r., w godzinach między 13.00 a 20.00. i tak:
1) w dniu 25 stycznia 2021 r. zapisanych na szczepienia w godzinach między 17.00 a 20.00 było 48 osób,
2) w dniu 26 stycznia 2021 r. zapisanych na szczepienia w godzinach między 12.00 a 20.00 było 68 osób,
3) w dniu 27 stycznia 2021 r. zapisanych na szczepienia w godzinach między 11.00 - a 20.00 było zapisanych 69 osób,
4) w dniu 28 stycznia 2021 r. zapisanych na szczepienia w godzinach między 10.00 a 20.00 było zapisane 122 osoby.
Prezes NFZ wskazał, że przy każdym pacjencie określonym z imienia i nazwiska znajdował się numer telefonu. Szpital dysponował więc danymi kontaktowymi do pacjentów zapisanych na kolejne dni do szczepień. Przy dołożeniu większej staranności możliwe było zaszczepienie jedynie pacjentów z grup 0 i I. Organ powołując się na wyjaśnienia Szpitala z dnia 3 lutego 2021 r., zgodnie z którymi "liczba osób grupy "zero" zapisanych w kolejce na szczepienie na dzień 23 stycznia 2021 r. (...) to tj. 630 osób na II dawkę oraz 720 na I dawkę. (...) Do dnia 14 stycznia 2021 r. zgłosiło się (zadeklarowało chęć szczepienia) do Szpitala jako szpitala węzłowego łącznie ok 4000, z których na dzień 23 stycznia 2021 r. ok połowa oczekiwała jeszcze na ustalenie konkretnego terminu podania I dawki szczepienia, stąd Szpital widział o potencjał dotyczący możliwości realizacji szczepień w dniach [...] - [...].01.2021 r. (akcja informacyjna)". W ocenie Organu, skoro sporne szczepionki zachowały ważność do godz. 11:56 dnia 25 stycznia 2021 r. (poniedziałek), a Szpital wskazywał w toku kontroli, że nie planował wykonywać szczepień w dniach [...]-[...] stycznia 2021 r. (czwartek-sobota) pomimo istnienia zaległości zarówno w wyznaczaniu terminów dla zadeklarowanych pacjentów jak i wykonywaniu szczepień oraz dysponował wiedzę o dacie utraty ich ważności, a także skalą osób zadeklarowanych/zapisanych na szczepienie powinien był dołożyć starań, aby zaszczepiono wyłącznie osoby uprawnione. W ocenie Prezesa NFZ nie można za zasadne uznać twierdzenia, że Szpital działał w stanie wyższej konieczności i starał się zapobiec utracie szczepionek. Jak wskazał Szpital, na dzień 23 stycznia 2021 r. niemal 2000 zadeklarowanych do szczepienia osób oczekiwało na wyznaczenie terminu szczepienia (I dawki).
Na podstawie pozyskanych z Pionu Architektury i Usług e-Zdrowia Centrum e-Zdrowie (CEZ), dotyczących szczepień ochronnych przeciwko COVID-19 oraz przeprowadzonych danych porównawczych Prezes NFZ zidentyfikował 633 pacjentów, którym mimo zarejestrowania w systemie (uprawnione do szczepień w ramach etapu "0" lub "I", o których mowa w § 28a ust. 1 pkt. 1-12 rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień) nie wykonano szczepienia przeciwko COVID-19 do dnia 23 stycznia 2021 r.
W ocenie Organu Świadczeniodawca wykonując szczepienia w dniach [...] - [...] stycznia 2021 r. naruszył § 28a ust. 1 pkt 1-12 rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień. Organ wskazał, że określona przez ustawodawcę kolejność szczepień nie miała charakteru przypadkowego. Do tzw. etapu "0", czyli uprawnionych do szczepienia w pierwszej kolejności zostały zakwalifikowane osoby wykonujące zawody medyczne, jak też inne mające bezpośredni kontakt z pacjentami. Z kolei do etapu "I" zostały zakwalifikowane osoby mające de facto bezpośredni kontakt z dużą lub nieograniczoną liczbą ludzi (m.in. nauczyciele akademiccy, funkcjonariusze służb), lub z racji wieku, stanu zdrowia i miejsca stałego pobytu narażeni na niebezpieczeństwo zachorowania na C0VID-19 (pacjenci placówek opiekuńczo-leczniczych).
Prezes NFZ odnosząc się do dokonanej nowelizacji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512 z póżn. zm.), że w myśl § 27 ust. 3 ww. rozporządzenia, w sytuacji ryzyka niewykorzystania szczepionki, dopuszcza się szczepienie osób innych niż określone w ust. 1, które ukończyły 18 lat, Prezes NFZ wskazał, że przywołana regulacja pochodzi z późniejszego okresu. Świadczeniodawca w momencie wykonywania kwestionowanych szczepień - w dniach [...] - [...] stycznia 2021 r. - nie miał żadnych podstaw prawnych, aby odstąpić od kolejności szczepień określonej w § 28a ust. 1 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień. Dopuszczalne modyfikacje w zakresie kolejności szczepienia osób uprawnianych dotyczyły jedynie osób z grup "0" i "I", na co wprost wskazywała treść § 28a ust. 2 rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień.
Organ wskazał, że w dniach [...] - [...] stycznia 2021 r. Szpital wykonał szczepienia u 1080 osób. W ramach tej liczby 893 osoby były uprawnione do szczepienia w ramach etapu "0" lub "I", o których mowa w § 28a ust. 1 pkt. 1-12 rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień. Pozostałe 187 osób z tej grupy nie spełniało kryteriów, o których mowa w ww. rozporządzeniu. W tej grupie znalazły się 143 osoby, które zaszczepiono bez skierowania określonego w § 68a ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, 22 osoby ze skierowaniami wystawionymi przez Szpital oraz 22 ze skierowaniami wygenerowanymi przez system, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia.
Organ wyjaśnił, że wartość środków finansowych wypłacona Szpitalowi z tytułu realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach, za okres objęty kontrolą tj. od [...] do [...] stycznia 2021 r., wyniosła 326 135,56 zł. Tym samym wysokość kwoty zwrotu wyliczona na 50 % od przekazanej kwoty środków wyniosłaby 163 067,78 zł.
Koszt 1080 szczepień zrealizowanych przez Szpital w kontrolowanym okresie wyniósł: 66 139, 20 zł. Zastosowana sankcja zmiarkowana do kwoty 8 757,32 zł odpowiada równowartości kosztu 143 szczepień wykonanych u osób nieuprawnionych (osób bez skierowania, oraz nienależących do osób uprawnionych do szczepienia na etapie "0", lub "I"). Z uwagi na fakt, że pozostałe 44 zaszczepione osoby posiadały skierowania, co utrudniało weryfikację statusu danej osoby Prezes NFZ uznał, że w tych przypadkach powyższa nieprawidłowość nie kwalifikuje się do nałożenia sankcji w drodze decyzji.
Z rozstrzygnięciem Organu nie zgodził się Skarżący, wnosząc do WSA w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wyniki sprawy, tj.:
a) art. 7 wraz z art. 70, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z 61s ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach, poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, a w konsekwencji uznanie, że podanie szczepionek osobom spoza grup wskazanych w dyspozycji § 28 rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień doprowadziło do utarty lub ograniczenia dostępności ww. środka farmaceutycznego dla osób z tych grup, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby jakakolwiek z osób wskazanych w treści § 28 rozporządzenia w sprawie dostępności szczepień zmuszona była dłużej oczekiwać na termin podania szczepienia przeciwko COVID-19, czy też szczepienia tego nie uzyskała, a co za tym idzie należy uznać, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wypełnieniem przesłanki braku dostępności o której mowa w art. 61s ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach,
b) art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt. 6-8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niezwykle lakonicznej polemiki do szeroko podnoszonej argumentacji Szpitala, iż szczepienie osób poza kolejnością nie wynikało przede wszystkim z nienależytych działań, lecz było sui generis działaniem w ramach stanu wyższej konieczności, gdzie jako dobro wyższe postawiono zaszczepienie kilkudziesięciu osób w celu zmniejszenia długofalowych skutków pandemii, a także sporządzenie uzasadnienia w sposób niepozwalający przekonać Szpitala, iż ten nie ma racji;
2) przepisów prawa materialnego tj.:
a) art. 61s ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 68 ust 1, 2 i 4 Konstytucji poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że rozdysponowanie na prośbę dystrybutora wyrobów farmaceutycznych NEUCA S.A. w trybie awaryjnym rozmrożonych szczepionek przeciwko COVID-19 wśród osób spoza grup wskazanych w § 28 rozporządzenia w sprawie dostępności szczepień jest ograniczeniem dostępności świadczeń opieki zdrowotnej, podczas gdy ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika, aby osoby wymienione w § 28 rozporządzenia w sprawie dostępności szczepień z tytułu przeprowadzonych przez Skarżącego działań miały utrudniony dostęp do ww. środka farmaceutycznego lub go nie uzyskały w wymaganym terminie, co więcej należy podkreślić, że działanie Skarżącego nie tylko nie doprowadziło do ograniczenia dostępności szczepień, lecz wręcz przeciwnie pozwoliło na efektywne rozdysponowanie szczepionek, które bez interwencji Skarżącego uległyby przeterminowaniu, tym samym działania Skarżącego stanowiły faktyczne zwiększenie dostępu do opieki medycznej finansowej ze środków publicznych,
b) art 21d ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1284 z późn. zm., dalej "u.z.z.z.ch.") w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz.U. z 2023 r. poz. 1545 z późn. zm., dalej jako "u.p.p.") oraz § 68a ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. z 2022 r. poz. 1304 z późn. zm., dalej "rozporządzenie") poprzez jego zastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowy przepis powinien według błędnego ustalenia organu stanowić w ustalonym w sprawie stanie faktycznym podstawę dla wydanych przez Skarżącego skierowań na szczepienie przeciwko SARS-CoV-2, podczas gdy w niniejszej sprawie zastosowanie miał art. 21d ust. 2 pkt 2 u.p.p. umożliwiający wydanie skierowania bezpośrednio przez lekarza za pośrednictwem systemu informatycznego o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2023 r. poz. 2465 z późn. zm.), co stanowiło wbrew ustaleniom organu udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w sposób odpowiadający obowiązującym przepisom.
Formułując powyższe zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji uzupełnionej postanowieniem z [...] listopada 2023 roku (znak: [...], [...]). Ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia przez sąd zarzutów wskazanych w pkt. 1 niniejszej skargi, przedmiotowemu rozstrzygnięciu zarzucam naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 189e k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne uznanie, że w sprawie nie zachodziły okoliczności mogące zostać uznane za siłę wyższą, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że doszło do nagłej i niemożliwej do przewidzenia przez Skarżącego konieczności natychmiastowego rozdystrybuowania jakże istotnego i kluczowego dla zwalczenia epidemii spowodowanej Covid-19 wyrobu medycznego w postaci szczepionki, a brak wskazanych działań Skarżącego doprowadziłby do nieodwracalnej utraty tego istotnego dla ochrony życia i zdrowia środka farmaceutycznego mającego na celu zwiększenie odporności populacyjnej.
W przypadku uznania przez sąd zarzutu wskazanego w pkt 2, Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa NFZ do wydania w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia sądu, decyzji uwzględniającej zastosowanie art. 189e k.p.a., a co za tym idzie odstąpienie przez Organ od ukarania Skarżącego z uwagi na wystąpienie w okolicznościach sprawy siły wyższej.
Skarżący w obszernym uzasadnieniu rozwinął podniesione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Szpitala Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Kontrola sądowa sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, działając w granicach sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a), Sąd w składzie rozpoznającym stwierdza, że skarga Szpitala nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, nie narusza prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu Prezesa NFZ Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że niniejsza sprawa była już przedmiotem sądowej kontroli. Wyrokiem z dnia 25 marca 2022 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2783/21 WSA w Warszawie uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków publicznych. Wyrokiem WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz dokonał oceny zaskarżonej decyzji wskazując jednocześnie kwestie, na które Organ winien zwróci uwagę ponownie rozpatrując sprawę.
W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia ze związaniem oceną prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a., wyrażoną w wyroku WSA w Warszawie dnia 25 marca 2022 r. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Na gruncie art. 153 P.p.s.a. przyjmuje się, że ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA 15 marca 2024 r., sygn. akt I GSK 245/23). Innymi słowy związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 P.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę (por. wyrok NSA z 22 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 2202/20).
Pojęcie "ocena prawna" oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu.
Zgodnie ze wskazaniem WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 marca 2022 r. Prezes NFZ ponownie rozpatrując sprawę powinien wziąć czy w sprawie faktycznie doszło do naruszenia zasad kolejności szczepień, z uwzględnieniem ewentualnego pozbawienia udzielenia świadczenia osobom uprawnionym. Organ powinien również rozważyć zmianę rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w tym brzmienie § 27 ust. 3.
W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę Prezes NFZ ponownie rozpatrując sprawę dokonał jej uwzględniając stanowisko WSA w Warszawie zaprezentowane w wyroku z dnia 25 marca 2022 r. W związku z czym, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę wskazuje, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga, niezależnie od podniesionych zarzutów nie mogła przynieść oczekiwanych przez Skarżącą rezultatów.
Przypomnieć należy, że przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja Prezesa NFZ z dnia [...] listopada 2023 r. w sprawie zobowiązania Szpitala do zwrotu środków publicznych w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami przy świadczeniu usług medycznych, tj. wykonaniu szczepionek przeciwko COVID-19 w dniach [...] – [...]stycznia 2021 r. i zaszczepieniu 143 osób nieuprawnionych (z grupy 1080 ogółu zaszczepionych), tj. bez skierowania oraz nienależących do osób uprawnionych do szczepienia na etapie "0" i "I".
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do rozsądzenia czy zasadne jest zobowiązanie Szpitala do zwrotu środków publicznych z uwagi na zaszczepienie grupy 143 świadczeniobiorców z uwagi, iż w dacie udzielenia im świadczenia nie byli uprawnieni (brak skierowania, osoby spoza grupy "0" i "I"). W ocenie Skarżącego zaszczepienie tych osób było działaniem w stanie wyższej konieczności i jednocześnie inne osoby zainteresowane zaszczepieniem nie zostały pozbawione świadczenia. W ocenie Prezesa NFZ działanie Szpitala było wbrew obowiązującym przepisom, w szczególności § 28a ust. 1 pkt 1 – 12 rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień.
W okolicznościach niniejszej sprawy rację należy przyznać Prezesowi NFZ.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że poczynione przez Organ ustalenia faktyczne znajdują uzasadnienie w znajdującym się w aktach sprawy materiale dowodowym, zebranym w całości ramach czynności podejmowanych w toku przeprowadzonego u Skarżącego postępowania kontrolnego, którego przedmiotem była weryfikacja prawidłowości realizacji zadań finansowych ze środków publicznych związanych z ze szczepieniem przeciw COVID-19.
Podkreślić należy, że Organ pismem z dnia [...] maja 2021 r. zawiadomił Szpital o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zwrotu środków publicznych oraz wymienił enumeratywnie wszystkie dokumenty z postępowania kontrolnego, które włączył do akt sprawy. Następnie, ponownie rozpatrując sprawę po wyroku WSA w Warszawie z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2783/21, Organ poinformował Szpital o faktach znanych Organowi z urzędu, tj. liczbie osób uprawnionych do szczepienia do dnia 23 stycznia 2021 r.
Szpital poinformowany ww. pismem także o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni nie zajął stanowiska.
Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organ, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej.
Tym samym ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny, stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09), co pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania przez Organ w przedmiotowej sprawie przepisu art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 w zw. z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy o świadczeniach.
Należy bowiem zauważyć, że w myśl art. 61a ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu może przeprowadzić kontrolę realizacji umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie:
1) organizacji, sposobu i jakości udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności;
2) udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami, a także z wymaganiami określonymi w tej umowie;
3) zasadności wyboru leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i wyrobów medycznych, stosowanych w profilaktyce, leczeniu, rehabilitacji i badaniach diagnostycznych;
4) przestrzegania zasad wystawiania recept;
5) posiadania uprawnień do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przez osoby wykonujące zawody medyczne;
6) wykonywania obowiązków nałożonych na świadczeniodawcę związanych z realizacją tej umowy w zakresie innym niż określony w pkt 1-5.
Z kolei zgodnie z art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy o świadczeniach wystąpienie pokontrolne zawiera w szczególności sankcje polegające na zwrocie do Funduszu nie więcej niż 50% środków publicznych przekazanych za okres objęty kontrolą, o której mowa w art. 61a ust. 2a, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Natomiast w myśl art. 61s ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu określa, w drodze decyzji administracyjnej, wysokość zwrotu środków publicznych, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 lit. b, w przypadku udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom lub wymaganiom określonym przez Prezesa Funduszu.
W okolicznościach niniejszej sprawy u podstaw zobowiązania przez Prezesa NFZ Świadczeniodawcy do zwrotu, przekazanych mu środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach (wraz z odsetkami) było stwierdzenie w toku przeprowadzonej kontroli naruszenia przez Skarżącego regulacje dotyczące kolejności szczepień przeciwko COVID-19. Należy wskazać, że w okresie udzielania świadczeń (wykonywania szczepień), tj. w okresie od [...] do [...] stycznia 2020 r. kolejność szczepień ochronnych przeciw COVID-19 regulował § 28a rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień. Zgodnie z tym przepisem podmioty przeprowadzające szczepienia ochronne przeciwko COVID-19 mają obowiązek stosowania tych szczepień w następującej kolejności:
1) osoby zatrudnione w podmiocie leczniczym:
a) wykonujące zawód medyczny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej lub
b) których praca pozostaje w bezpośrednim związku z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej w tym podmiocie,
2) osoby wykonujące zawód w ramach działalności leczniczej jako praktyka zawodowa, o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, oraz osoby zatrudnione przez tę praktykę:
a) wykonujące zawód medyczny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej lub
b) których praca pozostaje w bezpośrednim związku z udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej w tej praktyce,
3) przedstawiciele ustawowi dzieci urodzonych przed ukończeniem 37. tygodnia ciąży, które w dniu podania ich przedstawicielom ustawowym pierwszej dawki szczepionki przeciwko COVID-19 są hospitalizowane w podmiocie leczniczym i których przewidywany okres hospitalizacji będzie dłuższy od czasu wymaganego dla osoby poddanej szczepieniu do uzyskania optymalnej odporności na zakażenie wirusem SARS-CoV-2,
4) osoby inne niż określone w pkt 1 i 2, zatrudnione w podmiocie wykonującym działalność leczniczą,
5) farmaceuci i technicy farmaceutyczni zatrudnieni w aptece ogólnodostępnej,
6) nauczyciele akademiccy zatrudnieni w uczelni medycznej oraz doktoranci i studenci tej uczelni biorący udział, zgodnie z programem studiów, w zajęciach z udziałem pacjentów lub w trakcie których następuje kontakt z biologicznym materiałem zakaźnym,
7) osoby zatrudnione w jednostce organizacyjnej pomocy społecznej w rozumieniu art. 6 pkt 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej lub w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o której mowa w art. 67 i art. 69 tej ustawy,
- w ramach etapu "0";
8) pacjenci: zakładu opiekuńczo-leczniczego, zakładu pielęgnacyjno-opiekuńczego, hospicjum stacjonarnego lub domowego i oddziału medycyny paliatywnej oraz osoby przebywające w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 56 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, lub w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, o której mowa w art. 67 i art. 69 tej ustawy,
9) osoby urodzone:
a) nie później niż w 1941 r.,
b) w latach 1942-1951,
c) w latach 1952-1961,
9a) osoby urodzone po 1961 r. z następującymi stanami zwiększającymi ryzyko ciężkiego przebiegu COVID-19: dializowane, z chorobą nowotworową w trakcie leczenia do roku, licząc od dnia ostatniej hospitalizacji do dnia podania pierwszej dawki szczepionki przeciwko COVID-19, w trakcie przewlekłej wentylacji mechanicznej lub po przeszczepieniu komórek, tkanek i narządów,
10) nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni oraz osoby, o których mowa w art. 15 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910 i 1378 oraz z 2021 r. poz. 4), zatrudnieni w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce działającej w systemie oświaty, osoby pracujące z dziećmi w placówce opiekuńczo-wychowawczej, w regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej, w interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym oraz w ramach form opieki nad dziećmi w wieku do lat 3,
11) nauczyciele akademiccy zatrudnieni w uczelni innej niż określona w pkt 6 oraz inne osoby prowadzące w uczelni zajęcia ze studentami lub doktorantami zgodnie z programem odpowiednio studiów albo kształcenia,
12) funkcjonariusze albo żołnierze: Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji, Straży Granicznej, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Wywiadu Wojskowego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Celno-Skarbowej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Ochrony Państwa, Służby Więziennej, Inspekcji Transportu Drogowego, straży ochrony kolei, strażnicy straży gminnej (miejskiej), prokuratorzy i asesorzy prokuratury oraz członkowie ochotniczych straży pożarnych, ratownicy górscy i wodni wykonujący działania ratownicze
- w ramach etapu "I".
Jednocześnie, stosownie do § 28a ust. 2 ww. rozporządzenia, w sytuacji ryzyka niewykorzystania szczepionki, dopuszcza się:
1) jednoczasowe szczepienie osób wchodzących w skład grup, o których mowa w ust. 1, w ramach jednego etapu, lub
2) szczepienie osób wchodzących w skład różnych grup, o których mowa w ust. 1, w ramach różnych etapów, o których mowa w ust. 1.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd w składzie rozpoznającym wskazuje, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i niepodważony skutecznie przez Szpital jednoznacznie wskazuje, że w okresie od [...] do [...] stycznia 2021 r. Szpital wykonując szczepienia ochronne przeciwko COVID-19 u 1080 osób, w ramach tej liczby zaszczepił 143 osoby, które nie miały skierowania oraz nie zaliczało się do grupy "0" i "I". Ponadto wszystkie te osoby były szczepione pierwszą dawką szczepionki przeciwko COVID-19. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednocześnie, że Szpital wszystkie szczepienia, w tym zakwestionowane wykonał w dniach [...]-[...] stycznia 2021 r. Sporne szczepionki zachowały ważność do 11:56 dnia 25 stycznia 2021 r. (poniedziałek). Szpital wskazywał w toku kontroli, że nie planował wykonywać szczepień w dniach [...]-[...] stycznia 2021 r. (czwartek-sobota). Kolejna tura szczepień zaplanowana była na 25 stycznia 2021 r., w godzinach między 13.00 a 20.00. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że Szpital posiadał bazę pacjentów oczekujących na szczepienie przeciw COVID-19. Z wyjaśnień przekazanych przez Skarżącego z dnia 3 lutego 2021 r. wynikało, że "liczba osób grupy "zero" zapisanych w kolejce na szczepienie na dzień 23 stycznia 2021 r. (...) to tj. 630 osób na II dawkę oraz 720 na I dawkę. (...). Do dnia 14 stycznia 2021 r. zgłosiło się (zadeklarowało chęć szczepienia) do Szpitala jako szpitala węzłowego łącznie ok 4000, z których na dzień 23 stycznia 2021 r. ok połowa oczekiwała jeszcze na ustalenie konkretnego terminu podania I dawki szczepienia.
W ocenie Sądu, skoro Szpital nie planował wykonywania szczepień w dniach [...] – [...] stycznia 2021 r., a jednocześnie posiadał bazę danych osób, z których niemal 2000, na dzień 23 stycznia 2021 r. oczekiwała na wyznaczenie terminu I szczepienia, tym samym Sąd podziela stanowisko Organu, że Szpital powinien był dołożyć starań, aby zaszczepiono wyłącznie osoby uprawnione. Tym samym nie sposób podzielić stanowiska Skarżącego, iż działał w stanie wyższej konieczności.
Sąd zauważa, że przepisy rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień oraz ustawa o świadczeniach w okresie wykonywania zakwestionowanych szczepień nie zawierały przepisów umożliwiających odstąpienie od kolejności osób uprawnionych do zaszczepienia w pierwszej kolejności. Przepis, któr dawał możliwość wykorzystania szczepionek, w sytuacji ryzyka niewykorzystania szczepionki, dopuszczał szczepienie osób innych niż określone w ust. 1, które ukończyły 18 lat, przy czym przedmiotowa regulacja została zawarta w § 27 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 512 z późn. zm.). Niemniej jednak, nie sposób zgodzić się ze Skarżącym, iż takie działanie ustawodawcy sankcjonowałoby ewentualne naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie kolejności świadczeń, tj. szczepienie osób spoza grupy "0" i "I", w szczególności w sytuacji, jak w niniejszej sprawie, że Świadczeniodawca miał na dzień 23 stycznia 2021 r. bazę osób (około 2000) oczekujących na wyznaczenie I terminu szczepienia. Zdaniem Sądu, kwestionowany okres udzielenia szczepionek był szczególny w działaniach zmierzających do opanowania sytuacji epidemiologicznej wywołanych wirusem SARS-CoV-2. W początkowym okresie liczba chętnych do zaszczepienia przeciw COVID-19 przekraczała podaż dostępnych szczepionek, stąd rozwiązania legislacyjne, które miały na celu w pierwszej kolejności zaszczepienie osób najbardziej narażonych z uwagi na wykonywany zawód, pełnioną funkcję itp. – przypisanie do grupy "0" i "I". Tak też wynikało z komunikatu dostępnego na Portal.gov.pl[1]. Natomiast stopniowy wzrost podaży szczepionek przeciw COVID-19, przy jednoczesnym spadku dziennych szczepień (osób chętnych) był impulsem do rozwiązania legislacyjnego, jak w § 27 ust. 3 ww. rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r.
Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę nie sposób jednak zgodzić się ze Skarżącym, iż regulacja prawna mająca zapobiegać ryzyku niewykorzystania szczepionek sanowała wykonane przez Szpital w dniach [...] – [...] stycznia 2021 r. szczepienia osób, które nie należały do żadnej grypy ryzyka oraz nie miały skierowania. Jednocześnie, skoro w dacie wykonywania zakwestionowanych szczepień Szpital posiadał bazę pacjentów oczekujących nie tylko na podanie dawki szczepionki, ale na wyznaczenie terminu pierwszego szczepienia, to w żadnej mierze nie zachodził stan wyższej konieczności.
Reasumując, skoro Organ ustalił w toku postępowania, że 143 osoby, zaszczepione przez Skarżącego przeciwko COVID – 19 w okresie od [...] do [...] stycznia 2021 r., nie spełniało kryteriów, o których mowa w z § 28a ust. 1 pkt 1-12 rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień (w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym kontrolą), prawidłowo w konsekwencji zastosował sankcję, o której mowa w art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przeprowadzenie przez Szpital szczepień przeciwko COVID – 19 nieuprawnione 143 osoby, wypełniało kryteria udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w sposób nieodpowiadający obowiązującym przepisom a konkretnie, jak wyraźnie wskazano w zaskarżonej decyzji, wymaganiom statuowanym w § 28a rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień.
Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego ograniczenia dostępności do szczepień, które zdaniem Skarżącego nie miało miejsca, bowiem osoby chętne zostały zaszczepione, Sąd podziela w tym zakresie pogląd Prezesa NFZ, który zasadnie wskazał, że w tym czasie Świadczeniodawca powinien szczepić osoby uprawnione, a nie jakiekolwiek inne osoby. Zaszczepienie 143 osób nieuprawnionych w okresie objętym kontrolą ograniczyło dostępność do szczepień osobom uprawnionym zgodnie z obowiązującym przepisami, tj. § 28a ust. 1 rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień. Nawet jeżeli chętni z zaliczeni do grypy "0" i "I" zostali zaszczepieni, to i tak nie zmienia to faktu naruszenia rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień, które ze swej istoty kształtowało (kształtuje) kolejność szczepień, a jej zaburzenie w każdym przypadku obniża dostępność. Ponadto, procedura zaszczepienia osób nieuprawnionych angażuje personel (dedykowany do szczepienia zgodnie z kolejnością) i tym samym uniemożliwia zaszczepienie uprawnionych osób zgodnie z kolejnością. Podejście prezentowane przez Skarżącą poddawało w wątpliwość istotę rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień, które reglamentuje dostępność do szczepień poprzez ukształtowanie grup priorytetowych.
Niezrozumiałe jest więc stanowisko Skarżącego, że szczepienie pacjentów nieuprawnionych (bez skierowania, spoza grupy priorytetowej) nie stanowi uchybienia, w szczególności pominięciu pacjentów zaliczonych do grupy "0" i "I", jeżeli zostali oni zaszczepieni w późniejszym okresie. Takie stanowisko zdaje się przeczyć działaniom podjętym przez ustawodawcę w związku z COVID-19. W przypadku ograniczonej liczby szczepionek (w początkowym okresie ich dostępności) naturalnym jest, że w pierwszej kolejności powinny być one podane osobom najbardziej narażonym z uwagi na wykonywany zawód, wykonywane czynności.
Z tych samych względów Sąd nie podziela zarzut naruszenia art. 61s ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 68 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji RP. Należy zauważyć, że przepisy prawa, w tym § 28a rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień wprowadzając regulacje dotyczące porządku wykonywania zabiegów wakcynacji w związku z pandemią COVID-19, to nie można tego postrzegać, jako ograniczenia prawa do świadczeń. Wprowadzona regulacja miała na celu w pierwszej kolejności, w przypadku ograniczonej liczby szczepionek, zaszczepienie osób z grupy największego ryzyka, osób, które miały kluczowe znaczenie w walce z pandemią. Natomiast każde zaszczepienie pacjenta nieuprawnionego powodowało konieczność oczekiwania tej osoby na szczepienie. Jednocześnie należy zauważyć, że wszyscy chętni zostali zaszczepienie, a działanie ustawodawcy związane było ze zwalczaniem epidemii.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21d ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz § 68a ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, Sąd wskazuje, że jego podniesienie nie miało wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Jak bowiem wynika z zaskarżonej decyzji Organ ustalił, że 44 zaszczepionych osób w okresie objętym kontrolą posiadało skierowania, co utrudniło weryfikację statusu danej osoby. Natomiast obowiązek zwrotu środków publicznych został zastosowany w związku z zaszczepieniem 143 osób, które nie posiadały skierowania i nie należały do grupy "0" i "I".
Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie rozpoznającym wskazuje, że Organ prowadząc postepowanie administracyjne, zgromadził materiał dowodowy, który następie został poddany swobodnej ocenie. Postepowanie administracyjne było prowadzone w zgodzie z zasadą zaufania. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszystkie niezbędne elementy. Decyzja zawiera w szczególności uzasadnienia faktyczne i prawne, pouczenie oraz jest podpisana.
W realiach niniejszej sprawy Organ ustalił, że wartość środków finansowych wypłacona Szpitalowi, z tytułu realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych, o których mowa w art. 116 ust. 1 pkt 8 ustawy o świadczeniach, za okres objęty kontrolą tj. [...] – [...] stycznia 2021 r. wyniosła 326 135,56. Jednostkowy koszt szczepienia przeciwko SARS-CoV-2 w punkcie szczepień bez transportu pacjenta, w okresie objętym kontrolą, wynosił 61,24 zł. Tym samym wysokość kwoty zwrotu wyliczona na 50 % od przekazanej kwoty środków wyniosłaby 163 067, 78 zł.
Koszt 1080 szczepień zrealizowanych przez Szpital w kontrolowanym okresie wyniósł: 66 139, 20 zł. Zastosowana sankcja zmiarkowana do kwoty 8 757, 32 zł, odpowiada równowartości kosztu 143 szczepień wykonanych u osób nieuprawnionych (osób bez skierowania, oraz nienależących do osób uprawnionych do szczepienia na etapie "0", lub "I"). Organ natomiast nie objął zaskarżoną decyzją 44 zaszczepionych osób, z uwagi że posiadały skierowania.
Prezes NFZ w uzasadnieniu przytoczył ustalony stan faktyczny oraz dowody, na których się oparł rozpoznając sprawę. Przywoła oraz wyjaśniła mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. W związku z czym za niezasadne należy uznać podniesione przez Skarżącego zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego pod postacią art. 7 k.p.a., art. 70 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a., a także art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 – 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ, ustaliwszy rzeczywisty stan faktyczny sprawy, mający oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach (pozyskanych w ramach kontroli), dokonał jego prawidłowej subsumpcji do obowiązujących, mających do niego zastosowanie norm, tj. art. 61s ust. 5 pkt 2 i 3 oraz art. 61s ust. 2 pkt 3 lit. b ustawy o świadczeniach w zw. z § 28a ust. 1 pkt 1-12 rozporządzenia w sprawie kolejności szczepień. W ocenie Sądu skarżone rozstrzygnięcie zostało także w sposób należyty uzasadnione.
Uznawszy niezasadność zarzutów z punktu 1. skargi Sąd nie znajduje również podstaw do uznania zarzutu naruszenia art. 189e k.p.a., poprzez jego niezastawianie. Zgodnie z tym przepisem, przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Sąd wskazuje, co zostało wykazane przez Prezesa NFZ, Szpital nie działał w stanie siły wyższej.
Jednocześnie, na co zwrócił uwagę WSA w Warszawie w wyroku z dnia 25 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2783/21, do sankcji określonych w art.61s ust. 2 pkt 3 ustawy o świadczeniach, nie mają zastosowania przepisy dotyczące kar pieniężnych o których mowa między innymi w Dziale IV a k.p.a., tj. art.189a, art.189d, e i f k.p.a. (tak również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 maja 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 172/22). Tym samym przepis art. 189e k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie.
Wobec powyższego wszystkie zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw. Sąd nie stwierdził również z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które ma obowiązek badać z urzędu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .
Należy również wskazać, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek. Stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpatrzona w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sprawa w takim przypadku rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – art. 120 P.p.s.a.
-----------------------
[1] https://www.gov.pl/web/szczepimysie/pierwsze-szczepienia-przeciwko-covid-19-w-polsce-juz-pod-koniec-grudnia cyt.: "(...) W grudniu zaszczepią się pracownicy służby zdrowia Jako pierwsi zostaną zaszczepione osoby z tzw. grupy "0", wskazanej w Narodowym Programie Szczepień. To: pracownicy szpitala węzłowego, pracownicy pozostałych podmiotów wykonujących działalność leczniczą w tym stacji sanitarno-epidemiologicznych, pracownicy domów pomocy społecznej i miejskich ośrodków pomocy społecznej, pracownicy aptek, punktów aptecznych, punktów zaopatrzenia w wyroby medyczne, osoby zatrudnione na uczelni medycznych i studenci kierunków medycznych, osoby zatrudnione w izbach lekarskich, pielęgniarek i położnych, aptekarskich oraz diagnostów laboratoryjnych i fizjoterapeutów (...)".