VI SA/Wa 17/06

VI SA/Wa 17/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Grzelak
Olga Żurawska-Matusiak
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Sygn. powiązane
I OSK 1154/06 - Wyrok NSA z 2007-07-04
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska - Matusiak Asesor WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2006 r. sprawy ze skargi T. P. – K. M. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. P. – K. M. sp. z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 3299 (słownie: trzy tysiące dwieście dziewięćdziesiąt dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...]. z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. Nr 125, poz. 1371, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., nałożono na przedsiębiorstwo – K. M. T. P. Sp. z o.o., z siedzibą w Ł., karę pieniężną w wysokości 30.000,00 (trzydziestu tysięcy) złotych.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł zainteresowany zarzucając jej:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię postanowień załącznika do ustawy o transporcie drogowym dodanego przez art. 1 pkt 53 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 149, poz. 1452),
- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 15 ustawy z dnia 24 sierpnia 2004 r. o czasie pracy kierowców,
- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 77 § 1, art. 107 K.p.a.
i w związku z tym wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania bądź o uchylenie decyzji i przekazane sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania złożonego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 36 600 zł, ograniczonej zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.) do kwoty 30 000 (trzydziestu tysięcy) złotych:
1. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 27.000 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie i nałożono karę pieniężną w wysokości 27 000 zł za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie na podstawie art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r., str. 0008 - 00021 ze zm.) w związku z lp. 1.11.11 pkt l a załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.),
2. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł oraz 3600 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego - przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo, jeżeli nie było wątpliwości co do zapisów na wykresówce oraz wskutek czego kontrola była niemożliwa i nałożono karę pieniężną w wysokości 3300 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego - przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo, jeżeli nie było wątpliwości co do zapisów na wykresówce na podstawie art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r., str. 0008 - 00021 ze zm.) w związku z lp. 1.11.9 ust. 3 lit. c załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Ograniczono przy tym wysokość kwoty kary pieniężnej do 1000 zł.
3. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1000 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego - wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana, jeżeli nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce i nałożono karę pieniężną w wysokości 2900 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego - wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana, jeżeli nie ma wątpliwości co do zapisów na wykresówce na podstawie art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r., str. 0008 - 00021 ze zm.) w związku z lp. 1.11.9 ust. 2 lit. c załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.). Ograniczono wysokość kwoty kary pieniężnej do 1000 zł.
4. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3050 zł za brak wymaganych wpisów na wykresówce - miejsca i daty końcowej używania wykresówki i umorzono postępowanie w I instancji.
5. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 100 zł za brak wymaganych wpisów na wykresówkach - imienia lub nazwiska kierowcy i nałożono karę pieniężną w wysokości 100 zł tytułem braku wymaganych wpisów na wykresówkach - imienia lub nazwiska kierowcy na podstawie art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r., str. 0008 - 00021 ze zm.) w związku z lp. 1.11.11 ust. 4 lit. a załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.).
6. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 50 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego - wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana i nałożono karę pieniężną w wysokości 50 zł za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego - wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana, na podstawie art. art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r., str. 0008 - 00021 ze zm.) w związku z lp. 1.11.9 ust. l lit. c załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.).
7. uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 150 zł oraz 650 zł za - skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne i nałożono karę pieniężną w wysokości 800 zł tytułem skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne na podstawie art. 8 ust. l i 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 01.12.1985 P.0007) w zw. z lp. 1.11.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 ze zm.).
W związku z przedstawionymi zarzutami Główny Inspektor Transportu Drogowego po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdził, że z chwilą przystąpienia Polski do struktur Unii Europejskiej przejęto ustawodawstwo unijne i jako członek wspólnoty Polska została zobligowana do jego przestrzegania i stosowania, np. rozporządzenia Rady EWG nr 3820/85 i 3821/85. Rozporządzenia są aktami skierowanymi do nieograniczonej liczby nieokreślonych adresatów i przeznaczonymi do wielokrotnego stosowania. Rozporządzenia zawsze obowiązują bezpośrednio i są bezpośrednio skuteczne. Obowiązują w prawie krajowym zawsze w takiej formie, w jakiej zostały opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wspólnot (Unii Europejskiej). Zasada bezpośredniego obowiązywania oznacza, że każda norma prawa wspólnotowego, bez względu na rodzaj i charakter aktu prawnego, w którym została sformułowana, wchodzi w życie w tym samym momencie na płaszczyźnie wspólnotowej (międzynarodowej) oraz wewnętrznej (w krajowych systemach prawnych państw członkowskich). Tym samym wprowadzenie normy wspólnotowej do prawa krajowego nie jest uzależnione ani od regulacji konstytucyjnej określającej stosunek prawa międzynarodowego do prawa krajowego, ani też od wydania jakiegokolwiek aktu prawa krajowego (w szczególności ratyfikacji lub zatwierdzenia). W efekcie takiego rozwiązania akty wspólnotowe zaczynają obowiązywać we wszystkich państwach członkowskich w tym samym momencie. Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje administracyjne mogą być wydawane tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego (tak: NSA w wyroku z dnia 20.04.1994 r., sygn. akt SA/Kr 1428/93, publik. Prok.i Pr. 1995/6/62).
Mając na względzie podniesiony w odwołaniu zarzut powołania błędnej podstawy prawnej Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że nie jest dopuszczalne uchylenie na tej podstawie decyzji. Uchylenie decyzji w toku instancji z powodu błędnego powołania podstawy prawnej decyzji, jak uczyniono w przedmiotowej sprawie, jest sprzeczne z przepisami art. 138 k.p.a. Organ odwoławczy, rozpatrujący sprawę ponownie co do jej istoty, powinien usunąć wadliwość decyzji, których dopuścił się organ I instancji (tak również stwierdzono w wyroku NSA z dnia 29 września 1987 r., sygn. IV S.A. 220/87, opublikowane w ONSA z 1987 r., Nr 2, poz. 67). Jednocześnie w sprawie brak jest podstaw, by umorzyć postępowanie, bowiem prowadzone postępowanie nie jest bezprzedmiotowe. Jeżeli stan faktyczny sprawy podlega uregulowaniu przez organ administracji na wniosek strony bądź z urzędu, postępowanie I instancji nie może być umorzone. Nie ma również podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, bowiem taką decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać jedynie w przypadku, gdy stwierdzi, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ponownie orzekł nałożenie kar pieniężnych w wysokościach określonych w osnowie rozstrzygnięcia.
Organ odwoławczy (tak samo zresztą jak organ ponownie rozpatrujący sprawę w trybie 127 § 3 kpa) ocenia sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpoznaniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego. Organ odwoławczy (drugoinstancyjny) orzeka bowiem w sposób apelacyjny (merytoryczny). Rozstrzygając sprawę merytorycznie obowiązany jest więc stosować przepisy aktualnie obowiązujące (tak: NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. II SA 738/01, nie publ.).
Następnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego odniósł się do kolejnych zarzutów zgłoszonych przez stronę skarżącą.
I tak, odnosząc się do stwierdzenia nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek z urządzenia samoczynnie rejestrującego prędkość jazdy oraz czas jazdy i postoju przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne organ II instancji stwierdził, że zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki, ułożone w odpowiednim porządku, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek, ich kopie. Wykresówki są okazywane lub przekazywane na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, jednakże organ I instancji błędnie wskazał przepis materialno-prawny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Jednakże powołanie niewłaściwego przepisu jako podstawy prawnej decyzji, w sytuacji kiedy istnieje unormowanie uprawniające do wydania rozstrzygnięcia, nie stanowi takiej wady, która uzasadniałaby uchylenie decyzji (tak: NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 1996 r., sygn. SA/Wr 3095/95, niepubl.). w związku z powyższym organ odwoławczy uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 27. 000 zł i nałożył karę pieniężną w tej samej wysokości. Na podstawie dokumentu urzędowego - protokołu kontroli nr [...] oraz prowadzonej korespondencji w sprawie wskazano, iż podczas kontroli prowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przedsiębiorca nie okazał odpowiednich wykresówek rejestrujących prędkość jazdy, czas jazdy, przerw i wymaganych odpoczynków.
Jednocześnie wskazano, iż argumenty podniesione przez skarżącego dotyczące pożaru w oddziale Spółki, jaki miał miejsce w R. w dniu 19 października 2003 r., nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Pismem z dnia 12 lutego 2004 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zwrócił się z zapytaniem do Komendanta Komendy Miejskiej PSP w R., Jednostka Ratowniczo - Górnicza, o wskazanie czy w miejscu pogorzeliska były ślady spalonych dokumentów (w związku z postanowieniem kpt. T. K.). Pismem z dnia 19 lutego 2004 r. nr [...] Komendant Miejski wskazał, iż w dniu 19 października 2003 r. w R. przy ul. [...] miał miejsce pożar w obiekcie - wiata blaszana, której właścicielem jest p. T. P.. W wyniku tego pożaru spaleniu uległ regał i gołębnik wewnątrz wiaty, zaś kierujący działaniem ratowniczym nie stwierdził żadnych śladów spalonych dokumentów. W związku z tym wskazano, iż dla organu odwoławczego nie jest wiarygodne, iż w dniu 19 października 2003 r. w oddziale Spółki miał miejsce pożar, w wyniku którego uległy zniszczeniu dokumenty. Pismo, które wpłynęło z Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w R. wskazuje bowiem, iż w czasie działania ratowniczego nie stwierdzono żadnych śladów spalonych dokumentów. Podkreślono przy tym, że organ odwoławczy nie kwestionuje twierdzeń, iż pożar miał miejsce. Jednak w ocenie organu nie jest wiarygodne twierdzenie, iż wskutek powyższego zdarzenia dokumenty uległy zniszczeniu.
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego używania przyrządu kontrolnego - przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo, podkreślono, iż zgodnie z art. 3 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 urządzenie rejestrujące jest zainstalowane i używane w tych pojazdach, które są zarejestrowane w Państwach Członkowskich i są wykorzystywane do transportu drogowego osób lub rzeczy z wyłączeniem pojazdów, o których mowa w art. 4 i art. 14 ust. l rozporządzenia (EWG) nr 3820/85. Zgodnie z art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym pracodawca i kierowcy są odpowiedzialni za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, jednakże organ I instancji błędnie wskazał przepis materialno-prawny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia instancji, który zakwalifikował naruszenia na ww. wykresówkach jako uniemożliwiające kontrolę. Brak jest podstaw, by nałożyć karę pieniężną w wysokości 200 zł za każdą okazaną tarczę, bowiem zapisy czasu prowadzenia, przerw oraz wymaganych odpoczynków są możliwe do odczytania.
Mając na uwadze powyższe wskazano, iż argumenty dotyczące naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego używania przyrządu kontrolnego - wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana, stwierdzono, że zgodnie z art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, kierowcy stosują wykresówki w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu, kierowca nie jest w stanie używać urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wówczas okresy aktywności kierowcy powinny być nanoszone na wykresówkę ręcznie, automatycznie lub w inny sposób, czytelnie i bez zabrudzenia wykresówki. Kierowcy zmieniają odpowiednio wykresówki, jeżeli w pojeździe znajduje się więcej niż jeden kierowca, w taki sposób aby wszelkie przepisowe informacje były zapisywane na wykresówce kierowcy prowadzącego pojazd.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zaskarżona decyzja została w tym zakresie wydana prawidłowo, jednakże organ I instancji błędnie wskazał przepis materialno-prawny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Tym samym za zasadne uznano nałożenie kary pieniężnej.
Co do zarzutu braku wymaganych wpisów na wykresówkach stwierdzono, że zgodnie z art. 15 ust. 5 rozporządzenia 3821/85 każdy członek załogi pojazdu nanosi na swoją wykresówkę stosowne informacje:
a) na początku używania wykresówki - swoje nazwisko i imię;
b) datę i miejsce rozpoczęcia używania wykresówki oraz datę i miejsce zakończenia jej używania;
c) numer rejestracyjny każdego pojazdu, do którego członek załogi został przydzielony zarówno na początku pierwszej jazdy zapisanej na wykresówce, jak i następnych, w przypadku zmiany pojazdu, w czasie używania tej samej wykresówki;
d) wskazania licznika długości drogi:
- przy rozpoczęciu pierwszej jazdy zarejestrowanej na wykresówce,
- przy zakończeniu ostatniej jazdy zarejestrowanej na wykresówce,
- w razie zmiany pojazdu w ciągu dnia pracy (odczyt licznika w pojeździe, do którego był przydzielony oraz odczyt licznika w pojeździe, do którego zostaje przydzielony);
e) czas, kiedy miała miejsce zmiana pojazdu.
Organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3050 zł za brak wymaganych wpisów na wykresówkach - miejsca i daty końcowej używania wykresówki i umorzył postępowanie w I instancji. Na załączonych wykresówkach widnieją wpisy - miejsca i daty końcowej używania wykresówki. Jednocześnie wskazano, iż zgodnie z lp. 1.11.11 ust. 4 lit c załącznika do ustawy o transporcie drogowym, aby nałożyć karę pieniężną wysokości 50 zł, należy stwierdzić, iż na wykresówce kierowca nie wpisał obu: miejsca i daty końcowej używania wykresówki łącznie. Na żadnej z dołączonych do akt wykresówek organ odwoławczy nie stwierdził łącznego braku danych, tym samym decyzja w tym punkcie została uchylona, zaś postępowanie umorzone w I instancji.
Natomiast kara pieniężna w wysokości 100 zł za brak imienia na wykresówkach z dnia 24 października 2003 r. oraz 4 listopada 2003 r. p A. Ł. została nałożona w sposób prawidłowy. Na okazanych tarczach kierowca nie naniósł wymaganych danych - imienia. W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył karę pieniężną w wysokości 100 zł tytułem braku wymaganych wpisów na wykresówkach - imienia lub nazwiska kierowcy, na podstawie art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L370 z 31.12.1985 r., str. 0008 - 00021 ze zm.) w związku z lp. 1.11.11 ust. 4 lit. a załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.).
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego działania przyrządu kontrolnego: nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu stwierdzono, że zgodnie z art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85, kierowcy stosują wykresówki w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Nie wyjmuje się wykresówki z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona. Jeżeli w wyniku oddalenia się od pojazdu, kierowca nie jest w stanie używać urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wówczas okresy aktywności kierowcy powinny być nanoszone na wykresówkę ręcznie, automatycznie lub w inny sposób, czytelnie i bez zabrudzenia wykresówki. Kierowcy zmieniają odpowiednio wykresówki, jeżeli w pojeździe znajduje się więcej niż jeden kierowca, w taki sposób aby wszelkie przepisowe informacje były zapisywane na wykresówce kierowcy prowadzącego pojazd.
Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, jednakże organ I instancji błędnie wskazał przepis materialno-prawny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Analiza tarcz kierowcy p. W. G. wskazuje na używanie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu - 4 listopada 2003 r., zaś organ kontroli nie miał wątpliwości co do zapisów na wykresówkach.
Co do skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne stwierdzono, że zgodnie z art. 8 ust. l i 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego w każdym 24-godzinnym okresie kierowca korzysta z dziennego okresu odpoczynku, wynoszącego, co najmniej 11 kolejnych godzin, który to okres może być skrócony do minimum dziewięciu kolejnych godzin, nie częściej niż trzy razy w każdym tygodniu, pod warunkiem, że przed upływem następnego tygodnia otrzyma równoważny okres odpoczynku, stanowiący rekompensatę. W dni, kiedy odpoczynek jest nie skrócony zgodnie z pierwszym akapitem, może być wykorzystany w dwóch lub trzech oddzielnych okresach w ciągu 24 godzin, z których jeden musi trwać, co najmniej osiem kolejnych godzin. W takim przypadku minimalna długość odpoczynku będzie zwiększona do 12 godzin.
Mając na względzie zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdzono, iż organ I instancji w sposób prawidłowy wskazał, że p. A. Ł. skrócił dzienny czas odpoczynku o 2 godziny i 40 minut w okresie 14 listopada 2003 r., o l godzinę w okresie 17/18 listopada 2003 r., o l godzinę i 30 minut w okresie 20 listopada 2003 r.
W związku z powyższym Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 150 zł i 650 zł i nałożył karę pieniężną w wysokości 150 zł i 650 zł tytułem skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne na podstawie art. 8 ust. l i 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE L370 z 01.12.1985 P.0001-0007) w zw. lp. 1.11.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2004 r., Nr 204, poz. 2088 z późn. zm.).
Za oczywiście bezzasadny uznano zarzut, że organ I instancji nałożył kilka kar pieniężnych za jedno i to samo wykroczenie, na co wskazuje dokonana powyżej analiza stanu faktycznego sprawy i obowiązujących przepisów prawa.
Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 roku wniósł zainteresowany zarzucając zaskarżonej decyzji:
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię postanowień załącznika do ustawy o transporcie drogowym dodanego przez art. l pkt. 53 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.03.149.1452),
-.naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80, art. 107 §3 Kpa ,
wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wskazano, iż najdotkliwszą karą, jaka została nałożona na Spółkę skarżoną decyzją, jest kara 27.000,00 złotych za nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - co zostało stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie. W tym zakresie zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy całkowicie pominęli wyjaśnienia Spółki złożone w trakcie kontroli, którymi Spółka wskazała, iż w dniu 19 października 2003 r. w Spółce miał miejsce pożar i w jego wyniku, jak również podczas akcji ratowniczej uległy zniszczeniu dokumenty, w tym również dokumenty w postaci wykresówek za okres, którego dotyczyła kontrola. W tym zakresie Spółka złożyła również dwa oświadczenia pracowników (oświadczenie Pana M. S. i Pani M. L.) - którymi pracownicy potwierdzali stanowisko wskazane przez Spółkę. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że podniesione argumenty dotyczące pożaru w oddziale Spółki nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Uzasadniając takie stanowisko podniesione zostało, że kierujący działaniem ratowniczym nie stwierdził żadnych śladów spalonych dokumentów - co stanowiło, zdaniem organu, podstawę odmówienia wiarygodności twierdzeniom Spółki. W przekonaniu skarżącej przyjęcie przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że nieokazane wykresówki nie uległy zniszczeniu na skutek pożaru i akcji ratowniczej, dokonane zostało z naruszeniem reguł postępowania administracyjnego. Zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy uchybiły obowiązkowi wyczerpującego zebrania całego materiału dowodowego (zgodnie z dyspozycją art. 77 § 1 Kpa) ograniczając się wyłącznie do pozyskania pisemnego stanowiska Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w R. Postępowanie zarówno Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...], jak również Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zdaje się wskazywać, że oba te organy uzyskawszy korzystne dla siebie potwierdzenie faktu, uznały za niecelowe dalsze wyjaśnianie kwestii, czy przedmiotowe wykresówki faktycznie uległy zniszczeniu z przyczyn niezależnych od Spółki. Podkreślono, że zgodnie z postanowieniami K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek taki wynika nie tylko z powołanego wyżej art. 77 § l Kpa, ale również z regulacji stanowiących podstawowe zasady rządzące postępowaniem administracyjnym. Zgodnie z art. 7 Kpa organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z cytowanego przepisu wynika w sposób jednoznaczny, że organ administracji nie może poprzestać na dokonaniu ustaleń umożliwiających np. nałożenie kary z jednoczesnym uchybieniem obowiązkowi pełnego ustalenia stanu faktycznego i co za tym idzie naruszeniem obowiązku uwzględnienia interesu adresata wydawanej decyzji. Tego typu działania godzą również w zasadę wyrażoną art. 8 Kpa.
Skarżąca Spółka podniosła również, że przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków, którzy złożyli oświadczenia o zniszczeniu dokumentacji w wyniku pożaru i prowadzonej akcji ratowniczej miały szczególne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Spółka żądając przeprowadzenia tych dowodów dążyła do wyjaśnienia stanu faktycznego wywodząc, że osoby te miały znacznie większą wiedzę na temat miejsca przechowywania dokumentacji aniżeli prowadzący akcję ratowniczą. Nawet jednak, gdyby Spółka przeprowadzenia tych dowodów nie zażądała, organ administracji w oparciu o w/w podstawy prawne powinien dowody te dopuścić i przeprowadzić z urzędu. Stanowisko takie zostało wielokrotnie potwierdzone orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym również wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 17 października 2001 r. w sprawie o sygn. akt: I SA 1110/01, którym Sąd wskazał, że art. 77 § 1 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Uchybienie obowiązkom wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a. - jak miało to miejsce w rozpatrywanym przypadku przez zaniechanie przesłuchania świadków, którzy złożyli pisemne oświadczenia - uniemożliwiło jednocześnie Głównemu Inspektorowi Transportu Drogowego dokonanie oceny w zgodzie z art. 80 Kpa., czy okoliczność zniszczenia przedmiotowej dokumentacji została udowodniona czy też nie. Trafność takiego stanowiska potwierdzona została również orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r. (sygn. akt I SA. 1768/99), którym Sąd podniósł, że "jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym (...)".
W przekonaniu skarżącej zarówno organ I instancji, jak również organ odwoławczy nie byli uprawnieni w trybie art. 78 § 2 K.p.a. do zaniechania przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność zniszczenia dokumentacji, gdyż powyższe dowody mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i trudno jest przyjąć, że stan faktyczny w tym zakresie został dostatecznie wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości. Nawet jednak, gdy organ odwoławczy odmawia przeprowadzenia dowodu lub potwierdza stanowisko organu I instancji co do bezcelowości przeprowadzania dalszych dowodów na daną okoliczność, winien wskazać motywy takiego działania - a to zgodnie z treścią art. 107 §3 Kpa. Zdaniem skarżącej Spółki samo odwołanie się w uzasadnieniu decyzji do pisma Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w Rzeszowie nie jest wystarczającym uzasadnieniem zaniechania przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego.
W zakresie nałożonych na Spółkę pozostałych kar, w szczególności kar za nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego przez nieprawidłowe używanie przełącznika grup czasowych, zbyt długie zapisywanie wykresówek, nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w ciągu tego samego 24 godzinnego okresu, poniesiono, że Spółka została ukarana w oparciu o treść załącznika do ustawy o transporcie drogowym lp.1.11.9, tj. za wykroczenie określane jako nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego. Zdaniem strony skarżącej Spółka została kilkakrotnie ukarana za to samo wykroczenie tego samego pracownika, sprowadzające się do nieprawidłowego używania wykresówek w jednym kontrolowanym okresie. Sytuacja ta dotyczy dwóch kierowców. Zdaniem skarżącej Spółki zarówno nieprawidłowe używanie przełącznika grup czasowych, jak również zbyt długie zapisywanie wykresówki, stanowi to samo wykroczenie, określane jako nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego. W przekonaniu skarżącej Spółki kumulacja kar, którą zastosował organ, dotyczyć może wyłącznie tych postanowień załącznika do ustawy o transporcie drogowym, które wprost stanowią, że wymienione kary za określone wykroczenie podlegają sumowaniu (np. lp1.11.11). Przyjmując w tym miejscu, że załącznik do ustawy o transporcie drogowym w zakresie określonym lp. 1.11.9, tj. nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego, nie przewiduje, że kary określone wskazaną lp. 1.11.9 podlegają sumowaniu, uznać należy, że ich sumowanie za to samo wykroczenie tj. nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – jest niedopuszczalne.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, w szczególności zaś podnosząc, że okoliczności faktyczne sprawy zostały wyjaśnione prawidłowo. Z informacji uzyskanych od straży pożarnej wynikało, że nie stwierdzono śladów spalenia dokumentów. Wobec powyższego kwestię tę uznano za wyjaśnioną, co skutkowało bezcelowością przeprowadzania na tę okoliczność innych dowodów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r., którą w odniesieniu do siedmiu stwierdzonych naruszeń przepisów uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2004 r. i w oparciu o nową podstawę prawną już to nałożono kary pieniężne w tej samej bądź zmienionej wysokości, już to stwierdzono nieprawidłowość nałożenia kar pieniężnych.
Nie ulega wątpliwości, że najbardziej dotkliwą karą (w wysokości 27.000 zł) nałożoną na skarżącą Spółkę zarówno decyzją organu pierwszej instancji, jak i zaskarżoną decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r., była kara za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez czterech kierowców w ustalonym przedziale czasu. Dlatego też skarga dotyczy przede wszystkim kary za to przewinienie.
Skarżąca w zasadzie nie kwestionuje podstaw prawnych nałożenia powyższej kary oraz jej wysokości; jej zarzuty w tym zakresie nie dotyczą naruszenia prawa materialnego. Skarżąca wskazuje natomiast na niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą nałożenia przedmiotowej kary, a ściślej – na niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, które doprowadziło do takiego ustalenia stanu faktycznego przez organ pierwszej instancji, przyjętego bez zastrzeżeń przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Ten zarzut skarżącej ma więc charakter proceduralny, związany, zdaniem strony, z niewłaściwym wypełnieniem przez organy rozstrzygające w sprawie obowiązku wyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym dokładnego stanu faktycznego (zasada prawdy obiektywnej), uchybieniem obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób umożliwiający pogłębienie zaufania obywateli do organów Państwa, naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów oraz niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.
Należy zauważyć, że kary stosowane w przypadku naruszenia przepisów regulujących sprawy transportu drogowego są szczególnie dotkliwe. Dotkliwość tę pogłębia też charakter wydawanych w tych sprawach decyzji, mających z założenia charakter decyzji związanych, nie pozostawiających organowi administracji żadnych "luzów interpretacyjnych", żadnej możliwości uznania. Wiąże się z tym ustalona w jednolity sposób, sztywna wysokość kar, które są nakładane w znacznej części niezależnie od winy przedsiębiorcy i nie podlegają miarkowaniu. Stąd w tym postępowaniu tak istotne znaczenie ma ścisłe ustalenie stanu faktycznego, który ma stanowić przesłankę do nałożenia kary; w istocie przede wszystkim (jeśli nie wyłącznie) na tym, wstępnym etapie postępowania przedsiębiorca ma wpływ na ewentualne nałożenie kary. Stąd precyzyjne uregulowanie w przedmiotowej ustawie zasad postępowania kontrolnego, posługiwanie się ustalonymi wzorami protokołów kontroli, itp. Niejako drugostronnie ustawodawca w art. 92 ust. 2 powołanej ustawy określił maksymalną kwotę kar, które mogą być nakładane w następstwie kontroli drogowej, bądź w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie (pkt 2 – 30.000,00 zł).
Jak wskazano, w toku kontroli przedsiębiorstwa stwierdzono brak wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu przez kilku kierowców w ustalonym przedziale czasu. Według wyjaśnień skarżącej przyczyną niemożności przedstawienia tych dokumentów do kontroli był pożar, który dnia 19 października 2003 r. miał miejsce w siedzibie przedsiębiorstwa, i w którym to pożarze bądź w wyniku akcji ratowniczej uległy zniszczeniu dokumenty, w tym również dokumenty w postaci wykresówek za okres, którego dotyczyła kontrola. W konsekwencji, jak podniosła skarżąca Spółka, nie była ona w stanie z przyczyn obiektywnych przedstawić tych dokumentów do kontroli.
W świetle przedstawionej wyżej argumentacji nie ulega wątpliwości, iż ustalenie co – jakie dokumenty – uległy zniszczeniu w czasie pożaru, jaki w dniu 19 października 2003 r. miał miejsce w przedsiębiorstwie, bądź w toku akcji ratowniczej, miało zasadnicze znaczenie dla sprawy, a zwłaszcza – dla ukaranego przedsiębiorstwa, które tylko w przypadku bezstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia tej sprawy mogło uchronić się od nałożenia wysokiej kary. W tej sytuacji odstąpienie od przesłuchania zgłoszonych na tę okoliczność świadków zostało dokonane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), zasad przeprowadzania postępowania dowodowego, a w szczególności art. 77 oraz art. 78 § 2 K.p.a., swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a także art. 107 § 3 K.p.a., odnoszącego się do uzasadnienia faktycznego decyzji.
W związku z powyższym wątpliwości budzi prawidłowość zastosowania w rozpatrywanej sprawie przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylenie w całości (przez uchylenie poszczególnych części) zaskarżonej decyzji i dokonanie w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy. W Komentarzu do K.p.a. autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego (C. H. Beck, 3 wyd., Warszawa 2000, str. 540) podkreśla się bowiem wyraźnie, iż podjęcie decyzji przez organ I instancji bez prowadzenia postępowania wyjaśniającego, jeżeli nie było podstaw do zastosowania uproszczonego postępowania wyjaśniającego (art. 35 K.p.a.) nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym , naruszałoby to bowiem zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.
Krytycznej ocenie należy również poddać zgłoszoną przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego opinię, iż zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo, a jedynie organ I instancji błędnie wskazał przepis materialno-prawny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. W opinii organu II instancji nie stanowiło to jednak wady uzasadniającej jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji, lecz wobec istnienia przepisów uprawniających do wydania rozstrzygnięcia (powołanych rozporządzeń Rady) z jednej strony, z drugiej zaś – braku podstaw do umorzenia postępowania, nie było również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, lecz należało orzec co do istoty sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Należy jednak zauważyć, że organ kasacyjny działał w rozpatrywanej sprawie na podstawie przepisów unijnych, które obowiązywały już w momencie kontroli oraz w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, przy czym orzeczenie organu II instancji nie polegało tylko na przywołaniu tych przepisów unijnych, lecz było związane ze zmianami w treści samej decyzji. A według powołanego komentarza (str. 534) zmiana podstawy materialno-prawnej prowadzi do zmiany przedmiotowej tożsamości sprawy i jest również równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Taka też sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.
Wobec przedstawionego wyżej stanowiska co do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów proceduralnych rozpatrywanie zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego uznano za niecelowe.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.