VI SA/WA 1703/18

VI SA/Wa 1703/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Śliwińska
Magdalena Maliszewska
Zdzisław Romanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Prawo geologiczne i górnicze
Sygn. powiązane
II GSK 1150/19 - Wyrok NSA z 2022-12-06
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2126
art. 26 ust. 2 pkt 2, art. 24 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 107 par. 3, art. 156 par. 1, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 16 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1025
art. 88
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. spec. Łukasz Skóra po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. i J. P. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Minister Srodowiska (dalej organ) decyzją z [...] lutego 2018 r., działając na podstawie przepisów art. 158 § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu wniosku Z. P. i J. P. (dalej wnioskodawcy lub skarżący) o stwierdzenie nieważności Decyzji - Koncesji nr [...] z [...] lutego 2013 r. (dalej Koncesja) - wydanej przez Marszałka Województwa [...] (dalej MW[...]), o udzieleniu P. M. (dalej uczestnik) prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą G. z siedzibą w R. koncesji na wydobywanie kopaliny kruszywa naturalnego - pospółki ze złoża "[...]" położonego na działkach nr [...] oraz na części działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...] - w części dotyczącej działki nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności tej Decyzji - Koncesji.
Zaskarżoną natomiast w tej sprawie ww. decyzją z [...] lipca 2018 r. organ, po rozpatrzeniu wniosku wnioskodawców, którzy nie zgodzili z rozstrzygnięciem decyzji z [...] lutego 2018 r, o ponowne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił tę decyzję w części, tj. fragment rozstrzygnięcia w brzmieniu: ,,odmawiam stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013 r."; i w tym zakresie orzekł, poprzez nadanie temu fragmentowi rozstrzygnięcia brzmienia: ,,odmawiam stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w części dotyczącej działki nr [...]"; w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2018 r. Treść tego rozstrzygnięcia wynikła z faktu doprecyzowania przez wnioskodawców wniosku o stwierdzenie nieważności Koncesji do działki nr [...], której są właścicielami (por. pismo wnioskodawców z 12 września 2017, k 157 akt administracyjnych).
Ww. Koncesja z [...] lutego 2013 r. została wydana uczestnikowi na jego wniosek z 5 grudnia 2012 r., w którym wskazał on właścicieli nieruchomości/działek, na których zamierzał realizować przedsięwzięcie wydobywania kopaliny, w tym uczestników jako właścicieli działki nr [...]; powołał się także na posiadaną zgodę właścicieli tych nieruchomości na wydobywanie kopaliny z należącego do nich terenu. Przy wniosku przedstawił dokumenty na temat wzmiankowanej zgody poszczególnych właścicieli nieruchomości. Odnośnie wnioskodawców powołał się na ich oświadczenie z [...] lipca 2012 r. (por. k 45 akt administracyjnych), w którym wyrażają oni "zgodę na prowadzenie eksploatacji kruszywa naturalnego z terenu działki nr [...] w miejsc. [...] (...), której jesteśmy właścicielami, przez p. P. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą G. z siedzibą w R. (...)". Zgoda ta udzielona jest na cały okres ważności koncesji na wydobywanie kopaliny z występującego złoża kruszywa naturalnego – pospółki "G.". Pod ww. tekstem oświadczenia widnieją podpisy "[...]".
Wniosek o stwierdzenie nieważności Koncesji wnioskodawcy oparli na zarzucie zaistnienia podstawy prawnej z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa (stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Według wnioskodawców rażące naruszenie prawa wyraża się w wydaniu Koncesji na podstawie wniosku niespełniającego wymogów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. 2017.2126 t.j.), dalej pgg, w szczególności:
- niezawierającego dokumentu, który potwierdzałby istnienie po stronie uczestnika tytułu prawnego do nieruchomości wnioskodawców oznaczonej jako działka nr [...], na której prowadzone miały być prace geologiczne objęte zakresem Koncesji – zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2 i art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg (dokument taki winna stanowić umowa ostateczna z uczestnikiem, której w dacie wniosku i wydania Koncesji nie było, a uprzednio zawarta w tym względzie umowa przedwstępna utraciła moc, nie zaś ww. ogólne oświadczenie złożone pod wpływem błędu co do charakteru i skutków koncesji oraz zakresu i czasu trwania prac geologicznych),
- wydanie Koncesji na podstawie wniosku nie zawierającego dowodów na posiadanie przez uczestnika zgody na korzystanie z informacji geologicznej, zgodnie z art. 26 ust.1 pkt 1 pgg, a jedynie oświadczenie uczestnika o posiadaniu prawa do tej dokumentacji,
- wydanie Koncesji na podstawie wniosku nie zawierającego dokładnie określonej daty rozpoczęcia działalności, dodatkowo wskazującej datę niezgodną z rzeczywistą datą rozpoczęcia działalności, która miała przypaść później po zatwierdzeniu planu ruchu, tj. niezgodnie z wymogiem art. 24 ust. 1 pkt 3 pgg.
Wnioskodawcy podkreślili, że w sytuacji przedstawienia jedynie ww. napisanego przez nich oświadczenia zawierającego ogólną zgodę warunkową na prowadzenie prac geologicznych na działce nr [...], bez określenia dokładnego jej zakresu tempolarnego, złożonego w warunkach braku pełnej informacji o zakresie koncesji i zakresie planowanych prac, jak również w sytuacji gdy nie istniała umowa ostateczna określająca okres, charakter oraz warunki korzystania przez uczestnika z działki nr [...], a umowa przedwstępna utraciła moc wiążącą, ustalenie decyzji koncesyjnej, że uczestnik posiada prawo do działki nr [...] i wykazał to prawo - jest niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.
W ocenie organu, który nie podzielił ww. argumentacji, jak również argumentacji pózniejszego wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy, odmawiając ostatecznie wnioskowanego stwierdzenia nieważności Koncesji w części dotyczącej działki nr [...], w realiach sprawy "trudno uznać wskazane we wniosku zarzuty jako rażące naruszenie prawa" - por. str. 5 decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie z [...] lutego 2018 r. Wcześniej pismem z 7 września 2017 r. (por. k 111 akt administracyjnych) Urząd MW[...] poinformował organ o wniosku skarżących o wznowienie postępowania zakończonego przedmiotową Koncesją, który wpłynął do tego organu 16 lipca 2017 r., opartym na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, w którym zarzucili oni uczestnikowi nieposiadanie na etapie składania wniosku koncesyjnego umowy ostatecznej dzierżawy uprawniającej go do korzystania z działki nr [...]. Na rozprawie wznowieniowej 7 września 2017 r. uczestnik powołał się na umowę dzierżawy tej działki z 2 marca 2015 r.; dlatego MW[...] nie znalazł podstaw do wznowienia postępowania. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych (por. k 121 i nast. tych akt), na wezwanie organu z 26 września 2017 r. w niniejszej sprawie, uczestnik działając przez swojego pełnomocnika przedłożył do akt odpisy umów: przedwstępnej umowy dzierżawy nieruchomości/działki nr [...] z 5 września 2008 r. oraz umowy dzierżawy tej nieruchomości z 2 marca 2015 r. – obie umowy zawarte przez uczestnika P. M. ze skarżącymi Z. P. i J. P. (k 141 i nast.).
W pierwszej z wymienionych umów (poświadczonej notarialnie) skarżący jako zobowiązani - wydzierżawiający przyrzekają zawrzeć w przyszłości umowę dzierżawy na każde żądanie uprawnionego – dzierżawcy, nie później jednak jak w terminie 6 miesięcy od daty uzyskania koncesji na wydobycie surowca mineralnego na terenie nieruchomości stanowiących przedmiot umowy (tj. m.in. działki nr [...]) oraz nie później niż w ciągu 3 lat od dnia zawarcia umowy przedwstępnej. W drugiej umowie skarżący oświadczając, że są właścicielami ww. nieruchomości, wydzierżawili ją uczestnikowi pod eksploatację kruszywa naturalnego, wyrażając też zgodę na wybudowanie linii energetycznej i transformatora do zakładu górniczego; pozostałe warunki umowy "są zgodne z przedwstępną umową dzierżawy z dnia 5 września 2008 roku".
W toku sprawy (por. pismo z 28 pazdziernika 2017 r., k 158 i nast. akt administracyjnych) uczestnik konsekwentnie sprzeciwiał się wnioskowi skarżących o stwierdzenie nieważności przedmiotowej Koncesji podnosząc w szczególności, że jako dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy koncesji do nieruchomości gruntowej, bądź jako dowód przyrzeczenia jego ustanowienia, może być przedstawiony – stosownie do art. 75 § 1 Kpa - każdy środek dowodowy. W tym kontekście uczestnik powołał się w tej sprawie na dołączone do wniosku koncesyjnego ww. oświadczenie skarżących z 14 lipca 2012 r. o wyrażeniu zgody na prowadzenie eksploatacji kruszywa z terenu działki nr [...] na cały okres ważności koncesji. Według uczestnika przedstawił w ten sposób dowód istnienia prawa do nieruchomości, w sytuacji gdy żaden przepis ustawy pgg nie wymaga by za taki dowód uznać wyłącznie – jak chcą skarżący – umowę ostateczną korzystania z nieruchomości. Dowód istnienia prawa do korzystania z informacji geologicznej stanowiło oświadczenie uczestnika o posiadaniu tego prawa oraz zawiadomienie o przyjęciu dokumentacji geologicznej przez geologa wojewódzkiego działającego w imieniu MW[...]. Z Koncesji wynika, że czas jej obowiązywania i termin rozpoczęcia działalności określono zgodnie z wnioskiem. Ustalając faktyczny termin rozpoczęcia działalności objętej Koncesją na moment uprawomocnienia się decyzji i zatwierdzenia planu ruchu MW[...] przyjął najpóźniejszy termin z możliwych.
W późniejszym piśmie z 28 maja 2018 r. (por. k 237 i nast. akt administracyjnych sprawy) uczestnik podniósł m.in., że kwestie wadliwej oceny skutków prawnych umowy przedwstępnej, czy braku skuteczności prawnej oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli odnoszą się do płaszczyzny oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym; nie mają znaczenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i nie mogą być w tym trybie badane, gdyż tryb ten dotyczy wyłącznie wad tkwiących w decyzji i nie służy ponownej ocenie dowodów, na podstawie których decyzja ta została wydana. Nadto oceniając tę decyzję organ musi się oprzeć o ustalenia stanu faktycznego sprawy z dnia wydania decyzji; późniejsze zmiany stanu faktycznego nie mogą być brane pod uwagę przy tej ocenie, tj. czy decyzja podlega stwierdzeniu nieważności. Uczestnik podkreślił też złożenie przy wniosku koncesyjnym ww. oświadczenia z 14 lipca 2012 r., którym wykazał sporne prawo (do działki nr [...]), w sytuacji gdy ustawa nie wymaga by prawo to zostało wykazane "wyłącznie umową, a zatem dwustronną czynnością prawną".
W ww. decyzji z [...] lutego 2018 r. organ zauważył, że zarówno treść ww. oświadczenia z 14 lipca 2012 r., jak i postanowienia umowy przedwstępnej z 2008 r. oraz podpisana w 2015 r. umowa dzierżawy przeczą twierdzeniu skarżących o złożeniu tego oświadczenia w warunkach braku pełnej informacji o zakresie koncesji i zakresie planowanych prac. Aczkolwiek w dacie złożenia oświadczenia nie istniała między nimi i uczestnikiem umowa ostateczna określająca okres, charakter oraz warunki korzystania przez uczestnika z działki nr [...], jednak przed złożeniem tego oświadczenia (14 lipiec 2012 r.) zawarto ww. umowę przedwstępną dzierżawy (05 wrzesień 2008 r.). Umowę dzierżawy zawarto 2 marca 2015 r., a zatem po upływie 6 - miesięcznego terminu od dnia uzyskania Koncesji ([...] luty 2013 r.) i po upływie 3 lat od dnia zawarcia umowy przedwstępnej (5 wrzesień 2008 r.); również oświadczenie złożono po upływie 3 lat od dnia zawarcia umowy przedwstępnej. Skoro mimo upływu wskazanych w umowie przedwstępnej terminów skarżący złożyli to oświadczenie, a potem zawarli umowę dzierżawy odsyłającą do postanowień umowy przedwstępnej, to – według organu - trudno zaakceptować pogląd, że w dacie złożenia oświadczenia nie istniała umowa, która określałaby charakter oraz warunki korzystania przez P. M. z działki nr [...], oraz że umowa przedwstępna utraciła moc wiążącą. Art. 24 ust. 1 pkt 2 jak i art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg nie wymagają załączenia do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin umowy (ostatecznej) dzierżawy. Stosownie do tych przepisów, wystarczającym jest wskazanie prawa i załączenie dowodów przyrzeczenia jego ustanowienia. Uczestnik wskazał we wniosku o udzielenie koncesji, że właścicielem nieruchomości objętych koncesją są m.in. skarżący (działka nr [...]), a także że posiada zgodę właścicieli na wydobywanie kopaliny z należącego do nich terenu. Z ww. oświadczenia wynikało, że skarżący - właściciele nieruchomości (działki nr [...]) wyrazili zgodę uczestnikowi na prowadzenie eksploatacji kruszywa naturalnego z ich działki. Zawarcie umowy dzierżawy (nawiązującej do ww. umowy przedwstępnej) oznacza uznanie umowy przedwstępnej za wywierającą skutki prawne w dniu złożenia oświadczenia. Skoro w dacie wydania Koncesji istniała umowa przedwstępna, w oparciu o którą zawarto umowę dzierżawy, to nie sposób uznać, że oświadczenie złożone w międzyczasie zawiera wadę prawną eliminującą je z obrotu prawnego, a decyzja koncesyjna wydana na podstawie wniosku zawierającego to oświadczenie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Stosownie do art. 26 ust. 2 pkt 1 pgg do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż dołącza się dowody istnienia prawa do korzystania z informacji geologicznej, jakie w zakresie niezbędnym do prowadzenia zamierzonej działalności przysługuje wnioskodawcy, oraz kopię decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną. W aktach występuje również oświadczenie uczestnika z 14 lipca 2012 r. o posiadaniu prawa do informacji geologicznej zawartej w dokumentacji geologicznej przedmiotowego złoża sporządzonej na jego koszt.
We wniosku o wydanie koncesji wskazano termin rozpoczęcia działalności - pierwszy kwartał 2013 r., bezpośrednio po uprawomocnieniu się koncesji i zatwierdzeniu planu ruchu. Tożsamy termin rozpoczęcia działalności wskazano w decyzji koncesyjnej na luty 2013 r., doprecyzowując w następnym zdaniu, że faktyczny termin rozpoczęcia działalności nastąpi po uprawomocnieniu się decyzji koncesyjnej i zatwierdzeniu planu ruchu. W decyzji koncesyjnej zaznaczono. że Koncesja jest ważna przez okres 29 lat, tj. do [...] grudnia 2042 r. (zgodnie z wnioskiem). Organ koncesyjny, co do zasady, precyzyjnie wskazuje w koncesji termin rozpoczęcia działalności. Jednakże "mogą zaistnieć sytuacje, gdy termin ten nie jest precyzyjnie określony, lecz w tym zakresie odsyła do decyzji zatwierdzającej plan ruchu zakładu górniczego, a ściślej rzecz ujmując do terminu, w którym decyzja taka stanie się ostateczna (prawomocna)". Dlatego w ocenie organu w pewnych przypadkach dopuszczalne jest opisowe określenie takiego terminu.
Organ nie podzielił też argumentacji wniosku skarżących o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym zakwestionowali oni w szczególności istnienie w sprawie przesłanki warunkującej wydanie uczestnikowi przedmiotowej Koncesji w części dotyczącej działki nr [...], w tym uznanie przez organ, że prawo uczestnika do tej działki wynika z ww. umowy przedwstępnej z 5 września 2008 r. i umowy dzierżawy z 2 marca 2015 r. Umowa przedwstępna inkorporuje jedynie zobowiązanie do zawarcia oznaczonej umowy w przyszłości, nie stanowiąc samoistnego zródła określającego prawo uczestnika do korzystania z działki nr [...] na cele związane z wydobywaniem kopalin, natomiast umowa dzierżawy nosząca datę 2 marca 2015 r. i zakwalifikowana jako umowa przyrzeczona dzierżawy działki nr [...] nie wywiera skutków prawnych wobec skarżących, gdyż nie została przez nich zawarta; skarżący nigdy nie podpisali tej umowy "nie mając w dacie w której została ona zawarta wiedzy o jej istnieniu (który to aspekt stanowi przedmiot postępowania zawisłego przed Sądem Rejonowym w B. – Wydział II Karny, [...])". Według skarżących organ naruszył też przepisy art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg i w zw. z art. 88 Kc (Kodeksu cywilnego) uznając załączone do wniosku koncesyjnego oświadczenie skarżących o zgodzie na korzystanie z działki nr [...] na cele związane z wydobyciem kopalin za dowód potwierdzający prawo uczestnika do tej działki/do wykonywania przedmiotu koncesji również w kontekście umowy przyrzeczonej z 2 marca 2015 r., co skutkowało finalnie uznaniem wydania Koncesji w sytuacji ziszczenia się wymogów formalnych określonych na kanwie przepisów art. 24 i 26 pgg i brakiem podstaw do stwierdzenia jej nieważności, podczas gdy organ pominął okoliczność uchylenia się przez skarżących na etapie poprzedzającym złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności Koncesji od skutków tego oświadczenia, które to uchylenie powoduje ustanie skutków prawnych oświadczenia ex tunc; dodatkowo oceniając znaczenie tego oświadczenia "objętego instytucją uchylenia w trybie art. 88 Kc w kontekście umowy z dnia 2 marca 2015 r." organ nie uwzględnił braku zawarcia tej umowy, uznając oświadczenie za potwierdzające warunki formalne do udzielenia Koncesji.
W ocenie organu, który ponownie powołał się na treść przepisów art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg (według brzmienia tych przepisów z daty wydania spornej Koncesji), zawarte w tych regulacjach sformułowanie >prawo przysługujące wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej< należy uznać za prawo, w skład którego wchodzi uprawnienie do korzystania z nieruchomości obejmujące pobieranie pożytków - części składowych w postaci kopaliny. W grę wchodzi zatem zarówno własność nieruchomości, użytkowanie wieczyste, a ponadto użytkowanie czy dzierżawa. Tytułem prawnym, wystarczającym do ubiegania się o koncesję na wydobycie kopaliny ze złoża, może być jednak również oświadczenie właściciela terenu o niewyrażaniu sprzeciwu co do objęcia działki zamierzoną działalnością. W tej sprawie uczestnik wskazał we wniosku o udzielenie koncesji, że właścicielem objętej koncesją działki nr [...] są skarżący. Do wniosku zostało załączone ich oświadczenie z 14 lipca 2012 r., w którym wyrazili zgodę na prowadzenie eksploatacji kruszywa z terenu działki. Zgoda ta została udzielona na cały okres obowiązywania koncesji. Oświadczenie to spełnia wymagania uregulowane w art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg. Wystarczającym w rozumieniu tej regulacji jest dołączenie do wniosku jedynie przyrzeczenia ustanowienia takiego prawa "promesy", którą stanowić będzie umowa przedwstępna, czy umowa z warunkiem zawieszającym. Wprawdzie ww. umowę dzierżawy zawarto 2 marca 2015 r., zatem po upływie 6 - miesięcznego terminu od dnia uzyskania Koncesji ([...] luty 2013 r.) i po upływie 3 lat od dnia zawarcia umowy przedwstępnej (5 wrzesień 2008 r.), jednak termin określony w tej umowie to termin w jakim uczestnik mógł (skutecznie) wystąpić z roszczeniem o zawarcie umowy dzierżawy, a jego upływ nie oznaczał, że strony nie mogą zawrzeć umowy dzierżawy. Jednak rozważania dotyczące wykładni treści ww. umowy przedwstępnej, jak i zarzuty dotyczące wad prawnych ww. umowy dzierżawy działki nr [...] nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż we wniosku o udzielenie koncesji uczestnik w celu spełnienia wymagań z określonych w art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg nie powoływał się na fakt zawarcia ww. przedwstępnej umowy dzierżawy, a na oświadczenie w którym skarżący wyrazili wprost zgodę na prowadzenie przez niego na terenie działki nr [...] koncesjonowanej działalności gospodarczej. Podnoszona przez skarżących okoliczność toczącego się postępowania karnego, mającego na celu wykazanie że ww. umowa dzierżawy działki nr [...] z 2 marca 2015 r. obarczona jest wadami prawnymi, również nie może być uwzględniona, gdyż umowa ta została zawarta kilka lat po udzieleniu Koncesji, nie była więc przedmiotem weryfikacji organu koncesyjnego. Fakt jej zawarcia i ewentualne związane z nią wady prawne nie mogą być przedmiotem badania organu w ramach prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, gdyż organ jest związany stanem faktycznym istniejącym w dniu wydania Koncesji z dnia [...] lutego 2013 r. Skoro załączone do wniosku koncesyjnego oświadczenie skarżących z 14 lipca 2012 r. wypełnia wymogi określone w regulacji art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg, zarzut rażącego jej naruszenia, z uwagi na udzielenie Koncesji w oparciu o to oświadczenie, jest nieuzasadniony.
Okoliczność uchylenia się przez skarżących w trybie art. 88 Kc od skutków oświadczenia z 14 lipca 2012 r. nie jest przesłanką uzasadniającą stwierdzenie nieważności Koncesji z [...] lutego 2013 r. Ocena przesłanek stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 kpa następuje bowiem na podstawie przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej weryfikacji, a nie na podstawie przepisów prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności. W tej sytuacji organ bierze pod uwagę wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji. Na dzień udzielenia Koncesji przedsiębiorca/uczestnik spełnił prawem określone wymagania, w tym wymagania zawarte w regulacji art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg. Okoliczność uchylenia się w trybie art. 88 Kc od skutków złożonego oświadczenia z 14 lipca 2012 r. powoduje ustanie skutków prawnych tego oświadczenia ex tunc. Do tego uchylenia się doszło jednak dopiero przed złożeniem wniosku z 7 sierpnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności Koncesji. Okoliczność ta (jako zaistniała dopiero po udzieleniu Koncesji), nie może wpływać na dokonaną przez organ w trybie art. 156 § 1 Kpa ocenę legalności Koncesji. W dniu jej wydania, przedsiębiorca spełniał bowiem wszystkie prawem określone wymagania, w tym posiadał prawnie skuteczne oświadczenie skarżących o zgodzie na prowadzenie koncesjonowanej działalności. Dokonanie analizy rozstrzygnięcia koncesyjnego w oderwaniu od stanu faktycznego istniejącego w chwili jego wydania prowadziłoby do naruszenia wyrażonej w art. 16 Kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej, jak i art. 156 § 1 Kpa.
Poza tym uchylenie się od skutków wadliwego oświadczenia woli jest prawem podmiotowym kształtującym, którego realizacja następuje przez złożenie drugiej stronie czynności prawnej stosownego oświadczenia woli na piśmie. Może nastąpić również w pozwie wniesionym do sądu przeciwko takiej stronie/osobie; w takim wypadku następuje w chwili doręczenia pozwu. W aktach sprawy brak jest natomiast dokumentu, z którego wynikałoby że skarżący złożyli uczestnikowi takie oświadczenie woli (o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia z 14 lipca 2012 r.), czy też stosownego pozwu. Brak jest więc dowodów bezpośrednio wskazujących, że okoliczność taka faktycznie miała miejsce. Ocena skuteczności uchylenia się skarżących od ww. oświadczenia nie należy do kompetencji organu.
Skarżący nie zgodzili się z powyższą decyzją. W skardze do Sądu (działając przez pełnomocnika) wnieśli o jej uchylenie oraz uchylenie ww. wcześniejszej decyzji organu z [...] lutego 2018 r. podnosząc, że dla kompleksowego, prawidłowego rozstrzygnięcia problematyki podstaw stwierdzenia nieważności ww. Koncesji konieczne i celowe jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ w szczególności w kontekście, czy umowa przedwstępna z września 2008 r. może w świetle stosownych regulacji prawa materialnego stanowić casuę kształtującą prawo do działki nr [...] r. oraz czy oświadczenie objęte skuteczną instytucją uchylenia może w świetle stosownych regulacji prawa materialnego wyrażonych tak na kanwie ustawy Prawo geologiczne i górnicze (pgg), jak również prawa cywilnego materialnego stanowić casuę kształtującą prawo do działki nr [...] r. Zaskarżonej decyzji zarzucili:
- naruszenie art. 24 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust.2 pkt 2 pgg w zw. z art. 389 w zw. z art. 60 Kc w zw. z art. 156 ust.1 pkt 2 Kpa, polegające na uznaniu przez organ prawidłowości wcześniejszej decyzji z [...] lutego 2018 r. ustalającej spełnienie przesłanki warunkującej wydanie uczestnikowi ww. Koncesji skutkiem wykazania, iż posiada on prawo do działki nr [...], które wynika z ww. ww. umowy przedwstępnej z 5 września 2008 r. i umowy dzierżawy z [...] marca 2015 r., w sytuacji gdy pierwsza z tych umów inkorporuje jedynie zobowiązanie do zawarcia oznaczonej umowy w przyszłości, nie stanowiąc samoistnego źródła określającego prawo uczestnika do korzystania z działki nr [...] na cele związane z wydobywaniem kopalin, w szczególności nie stanowiąc umowy określającej wzajemne prawa i obowiązki stron umowy dzierżawy; druga natomiast - nosząca datę 2 marca 2015 r. - zakwalifikowana jako umowa przyrzeczona dzierżawy działki nr [...] nie wywiera skutków prawnych wobec skarżących, albowiem nie została przez nich zawarta, skarżący nigdy jej nie podpisali, nie mając w dacie, w której została zawarta wiedzy o jej istnieniu (który to aspekt stanowi przedmiot postępowania zawisłego przed Sadem Rejonowym Wydział ll Karny, [...]). Poza tym umowa przyrzeczona nie została zawarta w terminie 3 lat od zawarcia umowy przedwstępnej, nie został zatem spełniony warunek uznania prawa uczestnika do działki nr [...] jako jej dzierżawcy, a finalnie warunek regulacji art. 24 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust.2 pkt 2 pgg,
- naruszenie art. 30 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 32 ust.1 , w zw. z art. 24 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust.2 pkt 2 pgg w zw. z art. 389 w zw. z art. 60 Kc w zw. z art. 156 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 7 oraz art. 77 Kpa polegające na braku kumulatywnej subsumpcji przez organ na etapie poprzedzającym wydanie decyzji z [...] lipca 2018 r. "wyszczególnionych w petitum zarzutu regulacji in ius".
- naruszenie art. 24 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 26 ust.2 pkt 2 pgg w zw. z art. 88 Kc polegające na braku łącznego zastosowania przez organ na etapie poprzedzającym wydanie decyzji z [...] lipca 2018 r. "wskazanych w petitum zarzutów",
- naruszenie prawa procesowego "mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia obejmującego naruszenie art. 97 ust.1 pkt 4 Kpa" wyrażające się w braku zastosowania przez organ na etapie wydawania ww. decyzji z [...] lutego 2018 r. jak też decyzji ostatecznej z [...] lipca 2018 r. "wyszczególnionej w petitum zarzutu regulacji in procedendo", w szczególności brak zbadania przez organ, czy ujawniona przez skarżących okoliczność obejmująca zawisłość przed Sądem Rejonowym w B. - Wydział II Karny sprawy [...], której przedmiot stanowi ustalenie, czy nie został popełniony czyn inkryminowany obejmujący podrobienie dokumentu umowy z 2 marca 2015r. nie stanowi podstawy do obligatoryjnego zastosowania instytucji zawieszenia postępowania w sprawie w oparciu o regulację art. 97 ust.1 pkt 4 Kpa.
W obszernym uzasadnieniu powyższych zarzutów skarżący podtrzymali dotychczasową argumentację i stanowisko zajmowane w sprawie na poszczególnych etapach postępowania w niej przed organem (por. treść skargi w aktach sądowych sprawy).
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi; zajął stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Uczestnik w piśmie z 8 lutego 2019 r. (doręczonym stronie skarżącej na rozprawie przed Sądem), podtrzymując dotychczasową argumentację, podkreślił istotę decyzji o stwierdzeniu nieważności obligującą organ do uwzględnienia w sprawie stanu faktycznego i prawnego, jaki istniał w momencie wydania decyzji koncesyjnej ([...] luty 2013 r.). Wskazał też m.in., że postępowanie w ww. sprawie karnej zostało umorzone postanowieniem Sądu Okręgowego w S. z [...] stycznia 2019 r. ([...]). Według uczestnika, skoro skarżący złożyli ww. oświadczenie o zgodzie na prowadzenie eksploatacji kruszywa ze swojej działki (14 lipca 2012 r.), co spełniało przesłankę umożliwiającą wydanie Koncesji ([...] lutego 2013 r.), nie można przyjąć, że późniejsze okoliczności (podnoszone przez skarżących uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli) mogą wpływać na prawidłowość wydanej wcześniej decyzji. Nadto przepisy art. 26 ust.2 pkt 2 ani art. 24 ust.1 pkt 2 pgg nie uprawniają organu administracji do rozstrzygania sporu o prawo do ww. nieruchomości, gdyż jest to spór cywilny rozstrzygany przez sąd powszechny; tym bardziej tego typu okoliczność nie może być uwzględniana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji (koncesji).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podejmując objęte nią rozstrzygnięcie, organ poczynił w sprawie wyczerpujące ustalenia faktyczne; dokonał przy tym prawidłowej ich subsumpcji pod mające zastosowanie do rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej ww. przepisy, w szczególności art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w zw. art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg, na których oparł to rozstrzygnięcie. Argumentacja organu na temat rozumienia i zastosowania tych przepisów, w uwarunkowaniach stanu faktycznego niniejszej sprawy, nie nasuwa zastrzeżeń. Zarzuty skargi nie podważają stanowiska organu, który prawidłowo nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji koncesyjnej (Koncesji) nr [...]z [...] lutego 2013 r.
Decyzja organu – Ministra Srodowiska, stanowiąca w rozpatrywanej sprawie przedmiot sądowoadministracyjnej kontroli jej zgodności z prawem, wydana została w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych, a mianowicie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia oceny trafności oraz skuteczności zarzutów skargi. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest bowiem samodzielnym postępowaniem, odrębnym od postępowania, w którym wydano weryfikowaną decyzję (co do istoty), a celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ta jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa. Organ orzekający w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może więc rozpatrywać na nowo sprawy co do jej istoty, albowiem przedmiotem tego postępowania (nieważnościowego) nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją wzruszaną w trybie nieważnościowym. Przedmiotem postępowania nieważnościowego jest bowiem sprawa procesowa - "rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego zgodnego z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej materialnej, a zatem jej prawidłowości, pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne" (B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31). W postępowaniu tym organ nie może więc przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W przeciwieństwie do pozostałych dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego (tj. postępowania w sprawie wznowienia postępowania oraz postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadą niekwalifikowaną lub decyzji prawidłowej – por. odpowiednio art.145 i nast. oraz art. 154 i nast. Kpa), w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją tego jest to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dokonuje się - tak jak w postępowaniu zwykłym - oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Ocena taka - dokonywana przez organ administracji - dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana wnioskiem nieważnościowym decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kpa. Poza tym, skoro instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (por. art.16 § 1 Kpa), to określone przepisem art. 156 § 1 Kpa przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą podlegać ścisłej interpretacji, a ustalenie ich zaistnienia powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co ma i tę konsekwencję, że nie jest dopuszczalne odwoływanie się do innych przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji, niż wymienione w zamkniętym katalogu określonym przepisem art. 156 § 1 Kpa (por. wyrok NSA z 15 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2279/17 i wskazane w nim orzecznictwo sądowe).
Zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w art. 16 § 1 Kpa, stanowi gwarancję pewności i stabilności obrotu prawnego. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej może zatem nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych i ściśle określonych w przepisach art. 156 § 1 Kpa. Wady wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 Kpa mają charakter materialny i tkwią w samej decyzji jako akcie stanowiącym podstawę stosunku prawnego. Dotyczą podmiotów tego stosunku, jego przedmiotu oraz podstawy prawnej; z tym zastrzeżeniem, że w pkt 2 art. 156 § 1 Kpa ustawodawca pozostawił to wyliczenie otwarte przez zaliczenie do rażącego naruszenia prawa innych rodzajów ciężkiego naruszenia, do których należy naruszenie przepisów prawa materialnego lub procesowego nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Jedną z przesłanek uznania decyzji administracyjnej za nieważną jest bowiem wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa.
Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, czyli nie budzącego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, przy tym takie, które wprost koliduje z zasadą praworządnego działania organu administracji. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawa dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie; decyzja zostaje więc wydana z rażącym naruszeniem prawa wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, co na podstawie jego brzmienia niejako od razu rzuca się w oczy. Poza tym z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia; naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji.
Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej/oczywistej sprzeczności.
Powyższe uwagi mają zasadnicze znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle postawionych w skardze zarzutów i ich uzasadnienia. Skoro przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie stanowi wydana w nadzwyczajnym trybie wzruszania decyzji ostatecznych decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności ww. Koncesji nr [...] z [...] lutego 2013 r., to kontrola legalności tej decyzji nie może nie uwzględniać trybu, w jakim decyzja ta została wydana oraz wszystkich wiążących się z tym konsekwencji istotnych z punktu widzenia rekonstrukcji przedmiotu sprawy oraz jej granic. Granice te wyznacza rozstrzygnięta kontrolowaną/zaskarżoną decyzją sprawa procesowa w przedstawionym powyżej jej rozumieniu. Zakres tej sprawy wyznaczają zatem normy prawa, które determinują treść podjętego skutkiem jej rozpatrzenia rozstrzygnięcia.
Niniejszą sprawę w postępowaniu nieważnościowym organ rozpoznał we właściwych granicach, tj. w obszarze przesłanek nieważności decyzji administracyjnej z art.156 § 1 k.p.a., w szczególności pod kątem podnoszonej przez skarżących przesłanki wskazanej w pkt. 2 tego paragrafu – wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zbadał zatem ww. Koncesję przez pryzmat wad o charakterze kwalifikowanym, w myśl zasady, że w trybie nadzorczym nie prowadzi się postępowania, mającego zastąpić/naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest w tym trybie badana; w tym nie jest to tryb służący do swego rodzaju przedłużenia postępowania zwykłego, w którym strona będzie wracać do kwestii wcześniej rozstrzygniętych. Z kolei za wadę kwalifikowaną nie może zostać uznane każde uchybienie przepisom prawa, a jedynie takie, które ma znaczenie istotne z punktu widzenia zasady państwa prawa; przede wszystkim zaś ma charakter oczywisty, a charakter naruszonego przepisu pozwala na proste uznanie oczywistości naruszenia (jest on jasny i nie wymaga skomplikowanej wykładni) oraz przemawiają za tym racje/skutki społeczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną.
Konkludując, instytucja stwierdzenia nieważności służy eliminacji z obrotu prawnego jedynie takich rozstrzygnięć, które ze względu na kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami prawa wynikającymi z mających w sprawie zastosowanie przepisów. Sprzeczność ta nie może być natomiast wyinterpretowana z przepisu w drodze jego wykładni, gdyż wówczas nie jest oczywista i w konsekwencji nie mieści się w kategorii przesłanek nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, tj. – jak w tej sprawie – w kategorii przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa; jeżeli przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego - w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych przepisu - aktu, jako rażąco wadliwego.
Analiza okoliczności faktycznoprawnych niniejszej sprawy - w kontekście tak postrzeganych zasad stosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - w której strona skarżąca dochodziła stwierdzenia nieważności ww. Koncesji, prowadzi do wniosku o bezzasadności zarzutów skargi, które w żaden sposób nie podważają ustaleń i argumentacji prawnej organu leżących u podstaw podjętego w niej rozstrzygnięcia. W szczególności organ prawidłowo nie dopatrzył się w odniesieniu do Koncesji przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 k.p.a.
Rażące naruszenie prawa w wydaniu Koncesji skarżący upatrywali przede wszystkim w wydaniu jej bez dokumentu potwierdzającego istnienie po stronie uczestnika tytułu prawnego do ich nieruchomości .oznaczonej jako działka nr [...], na której prowadzone miały być prace geologiczne objęte zakresem Koncesji. Według skarżących zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 24 ust. 2 i art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg dokument taki winna stanowić umowa ostateczna z uczestnikiem, której w dacie wnioskowania i wydania Koncesji nie było (a uprzednio zawarta w tym względzie umowa przedwstępna utraciła moc), nie zaś ww. ogólne oświadczenie z 14 lipca 2012 r. (w którym wyrażają oni zgodę na prowadzenie eksploatacji kruszywa naturalnego z terenu tej działki) złożone pod wpływem błędu co do charakteru i skutków koncesji oraz zakresu i czasu trwania prac geologicznych. Podnieśli też wydanie Koncesji bez dowodu na posiadanie przez uczestnika zgody na korzystanie z informacji geologicznej, oraz na podstawie wniosku nie zawierającego dokładnie określonej daty rozpoczęcia działalności.
Organ tymczasem wyjaśnił okoliczności faktycznoprawne związane wydaniem Koncesji, w tym sposób rozumienia i interpretacji ww. podniesionych we wniosku nieważnościowym przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze (pgg), w świetle których ocenił tę Koncesję pod kątem nieważności. Podniósł w tym kontekście w decyzji pierwszoinstancyjnej, że wskazane przepisy nie wymagają załączenia do wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny umowy ostatecznej, tylko wystarczającym jest wykazanie prawa (do nieruchomości) i załączenie dowodu przyrzeczenia jego ustanowienia; aczkolwiek Koncesję wydano na podstawie wniosku nie wskazującego na dowód takiego przyrzeczenia, jednak z załączonego ww. oświadczenia skarżących z 14 lipca 2012 r. wynikało, że wyrazili oni zgodę uczestnikowi na eksploatację kruszywa z ich działki, zatem nie sposób uznać wydania Koncesji z rażącym naruszeniem prawa. Skutkiem natomiast ponownego rozpoznania sprawy organ podkreślił poglądy doktryny na temat zawartego w ww. przepisach sformułowania >prawo przysługujące wnioskodawcy do nieruchomości< gruntowej, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny metodą odkrywkową (lub dowód przyrzeczenia ustanowienia tego prawa), w skład którego wchodzi uprawnienie do korzystania z nieruchomości obejmujące pobieranie pożytków - części składowych w postaci kopaliny. W grę (co do tego prawa) wchodzi zatem zarówno własność nieruchomości, użytkowanie wieczyste, a ponadto użytkowanie czy dzierżawa. Tytułem prawnym, wystarczającym do ubiegania się o koncesję na wydobycie kopaliny ze złoża, może być jednak również oświadczenie właściciela terenu o niewyrażaniu sprzeciwu co do objęcia działki zamierzoną działalnością (H. Schwarz, Komentarz do art. 26 ustawy Prawo geologiczne górnicze, Wrocław 2012).
Skoro zatem do wniosku koncesyjnego uczestnika załączono ww. oświadczenie z 14 lipca 2012 r., w którym skarżący wyrazili zgodę na prowadzenie eksploatacji kruszywa naturalnego z terenu należącej do nich działki nr [...] na cały okres obowiązywania Koncesji, to spełnione zostały wymagania uregulowane w art. 24 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg, od spełnienia których ustawodawca uzależnił wydanie koncesji. Spełnienie tych wymagań należało w realiach stanu faktycznego tej sprawy wyinterpretować z wymienionych przepisów, co organ prawidłowo uczynił poddając je zasadnej wykładni, gdyż przepisy te (a szerzej cała ustawa pgg) nie definiują wprost/expressis verbis pojęcia >prawo wnioskodawcy do nieruchomości< (art. 24 ust. 1 pkt 2) czy >prawo przysługujące wnioskodawcy do nieruchomości< (art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg). Zatem dopiero w procesie rozstrzygania wniosku koncesyjnego finalizuje się sposób w jaki organ w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego sprawy uczyni użytek z tych przepisów, oceniając czy wniosek spełnia przewidziane nimi wymagania, a w konsekwencji może być podstawą wydania dochodzonej koncesji. W tej sprawie ww. zgoda skarżących legitymizowała wniosek koncesyjny oraz decyzję organu o udzieleniu Koncesji w sposób wyłączający – w myśl tego co już wyżej powiedziano - możliwość dochodzenia jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.
Wskazany w zaskarżonej decyzji sposób rozumienia i wykładni ww. przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń Sądu, znajduje bowiem potwierdzenie w zasadnie cytowanym przez organ orzecznictwie i doktrynie (por. całą treść decyzji w aktach administracyjnych sprawy). W szczególności utrwalone jest na tle tych przepisów stanowisko, zgodnie z którym dowodem istnienia prawa wnioskodawcy do nieruchomości gruntowej w postępowaniu koncesyjnym może być prawo własności bądź też każde prawo pochodne od prawa własności (użytkowanie, dzierżawa) wiążące się z prawem pobierania pożytków, jednak ustawa nie wyklucza możliwości złożenia wniosku o koncesję przez podmiot, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości gruntowej, a dopiero zamierza taki tytuł uzyskać. W takiej sytuacji wystarczy przedłożyć dowód przyrzeczenia nabycia takiego prawa (por. G. Klimek, Komentarz do art. 24 i art. 26 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w Lex Omega). Art. 24 ust. 2 pgg nakłada natomiast na wnioskodawcę obowiązek przedłożenia dowodów istnienia wskazanych we wniosku okoliczności; chodzi o przedstawienie dokumentów pozwalających zweryfikować prawdziwość wskazanych przez wnioskodawcę okoliczności.
W tym stanie rzeczy - w świetle też wyżej poczynionych wywodów na temat zakresu i sposobu rozpoznawania sprawy w trybie unieważnienia decyzji administracyjnej - skoro poza sporem pozostaje w sprawie dołączenie przez uczestnika do wniosku koncesyjnego ww. oświadczenia skarżących z 14 lipca 2012 r. o zgodzie na prowadzenie eksploatacji kruszywa naturalnego z terenu należącej do nich działki nr [...] na cały okres obowiązywania Koncesji - w sytuacji gdy prawo do nieruchomości oznacza tu jakiekolwiek cywilnoprawne uprawnienie dające możliwość korzystania z nieruchomości i pobierania pożytków - należy uznać udzielenie przez organ koncesyjny spornej Koncesji na podstawie oświadczenia skarżących za nie dające podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Takie działanie organu w dacie udzielenia Koncesji było dopuszczalne i nie naruszało regulacji art. 24 ust.1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg, a w każdym bądź razie nie w stopniu, który mógłby być kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.
W związku z cytowaną w części wstępnej uzasadnienia argumentacją skarżących na tle akcentowanych w sprawie ww. umów - umowy przedwstępnej dzierżawy działki z 5 września 2008 r. oraz umowy dzierżawy z 2 marca 2015 r. podkreślenia wymaga, że - jak zasadnie wywiódł organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - we wniosku koncesyjnym uczestnik w celu spełnienia wymagań określonych w art. 24 ust. 1 pkt 2 oraz art. 26 ust. 2 pkt 2 pgg nie powoływał się na fakt zawarcia przedwstępnej umowy dzierżawy działki, a na ww. oświadczenie skarżących, w którym wyrazili oni wprost zgodę na prowadzenie przez niego na terenie tej działki koncesjonowanej działalności gospodarczej. Również umowa dzierżawy działki z 2 marca 2015 r. (i podnoszone w odniesieniu do tej umowy zarzuty obarczenia wadami prawnymi, które znalazły wyraz w ww. postępowaniu karnym) nie mogła być uwzględniona przy rozstrzyganiu sprawy unieważnienia Koncesji, skoro została zawarta długo po jej udzieleniu, zatem nie mogła być przedmiotem weryfikacji organu koncesyjnego. Organ natomiast w tej sprawie związany był stanem faktycznym istniejącym w dniu wydania Koncesji (tj. [...] lutego 2013 r.), gdyż tylko okoliczności składające się na tak sprecyzowane ramy stanu faktycznego mogły być brane pod uwagę przy ocenie prawidłowości wydania Koncesji, w kontekście podnoszonego obecnie zarzutu rażącego naruszenia prawa. Tym samym także, wobec uznania, że kwestia ww. postępowania karnego pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, bezzasadny jest zarzut skargi niezastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, czyli braku zawieszenia postępowania administracyjnego, a to w związku z niezachodzeniem w tej sytuacji zależności/prejudykatu między tym postępowaniem a sprawą niniejszą (dotyczącą dochodzenia nieważności spornej Koncesji).
Organ prawidłowo odniósł się też do zarzutu pominięcia uchylenia się przez skarżących od skutków ww. oświadczenia woli z 14 lipca 2012 r. w trybie art. 88 Kc podnosząc, że w sprawie o to czy Koncesja została wydana z rażącym naruszeniem prawa bierze pod uwagę wyłącznie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu jej wydania. Tymczasem na dzień ten uczestnik spełnił przewidziane wymagania, zaś do podnoszonego uchylenia się od skutków oświadczenia doszło przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności Koncesji, co jako okoliczność zaistniała po udzieleniu Koncesji (przy założeniu, że uchylenie to istotnie miało miejsce i było skuteczne) nie może wpływać na ocenę legalności Koncesji wykonywaną w trybie art. 156 § 1 Kpa, gdyż w dniu jej wydania uczestnik legitymował się prawnie skutecznym oświadczeniem skarżących o wyrażeniu zgody na prowadzenie koncesjonowanej działalności, a które to oświadczenie legło u podstaw wydania Koncesji.
Poza tym organ zasadnie odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak w aktach dokumentu, z którego wynikałoby złożenie przez skarżących oświadczenia w przedmiocie uchylenia się od skutków prawnych ww. oświadczenia z 14 lipca 2012 r., czy też stosownego pozwu do sądu w tym względzie, czyli dowodów bezpośrednio potwierdzających faktyczne zaistnienie takiej okoliczności; niezależnie od tego, że kwestia oceny skuteczności takiego uchylenia się od skutków oświadczenia woli nie należy do kompetencji organu.
W sprawie zostały również odpowiednio wyjaśnione ww. kwestie związane z korzystaniem z informacji geologicznej i rozpoczęciem koncesjonowanej działalności (por. uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej organu i wstępną część tego uzasadnienia), podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności Koncesji; zresztą ostatecznie na tym tle skarżący nie precyzują zarzutów, zaś w ocenie Sądu argumentacja organu w tym względzie nie wywołuje zastrzeżeń.
Wobec powyższego - uznając, że organ w toku postępowania nie uchybił żadnemu z wymienionych w skardze przepisów prawa materialnego ani procesowego, tylko wyczerpująco zbadał wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, dokonując zasadnej ich subsumpcji pod mające zastosowanie w sprawie, a wymienione w zaskarżonej decyzji, przepisy prawa, jak również uzasadnił tę decyzję stosownie do wymagań w art. 107 § 3 Kpa, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) orzekł, jak w sentencji wyroku.