VI SA/Wa 1699/18

VI SA/Wa 1699/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Grzelak
Sławomir Kozik
Tomasz Sałek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Działalność gospodarcza
Sygn. powiązane
II GSK 733/19 - Wyrok NSA z 2022-09-22
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3 par 2, art. 145 par 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 2211
art. 129b ust. 1 i 2art. 94a, art 52,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art 77 par 1, art 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki oraz nałożenia kary pieniężnej z tego tytułu oddala skargę
Uzasadnienie
P. Sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej też jako "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej też jako "organ odwoławczy" lub "GIF") z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...].
Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w R. (dalej też jako "WIF") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia na Skarżącą kary pieniężnej w kwocie jednego tysiąca złotych z tytułu prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w D. przy ul. [...] 116.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] stycznia 2016 r. inspektorzy farmaceutyczni działający na podstawie upoważnień udzielonych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w R., przeprowadzili w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w D. przy ul. [...] 116 kontrolę doraźną w zakresie przestrzegania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku - Prawo farmaceutyczne (tekst jednolity Dz. U. z 2017 roku, poz. 2211 ze zm., dalej też jako "p.f."), w tym zakazu reklamy apteki i jej działalności (zakończoną protokołem kontroli).
W związku z powyższą kontrolą doraźną, [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w R., pismem z 12 lutego 2016 r. poinformował Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie prowadzenia przez Spółkę niedozwolonej reklamy apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" zlokalizowanej w D. przy ul. [...] 116. Wskazał, że w toku kontroli inspektorzy stwierdzili umieszczanie w izbie ekspedycyjnej, na półkach z lekami wywieszek z napisem "PROMOCJA".
W toku postępowania Skarżąca podnosiła z kolei, że działanie polegające na umieszczeniu w obrębie lokalu aptecznego informacji o promocji, obniżeniu cen czy też o istnieniu tańszych zamienników nie ma charakteru reklamowego, w związku z czym, organ błędnie zakwalifikował je jako naruszenie zakazu reklamy.
Następnie, w dniu [...] kwietnia 2016 roku, inspektorzy farmaceutyczni, przeprowadzili w aptece kolejną kontrolę, również zakończoną protokołem, w którym wskazano, że na części wywieszek cenowych w kolorze białym znajduje się nazwa produktu leczniczego lub innego asortymentu i cena. Niektóre białe wywieszki zawierają czerwone ramki i umiejscowiono je na żółtym tle z napisem "promocja" w czerwonym kolorze. Część wywieszek jest w kolorze żółtym z czerwoną ramką i czarnym napisem "Super Cena".
Z kolei protokół z kontroli doraźnej z dnia [...] kwietnia 2017 roku wykazał, że Strona zaprzestała stosowania wywieszek z napisem PROMOCJA i Super Cena.
[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w R. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. umorzył postępowanie w sprawie prowadzenia niedozwolonej reklamy apteki prowadzonej przez Stronę oraz nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie jednego tysiąca złotych z tytułu naruszenia art. 94a p.f.
W ocenie organu, Spółka od dnia 19 stycznia 2016 r. (tj. od dnia kontroli doraźnej apteki po uruchomieniu) co najmniej do dnia 27 kwietnia 2016 r. (tj. do dnia kontroli sprawdzającej) prowadziła niedozwoloną reklamę apteki polegającą na umieszczaniu w izbie ekspedycyjnej w miejscu dostępnym i widocznym dla pacjenta bezpośrednio przy oferowanych produktach powiększonych wywieszek z napisem PROMOCJA w kolorze czerwonym drukowaną czcionką lub napisem Super Cena sugerując, iż okresowo sprzedaje asortyment po obniżonej, promocyjnej cenie. Potencjalny pacjent, napotykał hasło reklamowe i uzyskiwał zachętę do skorzystania z oferty, poprzez zakup produktów oznaczonych napisem PROMOCJA lub Super Cena. Powyższe treści, zdaniem WIF, zachęcały pacjentów do dokonywania zakupów w aptece prowadzonej przez Stronę, co stanowi naruszenie art. 94a P.f. Działanie polegające na zachęcaniu do zakupów, oferujące pacjentom korzyści, należy bowiem uznać za reklamę apteki i jej działalności. Stwarza ono warunki przymuszania do związania się z apteką oraz ma na celu zwiększenie w niej obrotu.
W odwołaniu, co do zakresu nałożenia kary pieniężnej, Strona zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania:
a/ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak zebrania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego dostatecznego materiału dowodowego w sprawie;
b/ art. 80 w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. - poprzez dokonanie błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że w aptece ogólnodostępnej zlokalizowanej w D. przy ul. [...] 116 była prowadzona reklama, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego, aczkolwiek niepełnego materiału dowodowego, nie pozwala na wysnucie takiego wniosku;
- błędną wykładnię art. 94a ust. 1 p.f. w zw. z art 4 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług - poprzez przyjęcie, iż informacja o obniżkach cen i prowadzonych w aptece promocjach cenowych stanowi niedozwoloną reklamę apteki, podczas gdy apteka jest uprawniona i zobowiązana do zapewnienia pacjentom dostępu do takich informacji;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129b ust. 2 p.f. - poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustaleniu wysokości nałożonej na Stronę kary pieniężnej.
Główny Inspektor Farmaceutyczny decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w R. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego umieszczenie opisanych wyżej wywieszek w izbie ekspedycyjnej przedmiotowej apteki stanowi działanie podjęte w celu zwiększenia poziomu sprzedaży. Wywieszki takie, z perspektywy przeciętnego czytelnika, jawią się jako jeden (całościowy, złożony) przekaz, odbiorca może skojarzyć reklamy przedstawionych w gazetce produktów z ofertą (asortymentową, jak również cenową) apteki, w której umieszczane są owe wywieszki. Samo odzwierciedlenie cen rzeczywiście obowiązujących w aptekach, bądź jego brak, nie przesądza o reklamowym charakterze przekazu. Istotne jest natomiast, aby działanie miało niejako zachęcać do zakupu w danej aptece. W ocenie organu odwoławczego nie sposób przyjąć, że stosowanie przedmiotowych wywieszek oznacza jedynie reklamę prezentowanych na nich produktów. Ponadto, w obowiązującym stanie prawnym, prowadzenie reklamy produktów leczniczych, o której mowa w art. 52 p.f., w żaden sposób nie wyklucza, że jednocześnie może ona (realnie) stanowić reklamę apteki lub jej działalności, zakazaną na gruncie art. 94a ust. 1 p.f. Istotne pozostaje również to, że przeciętny klient apteki nie posiada stosownej wiedzy z zakresu prawa farmaceutycznego, pozwalającej na odróżnienie reklamy produktów leczniczych od reklamy aptek w ich ustawowym rozumieniu. W ocenie Głównego Inspektora Farmaceutycznego, wyżej opisane działania Strony miały na celu obejście przepisów prawa dotyczących zakazu prowadzenia reklamy aptek i ich działalności. Przedmiotowe wywieszki, pod pozorem neutralnej informacji cen, służyły wzbudzeniu zainteresowania ofertą handlową prowadzonej przez Stronę apteki, stąd za niezasadny organ uznał zarzut naruszenia art. 94a ust. 1 p.f. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wykonywane przez Stronę działania stanowią niedozwoloną reklamę apteki. Organ odwoławczy nie podzielił także zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego dostatecznego materiału dowodowego w sprawie. Uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie, zwłaszcza protokół z kontroli doraźnej z [...] stycznia 2016 r. oraz protokół z kontroli sprawdzającej z [...] kwietnia 2016 r. (wraz z załączoną do nich dokumentacją fotograficzną), jednoznacznie wskazywały na to, że w aptece dopuszczono się zabronionej prawem reklamy apteki i jej działalności. Zdaniem Głównego Inspektora Farmaceutycznego, WIF dokładnie przeprowadził postępowanie dowodowe, ustalił prawidłowo stan faktyczny oraz dokonując jego oceny w całości, wydał decyzję znajdującą oparcie w przepisach p.f., co znalazło swoje odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Oceniając natomiast wysokość kary pieniężnej Główny Inspektor Farmaceutyczny wskazał, że wziął pod uwagę następujące okoliczności:
1. przedmiotem postępowania był jeden rodzaj działalności, czyli umieszczenie w izbie ekspedycyjnej w miejscu dostępnym i widocznym dla pacjenta bezpośrednio przy oferowanych produktach powiększonych wywieszek z napisem PROMOCJA w kolorze czerwonym drukowaną czcionką lub napisem Super Cena;
2. naruszenie art. 94a ust. 1 p.f. zostało stwierdzone po raz pierwszy;
3. postępowanie dotyczyło jednej apteki:
4. udowodniony okres naruszenia miał miejsce w okresie od dnia 19 stycznia 2016 r. (data przeprowadzenia pierwszej kontroli doraźnej) co najmniej do [...] kwietnia 2017 r., (data przeprowadzenia kontroli doraźnej, która wykazała że Strona zaprzestała stosowania wywieszek z napisem PROMOCJA i Super Cena);
5. kara służyć ma zapobiegnięciu ponownego naruszenia przepisów przez podmiot prowadzący zakazaną reklamę apteki i jej działalności, przez co musi być dotkliwa, a jednocześnie możliwa do spełnienia;
6. od przedsiębiorcy uzyskującego zezwolenie na prowadzenie apteki wymagana jest znajomość przepisów regulujących ten rodzaj działalności gospodarczej, w szczególności art. 94a p.f,
Uwzględniając powyższe, Główny Inspektor Farmaceutyczny uznał, że kara w wysokości 1 000 złotych nie jest karą rażąco wygórowaną i plasuje się w dolnych granicach jej wymiaru, zaś jej wysokość jest współmierna do okresu naruszenia oraz jego skali, jak również powinna spełnić w względem Strony rolę prewencyjną.
Na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2018 roku, P. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie zarówno przez organ I jak i II instancji podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie, w szczególności przez zaniechanie ustalenia rzeczywistego czasookresu przypisanej Skarżącej działalności,
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne poprzez przyjęcie, że informacja o obniżkach cen i prowadzonych w aptece akcjach promocyjnych stanowi niedozwoloną reklamę apteki, podczas gdy apteka jest uprawniona i zobowiązana do zapewnienia pacjentom dostępu do takich informacji;
3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 129b ust. 1 p.f. poprzez dokonanie niewłaściwej oceny przesłanek uwzględnianych przy ustalaniu wysokości nałożonej na stronę kary pieniężnej, co doprowadziło do nałożenia kary w wysokości zawyżonej w stosunku do charakteru przypisywanego działania.
Zdaniem Skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem dwóch elementarnych zasad postępowania administracyjnego, to jest zasady prawdy materialnej i zasady działania organu administracyjnego z urzędu. Po pierwsze organ, kończąc postępowania administracyjne o charakterze represyjnym decyzją w przedmiocie nałożenia kary, winien w sposób niebudzący wątpliwości dowieść dokonanego naruszenia, opierając się w tym zakresie na w pełni kompletnym materiale dowodowym. Nie budzi przy tym wątpliwości, iż w przypadku czynu o charakterze ciągłym, tj. mającym pewną rozciągłością w czasie, do podstawowych elementów stanu faktycznego należy okres trwania czynu - okoliczność ta jest bowiem de facto elementem samego czynu, wprost wpływając na zakres decyzji kończącej postępowanie. Stronie winno zostać przypisane działanie w pełni skonkretyzowane, jednym z elementów tejże konkretyzacji jest zaś właśnie umiejscowienie działania w czasie. Tymczasem organ II instancji wskazał, iż udowodniony w niniejszym postępowaniu okres naruszenia miał miejsce od dnia 19 stycznia 2016 r. (data przeprowadzenia pierwszej kontroli doraźnej) co najmniej do 20 kwietnia 2017 r., (data przeprowadzenia kontroli doraźnej, która wykazała, Strona zaprzestała stosowania wywieszek z napisem PROMOCJA i Super Cena). Zdaniem Skarżącej zasadność przyjęcia takiego okresu kwestionowanej działalności nie została jednak w żaden sposób wykazana. Jej ramy czasowe zostały bowiem określone głównie na podstawie kontroli doraźnej, która wykazała, ze Strona nie prowadzi już działalności objętej postępowaniem. Wnioskowanie organu sprzeczne jest więc z podstawowymi zasadami zdroworozsądkowymi - na podstawie bowiem takiego stwierdzenia organ odwoławczy mógłby uzasadnić każde ustalenie dotyczące daty zakończenie przez Skarżącą kwestionowanej działalności, także takie, że kwestionowane materiały zostały z apteki usunięte od razu po przeprowadzeniu kontroli, tj. w dniu [...] stycznia 2016 roku. Reasumując, nie wiadomo zatem przez jaki okres czasu Strona prowadziła rzekomą działalność. Ustalenie stanu faktycznego nie może mieć natomiast charakteru hipotetycznego a ramy czasowe naruszenia winny być wskazane w sposób odpowiednio jasny i precyzyjny.
Nadto, zdaniem Skarżącej, organ błędnie zakwalifikował opisane w decyzji działania, jako naruszające zakaz reklamy. Otóż w przypadku prowadzenia jakiejkolwiek akcji rabatowej dotyczącej produktów, przepisy prawa jednoznacznie obligują przedsiębiorcę do wskazania przyczyny obniżki. Obowiązek taki wprost wprowadza art. 4 ustawy z dnia 9 maja 2014 roku o informowaniu o cenach towarów i usług, zgodnie z którym to przepisem w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen. W przypadku obniżki ceny uwidacznia się także informację o przyczynie wprowadzenia obniżki. W ocenie Skarżącej, z cytowanego wyżej przepisu wynika, że w sytuacji obniżenia ceny na produkt (do czego apteka ma prawo) aktualizuje się obowiązek zamieszczenia informacji, że cena została obniżona oraz przyczyn takiego stanu rzeczy. Jeżeli więc przyczyną obniżki jest promocja - na przedsiębiorcy ciąży obowiązek umieszczenia informacji o takiej właśnie treści. Powyższe twierdzenie jest w sposób jednoznaczny potwierdzone przez stanowisko doktryny.
Ponadto Skarżąca zwróciła uwagę na okoliczność, że zakwestionowane informacje zostały umieszczone wewnątrz apteki - wobec tego ich odbiorcami mogły być jedynie osoby, które już do apteki weszły. Z samej swojej definicji reklama jest zaś działaniem, którego istotę stanowi przyciągnięcie do apteki nowych klientów - nie może więc stanowić reklamy apteki informacja skierowana do osób, które już do apteki weszły.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1392, dalej zwana: "p.p.s.a.") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2018 roku, jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w R. z dnia [...] maja 2017 roku - nie naruszają przepisów prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy Inspekcji Farmaceutycznej obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, zasadnie przyjęły, iż skarżąca spółka dopuściła się naruszenia zakazu reklamy apteki oraz jej działalności, o którym mowa w przepisie art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, co dało podstawę do nałożenia stosownej kary pieniężnej, w oparciu o przepis art. 129b ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy.
Sąd uznał jednocześnie, że organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym zarzucanego w skardze naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. W działaniu organów obu instancji Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa materialnego. Według Sądu wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest spójna i wyczerpująca.
W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przepis art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne został wprowadzony ustawą z dnia 30 marca 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2007 r. Nr 75, poz. 492), w konsekwencji implementacji m. in. dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/27/WE z dnia 31 marca 2004 r. zmieniającej dyrektywę 2001/83/WE w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi i obowiązywał od dnia 1 maja 2007 r. Sformułowany w nim zakaz dotyczył reklamy działalności aptek lub punktów aptecznych, skierowanej do publicznej wiadomości, która w sposób bezpośredni odnosi się do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na wykazach leków refundowanych, lub produktów leczniczych lub wyrobów medycznych o nazwie identycznej z nazwą produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na tych wykazach.
Następnie, przepis art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne został zmieniony z dniem 1 stycznia 2012 r. przez art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych (Dz. U. Nr 122, poz. 696). Obecnie zatem (również w dacie wszystkich kontroli apteki prowadzonej przez skarżącą spółkę, tj. 19 stycznia 2016 roku, 27 kwietnia 2016 roku i 20 kwietnia 2017 roku oraz wydania obu spornych decyzji), przepis art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne stanowi o zakazie reklamy aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Zakaz ten nie obejmuje jedynie informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.
W ocenie Sądu, powyższe oznacza, że zakaz ten został rozszerzony w kierunku jakiejkolwiek reklamy aptek, punktów aptecznych oraz - co istotne - ich działalności. W poprzednio wskazanym stanie prawnym, czyli przed dniem 1 stycznia 2012 r., przedmiotowy zakaz był niejako zawężony do spełnienia łącznie trzech przesłanek, gdy: działalność ta nosiła cechy reklamy, była skierowana do publicznej wiadomości oraz odnosiła się w sposób bezpośredni do produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na wykazach leków refundowanych, lub produktów leczniczych lub wyrobów medycznych o nazwie identycznej z nazwą produktów leczniczych lub wyrobów medycznych umieszczonych na tych wykazach.
Zauważyć należy, że w aktualnym stanie prawnym także nie zawarto definicji reklamy apteki i jej działalności, tak jak uczyniono to przykładowo w przepisie art. 52 ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, w zakresie reklamy produktu leczniczego.
Zdaniem Sądu, posiłkując się jednakże definicjami reklamy zawartymi w publikacjach słownikowych, należy wskazać, że za reklamę uważa się każde działanie, mające na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (tak m.in. /w:/ Wielki Słownik Wyrazów Obcych pod red M. Bańki, Wydawnictwo PWN, Warszawa 2003). Oznacza to, że reklamą apteki może być każde działanie skierowane do publicznej wiadomości, zmierzające do zwiększenia sprzedaży produktów leczniczych i wyrobów medycznych w niej oferowanych. Objęcie zakazem "każdego działania" wyłącza z tej dyspozycji tylko jeden stan faktyczny, określony w zdaniu 2 art. 94a ust.1 cyt. ustawy, a więc kierowanie do publicznej wiadomości informacji o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego. Warto wskazać przy tym na utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych podejście interpretacyjne co do wykładni art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, gdzie powszechnie przyjmuje się właśnie, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2583/15; wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 682/15; wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 97/15 oraz sygn. akt II GSK 550/15; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1718/13; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1981/13). Z kolei Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II CSK 289/07 zauważył, że wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru - taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Wszelkie promocje (w tym zwłaszcza cenowe) są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje. W ocenie Sądu Najwyższego reklamą są bowiem wszelkie formy przekazu, w tym także takie, które nie zawierając w sobie elementów oceniających ani zachęcających do zakupu, mogą jednak zostać przyjęte przez ich odbiorców jako zachęta do kupna.
Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, organy inspekcji farmaceutycznej trafnie wywiodły, że umieszczanie przez Skarżącą w izbie ekspedycyjnej, w miejscu dostępnym i widocznym dla pacjenta, bezpośrednio przy oferowanych produktach, wywieszki z napisem "promocja" w kolorze czerwonym drukowaną czcionką lub napisem "super cena", stanowiło naruszenie zakazu reklamy apteki oraz jej działalności, o którym mowa w przepisie art. 94a ust. 1 ustawy. Zdaniem Sądu działanie takie ma na celu zachęcenie klientów do zakupu wyszczególnionych towarów, gdyż zmierza do wywołania u odbiorców zainteresowania tym konkretnym produktem, właśnie z uwagi na zaoferowanie go w promocyjnej, obniżonej cenie. Finalnie jego zadaniem jest, więc doprowadzenie do wzrostu sprzedaży, zatem stanowi ono po prostu jedno z narzędzi promocji konsumenckiej stosowanej w sprzedaży. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Skarżącej, okoliczność, że powyższe wywieszki i oznaczenia zostały umieszczone wewnątrz apteki, wobec czego ich odbiorcami mogły być jedynie osoby, które już do apteki weszły, nie jest istotne z punktu widzenia zakazu reklamy aptek. Nie ma bowiem znaczenia, czy reklama dokonywana jest wewnątrz czy na zewnątrz apteki. Przepis art. 94a p.f. nie wyznacza granic miejscowych reklamy a zatem działalność reklamowa apteki może przejawiać się tak we wnętrzu lokalu aptecznego, jak i poza nim (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2550/14, publ. LEX nr 1817351).
Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne w związku z art. 4 ustawy z dnia 9 maja 2014 roku o informowaniu o cenach towarów i usług (t.j. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1830), który to przepis aktualizuje po stronie przedsiębiorcy obowiązek zamieszczenia informacji, że cena została obniżona oraz przyczyn takiego stanu rzeczy. Istotnie ustawa o informowaniu o cenach towarów i usług w art. 4 ust. 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonywania kontroli) przewidywała, że w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen a w przypadku obniżki ceny uwidacznia się także informację o przyczynie wprowadzenia obniżki. Z kolei przepis art. 6 ust. 1 cyt. ustawy przewiduje możliwość sankcji pieniężnej, jeżeli przedsiębiorca nie wykonuje obowiązków, o których mowa w art. 4. Jednakże ust. 2 cyt. art. 4 wspomnianej ustawy przewiduje delegację dla Ministra właściwego do spraw gospodarki, do określenia w drodze rozporządzenia między innymi wykazu towarów, w przypadku, których nie jest wymagane uwidocznienie ceny jednostkowej towarów (usług). I tak w myśl § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (t.j. Dz. U. z dnia 15 grudnia 2015 r.) wymogu uwidaczniania cen jednostkowych nie stosuje się do produktów leczniczych w rozumieniu art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271, z późn. zm.). Nie ma zatem racji Skarżąca, wywodząc rzekomą konieczność uwidaczniana promocyjnej ceny produktów leczniczych wraz z przyczyną jej obniżenia, z obawy przed sankcjami wynikającymi z ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług. W ocenie Sądu, argumentacja ta w żaden sposób nie uzasadnia stosowania przez Skarżącą oznaczeń wskazujących na promocję konkretnych leków. W istocie Skarżąca, wskazując na konieczność uniknięcia sankcji finansowych, które na gruncie ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług jej nie grożą, próbuje doprowadzić do nadania legalnego charakteru działaniom sprzecznym z dyspozycją art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne.
W związku z powyższym, wobec naruszenia przez Skarżącą zakazu ustanowionego w przepisie art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne, zasadne było nałożenie na nią kary pieniężnej w wysokości tysiąca złotych, na podstawie art. 129b ust. 1 cyt. ustawy. Przepis ten stanowi, że karze pieniężnej w wysokości do 50.000 złotych podlega ten, kto wbrew przepisom art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Co istotne, karę pieniężną, określoną w ust. 1, nakłada wojewódzki inspektor farmaceutyczny w drodze decyzji administracyjnej. Przy ustalaniu wysokości kary uwzględnia się w szczególności okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów (ust. 2). Zdaniem Sądu, oznacza to, że wymiar kary jest ściśle uzależniony od ustaleń faktycznych związanych z naruszeniem zakazu reklamy apteki i jej działalności, jest bezpośrednią konsekwencją tych ustaleń. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ zobligowany był do nałożenia wspomnianej kary pieniężnej, pomimo że strona skarżąca zaprzestała stosowania kwestionowanych oznaczeń produktów promocyjnych, a postępowanie o naruszenie art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne zostało w tym zakresie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w R. umorzone. Należy podkreślić, że przepis art. 94a ust. 3 ustawy - Prawo farmaceutyczne stanowi, że organ może w razie stwierdzenia naruszenia zakazu prowadzenia reklamy, w drodze decyzji, nakazać zaprzestanie prowadzenia takiej reklamy. Niewątpliwie decyzja administracyjna, wydana w trybie art. 94a ust. 3 cyt. ustawy, wywołuje skutki nie tylko wobec zdarzeń mających miejsce w momencie jej wydania, ale również wobec zdarzeń mających miejsce przed jej wydaniem. Wprowadzony ustawą - Prawo farmaceutyczne model "następczego" nadzoru nad reklamą produktu leczniczego, polega na uprawnieniu organu do wydawania decyzji administracyjnych nakazujących zaprzestania ukazywania się lub prowadzenia reklamy produktów leczniczych sprzecznej z obowiązującymi przepisami dopiero po ukazaniu się danej reklamy oraz wobec potencjalnych zdarzeń w przyszłości. Zdaniem Sądu, powyższy skutek jest zgodny z intencją ustawodawcy i wynika z istoty wykonywania funkcji nadzorczych przez organ administracji publicznej. Pomimo zatem, że w niniejszej sprawie ustalono (na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] kwietnia 2017 roku), iż Skarżąca przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] maja 2017 roku, zaprzestała prowadzenia we wskazanej aptece działalności reklamowej, nie stanowiło to przeszkody w nałożeniu na nią kary pieniężnej za okres, w którym taką działalność prowadziła. Sąd uznał ponadto, iż - wbrew twierdzeniom Skarżącej – [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny, prawidłowo ustalił wysokość nałożonej kary pieniężnej. Przy wymiarze kary pieniężnej, uwzględnił on bowiem stosowne kryteria, wskazane przez ustawodawcę w przepisie art. 129b ust. 2 cyt. ustawy, czyli okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także, czy doszło już uprzednio do naruszenia przepisów przez kontrolowany podmiot.
Skarżąca w swych wywodach neguje zasadność przyjęcia przez organ odwoławczy (str. 10 zaskarżonej decyzji), że udowodniony okres naruszenia miał miejsce od dnia 19 stycznia 2016 roku do dnia 20 kwietnia 2017 roku, kiedy to kontrola doraźna wykazała zaprzestanie stosowania opisanych powyżej wywieszek. Jej zdaniem wnioskowanie organu jest sprzeczne z podstawowymi zasadami zdroworozsądkowymi, gdyż w ten sposób organ mógłby uzasadnić każde ustalenie dotyczące daty zakończenie przez Skarżącą kwestionowanej działalności, także takie, że kwestionowane materiały zostały z apteki usunięte od razu po przeprowadzeniu kontroli, tj. w dniu [...] stycznia 2016 roku. Stanowisko Skarżącej nie zasługuje na akceptację. Co prawda, organ II instancji rzeczywiście przyjął okres trwania kwestionowanej działalności w ramach czasowych od dnia 19 stycznia 2016 roku do dnia 20 kwietnia 2017 roku. Jednakże, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest możliwe nawet hipotetyczne założenie, że kwestionowane materiały zostały z apteki usunięte od razu po przeprowadzeniu kontroli, tj. w dniu [...] stycznia 2016 roku lub w jakimkolwiek innym dniu poprzedzającym dzień 20 kwietnia 2017 roku. Otóż ich dalsze stosowanie (po dniu 19 stycznia 2016 roku) potwierdziła bowiem kontrola przeprowadzona w dniu [...] kwietnia 2016 roku (p. punkt XVI protokołu oraz załączone 14 zdjęć). Nadto, co kluczowe dla kwestii określenia wysokości kary pieniężnej, taki właśnie okres trwania naruszenia przyjął organ pierwszej instancji, wprost wskazując, że występowało ono od dnia 19 stycznia 2016 r. co najmniej do dnia 27 kwietnia 2016 r., i ten okres czasu przyjmując za podstawę nałożenia kary pieniężnej w wysokości 1 000 złotych. Zdaniem Sądu, kwota ta, przy maksymalnym możliwym pułapie karty sięgającym 50 tysięcy złotych, z pewnością, wbrew twierdzeniom skargi, nie jest kwotą wygórowaną.
Sąd nie dopatrzył się zatem ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., ani mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia norm prawa materialnego, a więc przede wszystkim przepisów art. 94a ust. 1 oraz art. 129b ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Przeprowadzone postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji o nałożeniu kary, zostało poprzedzone sumiennym postępowaniem dowodowym, w którym organy dowiodły w sposób niewątpliwy naruszenia zakazu określonego w art. 94a ust. 1 ustawy - Prawo farmaceutyczne. Według Sądu, ocena organów Inspekcji Farmaceutycznej dokonana została po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego, przeprowadzonym zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 i art. 80 k.p.a.). Ponadto, należy uznać, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a., albowiem wynika z nich ocena faktów, prawa i subsumcji oraz cele i skutki rozstrzygnięcia, co w konsekwencji oznacza, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone z poszanowaniem zasady zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, wyrażonej w przepisie art. 8 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.