VI SA/Wa 1710/24

VI SA/Wa 1710/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-09-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-05-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Łukasz Jarocki /sprawozdawca/
Magdalena Maliszewska
Sławomir Kozik /przewodniczący/
Symbol z opisem
608  Energetyka i atomistyka
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 235/25 - Postanowienie NSA z 2025-02-27
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Łukasz Jarocki (spr.) Protokolant ref. Robert Mirończyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2024 r. sprawy ze skargi V. S.A. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Państwowej Agencji Atomistyki z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwolenia na uruchomienie pracowni rentgenowskiej i stosowanie urządzenia wytwarzającego promieniowanie jonizujące oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja" lub "decyzja z [...] marca 2024 r.") Prezes Państwowej Agencji Atomistyki (dalej: "organ" lub "Prezes PAA"), po rozpatrzeniu wniosku V. S.A. z siedzibą w K. (dalej: "skarżąca", "strona" lub "spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2023 r. nr [...] (dalej: "decyzja z [...] grudnia 2023 r.") stwierdzającą wygaśnięcie zezwolenia nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. (dalej: "zezwolenie"). Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz w zw. z art. 5 ust. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy Prawo atomowe (Dz. U. z 2023 r. poz. 1173, ze zm.; dalej: "ustawa Prawo atomowe").
Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach:
W dniu [...] kwietnia 2020 r. Prezes PAA wydał skarżącej zezwolenie na wykonywanie działalności, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy Prawo atomowe polegającej na uruchomieniu pracowni rentgenowskiej w [...] przy ul. [...] w W. (dalej: "jednostka organizacyjna", "pracownia" lub "[...]"), przeznaczonej do stosowania urządzenia wytwarzającego promieniowanie jonizujące – aparatu [...] oraz stosowaniu tego urządzenia w pracowni. Przedmiotowe zezwolenie zostało wydane na czas nieokreślony.
W dniu [...] czerwca 2022 r. inspektorzy dozoru jądrowego PPA przeprowadzili kontrolę w jednostce organizacyjnej skarżącej, której celem było sprawdzenie zgodności działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące z warunkami określonymi w zezwoleniu oraz obowiązującymi przepisami prawa. W protokole z kontroli stwierdzono, że od momentu wydania zezwolenia w jednostce nie prowadzono rutynowych prac w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące. Jednocześnie nie przyjmowano pacjentów ani nie realizowano standardowych procedur w zakresie działalności [...]. We wnioskach wskazano, że mimo iż jednostka organizacyjna jest w pełni przygotowana do wykonywania działalności w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące, to od momentu uzyskania zezwolenia nie prowadziła żadnych działań w tym zakresie. Do ustaleń zawartych w protokole nie wniesiono zastrzeżeń.
W dniu [...] kwietnia 2023 r. wszczęto kolejną kontrolę wobec skarżącej, mającą na celu ocenę zgodności prowadzonej w pracowni działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące z warunkami określonymi w zezwoleniu oraz przepisami regulującymi tę działalność. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli wynikało m.in., że w pracowni znajdowało się urządzenie wytwarzające promieniowanie jonizujące inne niż to, które zostało wskazane w zezwoleniu Prezesa PAA. W związku z tym nie było możliwe przeprowadzenie pomiarów dozymetrycznych ani weryfikacja funkcjonalności elementów, które powinny znajdować się na wyposażeniu pracowni rentgenowskiej. Oznakowanie terenu nadzorowanego było niekompletne, co potwierdzono przez brak właściwego oznaczenia na jednych z dwojga drzwi prowadzących do korytarza, który zapewnia dostęp do pomieszczeń pracowni rentgenowskiej. Dodatkowo, ustalono, że od czasu ostatniej kontroli w jednostce organizacyjnej nie przeprowadzono żadnych prac z wykorzystaniem urządzenia wytwarzającego promieniowanie jonizujące, o którym mowa w wydanym zezwoleniu.
Następnie organ, działając z urzędu, uzyskał informację o wykreśleniu [...] z Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą (dalej: "rejestr"), prowadzonego przez Wojewodę [...].
Pismem z 10 lipca 2023 r. Prezes PAA zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia. Jednocześnie poinformowano stronę o przysługującym jej prawie do czynnego udziału na każdym etapie postępowania.
Pismem z 24 lipca 2023 r. pełnomocnik spółki złożył wniosek o zawieszenie prowadzonego postępowania administracyjnego, powołując się na toczące się postępowanie sądowe, zainicjowane przez skarżącą przeciwko P. w W. (dalej: "szpital"). Strona wyjaśniła, że w wyniku działań szpitala utraciła możliwość dysponowania pomieszczeniami, w których znajduje się [...]. W związku z powyższym pełnomocnik wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...]. (sygn. akt [...]), a także o dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu pisma.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2023 r. Prezes PAA odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiot toczącego się postępowania sądowego pomiędzy skarżącą a szpitalem nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego bezpośrednio zależy rozpatrzenie i wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia.
Pismem z 17 października 2023 r. pełnomocnik przedstawił stanowisko skarżącej, w którym wskazano, że spółka nie prowadzi działalności w pracowni z powodu działań podejmowanych przez szpital, tj. podmiot wynajmujący pomieszczenia, w których znajduje się pracownia. W efekcie tych działań skarżąca została pozbawiona możliwości korzystania z lokalu przeznaczonego na pracownię. Spółka poinformowała, że po pozytywnym rozstrzygnięciu sprawy będzie w stanie wznowić działalność w pracowni, dysponując odpowiednią dokumentacją oraz środkami technicznymi umożliwiającymi przywrócenie pracowni do stanu pierwotnego. W ocenie skarżącej nie istnieją żadne podstawy prawne, aby okoliczności związane z wykreśleniem [...] z rejestru oraz czasowym zaprzestaniem działalności objętej zezwoleniem mogły stanowić podstawę do cofnięcia zezwolenia.
Decyzją z [...] grudnia 2023 r. Prezes PAA stwierdził wygaśnięcie przedmiotowego zezwolenia. W uzasadnieniu, powołując się na art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ wskazał, że [...], odpowiedzialny za prowadzenie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące, został wykreślony z rejestru w dniu [...] lipca 2022 r. W związku z tym dalsze wykonywanie działalności w zakresie narażenia na promieniowanie jonizujące w ramach udzielania świadczeń zdrowotnych przez tę jednostkę stało się niemożliwe. Tym samym zezwolenie Prezesa PAA stało się bezprzedmiotowe.
Pismem z 16 stycznia 2024 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Decyzją z [...] marca 2024 r. Prezes PAA utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] grudnia 2023 r. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego, organ wskazał, że wykreślenie jednostki organizacyjnej z rejestru prowadzi do utraty możliwości udzielania świadczeń zdrowotnych. W konsekwencji, niemożliwe jest również prowadzenie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące, ponieważ miała ona być realizowana w ramach świadczeń zdrowotnych w pracowni. Organ wyjaśnił, że na skutek zmiany stanu faktycznego skarżąca utraciła możliwość realizacji celu, dla którego wydano przedmiotowe zezwolenie. Ponieważ [...], po wykreśleniu z rejestru, utracił uprawnienia do udzielania świadczeń zdrowotnych, strona nie może korzystać z uprawnień wynikających z tego zezwolenia. Dodatkowo Prezes PAA zaznaczył, że skarżąca nie tylko utraciła możliwość realizacji celu wynikającego z zezwolenia, ale nigdy nie rozpoczęła jego realizacji. W ocenie organu powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują na to, że zezwolenie stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ wyjaśnił, że decyzja udzielająca zezwolenia stała się bezprzedmiotowa, a jej wyeliminowanie z obrotu prawnego leży w interesie społecznym. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Prezes PAA stwierdził, że z punktu widzenia interesu społecznego konieczne jest usunięcie z obrotu prawnego zezwolenia, które nie może być zrealizowane w obecnych warunkach. Po ponownej analizie zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia było zasadne.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając decyzję z [...] marca 2024 r. w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania przez organ, że zezwolenie stało się bezprzedmiotowe, jak również wygaśnięcie decyzji leży w interesie społecznym, skutkiem czego było wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia;
2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez:
(i) naruszenie zasady prawdy obiektywnej nakazującej organowi podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności poprzez niezweryfikowanie dlaczego skarżąca podjęła decyzję o wykreśleniu [...] z rejestru, w tym jakie okoliczności faktyczne legły u podstaw ww. decyzji i jaki wpływ na powyższą decyzję miało działanie wynajmującego lokal, w którym zlokalizowana była pracownia;
(ii) naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny oraz z naruszeniem zasad logicznego rozumowania, co doprowadziło Prezesa PAA do błędnego uznania, że zezwolenie stało się bezprzedmiotowe, co skutkowało stwierdzeniem wygaśnięcia zezwolenia;
3. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 98 § 1 k.p.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia, w sytuacji gdy wynik postępowania sądowego o ochronę posiadania lokalu przeznaczonego na prowadzenie [...], prowadzonego przez Sąd Rejonowy dla [...] w [...], ma istotny wpływ na uznanie czy zezwolenie jest bezprzedmiotowe, co skutkowało stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji.
Wobec podniesionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; dalej: "p.p.s.a."). Podkreślenia wymaga również, że stosownie do powołanych wyżej przepisów, Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.
Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w świetle zaistniałych okoliczności organ był uprawniony, zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia.
Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia nakazuje przepis prawa lub gdy leży to w interesie społecznym albo w interesie strony.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OSK 4/07), zgodnie z którym przesłanką wygaśnięcia decyzji, w myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jest jej bezprzedmiotowość, rozumiana jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację).
W wyroku z 27 listopada 2017 r. (sygn. akt II GSK 2134/17) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcie bezprzedmiotowości decyzji należy wiązać z brakiem podmiotu lub przedmiotu stosunku prawnego. Brak podmiotu stosunku administracyjnoprawnego występuje np. w razie śmierci strony w zakresie uprawnień lub obowiązków o charakterze osobistym, które nie przechodzą na następców prawnych, rozwiązania jednostki organizacyjnej będącej stroną (bez następstwa prawnego), jak również w razie utraty przez stronę kwalifikacji do wykonywania uprawnień.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] kwietnia 2020 r. Prezes PAA wydał skarżącej zezwolenie na uruchomienie pracowni rentgenowskiej w [...] oraz na stosowanie w niej urządzenia wytwarzającego promieniowanie jonizujące, tj. aparatu [...].
Z protokołów kontroli z [...] kwietnia 2023 r. oraz [...] czerwca 2022 r. wynika, że od momentu wydania zezwolenia w pracowni nie rozpoczęto prowadzenia działalności w warunkach narażenia na promieniowanie jonizujące. Ponadto stwierdzono, że w dniu [...] marca 2023 r. w pracowni znajdowało się inne urządzenie niż to wskazane w zezwoleniu wydanym przez Prezesa PAA. Strona nie wniosła zastrzeżeń do protokołów kontroli. Następnie, w dniu [...] lipca 2022 r., jednostka organizacyjna została wykreślona z Rejestru Podmiotów Wykonujących Działalność Leczniczą.
Sąd stwierdza, że niepodjęcie przez skarżącą działalności w pracowni oraz wykreślenie jednostki organizacyjnej z właściwego rejestru skutkują bezprzedmiotowością zezwolenia wydanego przez Prezesa PAA. Jak słusznie wskazano w zaskarżonej decyzji, wykreślenie jednostki organizacyjnej z rejestru skutkuje faktyczną utratą możliwości udzielania świadczeń zdrowotnych. W konsekwencji prowadzenie działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące stało się niemożliwe, gdyż miało być realizowane przez [...] w ramach świadczonych usług medycznych.
Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2020 r. (sygn. akt II OSK 924/18), instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji prowadzi do uchylenia skutków materialnoprawnych i procesowych decyzji, która stała się bezprzedmiotowa, a tym samym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego leży w interesie społecznym lub w interesie strony.
Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 485/09), zgodnie z którym w sytuacji, gdy ustaje byt prawny jednego z elementów stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji, z powodu zmiany przedmiotu rozstrzygnięcia, można przyjąć, że wygaszenie takiej decyzji, która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa, leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną przez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, która przestała istnieć i przez to nie nadaje się do wykonania.
W literaturze przyjmuje się, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości jest zawsze konieczne z punktu widzenia interesu społecznego, ponieważ decyzja bezprzedmiotowa nie może służyć realizacji zadań stojących przed organami administracji. Ponadto stwierdzenie jej wygaśnięcia jest wymagane przez postulat pewności prawnej, która jest niezbędna w państwie prawnym (T. Woś, Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej, art. 162 k.p.a., PiP 1992, nr 7, s. 49; zob. również: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 398/09 oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 22/09).
Zgodnie z art. 5 ust. 3 i 7a ustawy Prawo atomowe, uruchomienie medycznej pracowni rentgenowskiej, jak również stosowanie urządzenia wytwarzającego promieniowanie jonizujące w tej pracowni, stanowi działalność reglamentowaną i wymaga uzyskania zezwolenia wydanego przez Prezesa PAA w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 5 ust. 5 tej ustawy, wydanie zezwolenia jest poprzedzone stwierdzeniem spełnienia wymogów prawnych dotyczących prowadzenia działalności związanej z narażeniem. Należy podkreślić, że zezwolenie na prowadzenie takiej działalności jest wydawane konkretnej jednostce organizacyjnej.
W ocenie Sądu, interes społeczny przemawia za wygaśnięciem zezwolenia jednostki organizacyjnej, która nie wykazuje zdolności do realizacji działalności objętej zezwoleniem lub nie spełnia wymogów dotyczących prowadzenia działalności związanej z narażeniem na promieniowanie jonizujące. Mając na uwadze, że jednostka organizacyjna została wykreślona z rejestru, a kontrola przeprowadzona przez Prezesa PAA wykazała, iż w dniu [...] marca 2023 r. w pracowni rentgenowskiej znajdowało się inne urządzenie niż to wskazane w zezwoleniu, Sąd stwierdza, że decyzja organu o wygaśnięciu zezwolenia była uzasadniona i zgodna z interesem społecznym.
Ponadto Sąd zauważa, że zgodnie z art. 64 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo atomowe, organy dozoru jądrowego są zobowiązane do przeprowadzania kontroli, między innymi w jednostkach organizacyjnych posiadających źródła promieniowania jonizującego. Z kolei, na podstawie art. 65a ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, organy dozoru jądrowego przeprowadzają zarówno kontrole okresowe, jak i doraźne. W ocenie Sądu, w interesie społecznym leży ograniczenie kosztów związanych z prowadzeniem kontroli, zwłaszcza w sytuacji, gdy jednostka organizacyjna, pomimo posiadania odpowiedniego zezwolenia, nie wykonuje działalności objętej tym zezwoleniem.
Zdaniem Sądu organ słusznie uznał, że z uwagi na bezprzedmiotowość zezwolenia oraz interes społeczny, należało stwierdzić wygaśnięcie przedmiotowej decyzji.
W świetle zgromadzonego materiału dowodowego należy stwierdzić, iż organ podjął wszelkie niezbędne czynności zmierzające do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zebrany materiał dowodowy został poddany wnikliwej analizie, co prowadzi do wniosku, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Zdaniem Sądu nie doszło również do naruszenia art. 98 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, o ile inne strony się temu nie sprzeciwiają oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Tymczasem w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przez organ z urzędu. W konsekwencji, nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a.
Nie doszło również do naruszenia art. 11 k.p.a. W ocenie Sądu, organ w zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający uzasadnił, dlaczego interes społeczny przemawia za stwierdzeniem wygaśnięcia zezwolenia.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.