VI SA/WA 168/04

GSK 1317/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Barbara Wasilewska
Kazimierz Jarząbek /przewodniczący sprawozdawca/
Rafał Batorowicz
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 168/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-07-01
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym : Przewodniczący Kazimierz Jarząbek (spr.), Sędzia NSA, Sędziowie (NSA Rafał Batorowicz, Barbara Wasilewska, Protokolant Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2004 r. sygn.akt VI SA/Wa 168/04 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...]r. Nr bez numeru w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów Izby Adwokackiej w W. z powodu ujawnienia czynu popełnionego przed wpisem na listę adwokatów, który nie był znany Okręgowej Radzie Adwokackiej w W. w chwili wpisu, a stanowiłby przeszkodę do wpisu. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut skarżącego naruszenia art. 74 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze, zgodnie z którym okręgowa rada adwokacka może skreślić adwokata z listy adwokatów w związku z czynem, o którym mowa w uchwale, popełnionym przed wpisem na listę, jeśli czyn ten nie był znany okręgowej radzie w chwili wpisu, a stanowiłby jego przeszkodę. Pojęcie czynu należało bowiem oceniać przez pryzmat art. 65 pkt l prawa o adwokaturze, a zatem nie chodziło o czyn w rozumieniu prawa karnego ani o przewinienie, za które adwokaci i aplikanci adwokaccy ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną przewidzianą w dziale VIII ustawy - Prawo o adwokaturze. Omawiany artykuł dotyczy zachowania, które nie może być oceniane pozytywnie i które spowoduje przekonanie okręgowej rady adwokackiej, że osoba dopuszczająca się takiego zachowania nie jest nieskazitelnego charakteru oraz nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu, czyli nie może być adwokatem. Organy samorządu adwokackiego rozstrzygając sprawę nie naruszyły prawa, ponieważ wykorzystały jako podstawę prawną obowiązujący przepis prawa, który funkcjonował i był wcześniej wykorzystywany, także w czasie wykonywania zawodu adwokata przez skarżącego. Okręgowa Rada Adwokacka w W. skreśliła skarżącego z listy adwokatów, oceniając jego współpracę z organami Bezpieczeństwa Państwa (której dowodzi opublikowanie nazwiska [...] w nr 8 Monitora Polskiego z dnia 11 marca 1999 r.) jako czyn nieodpowiadający wymogom nieskazitelnego charakteru, koniecznym przy wykonywaniu zawodu zaufania publicznego.
Za nieuprawnione uznał Sąd wywodzenie sprzeczności zaskarżonych rozstrzygnięć z ustawą z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944 - 1990 osób pełniących funkcje publiczne - tzw. ustawą lustracyjną (Dz.U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm.), w żaden sposób nie powiązaną z tymi rozstrzygnięciami. Zgodnie z powołanym w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, treść przepisu art. 74 ustawy - Prawo o adwokaturze, który był podstawą zaskarżonych rozstrzygnięć samorządu adwokackiego, nie odnosi się do problemu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944 - 1990, a jego powiązanie z ustawą lustracyjną nie ma charakteru normatywnego, lecz jedynie faktyczny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł również naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), bowiem wskutek wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., który ma charakter kasacyjny, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2003 r. przestał obowiązywać - wyrażona w nim ocena prawna, którą zakwestionował Sąd Najwyższy, nie może więc wiązać wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrującego sprawę. Natomiast wiąże ten Sąd ocena prawna wyrażona przez Sąd Najwyższy w wyżej wymienionym wyroku.
W skardze kasacyjnej [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem kosztów postępowania kasacyjnego. Orzeczeniu zarzucił:
- naruszenie prawa formalnego przez błędną wykładnię art. 107 § l Kpa, polegającą na przyjęciu, że brak podpisów członków organu kolegialnego na decyzji administracyjnej nie stanowi naruszenia prawa;
- naruszenie prawa formalnego przez błędną wykładnię art. 138 Kpa, polegającą na przyjęciu, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji o sentencji nie przewidzianej enumeratywnym katalogiem ustawowym nie stanowi rażącego naruszenia prawa;
- naruszenie prawa formalnego przez błędną wykładnię art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającą na przyjęciu, że Sąd Najwyższy jest w niniejszej sprawie sądem o pozycji ustrojowej Naczelnego Sądu Administracyjnego
- naruszenie prawa formalnego przez błędną wykładnię art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające... polegającą na przyjęciu, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem l stycznia 2004 r., nie wiąże w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyniku wydania przez Sąd Najwyższy wyroku w trybie rewizji nadzwyczajnej w dniu 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 133/03;
- naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 74 Prawa o adwokaturze polegającą na przyjęciu, że pojęcie "czynu" nie odnosi się do czynu zabronionego przepisem prawa, lecz do jakiegokolwiek "czynu", nawet pozostającego bez znaczenia z punktu widzenia wartościowania prawnego.
Skarżący podkreślił, że rewizja nadzwyczajna pod rządami przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2003 r. nie była w jakikolwiek sposób porównywalna do aktualnej skargi kasacyjnej, ponieważ była środkiem wzruszania prawomocnych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skoro art. 190 p.s.a. posługuje się pojęciem Naczelny Sąd Administracyjny, a przepisy intertemporalne nie przewidują dla Sądu Najwyższego w tym zakresie pozycji ustrojowej równorzędnej z Naczelnym Sądem Administracyjnym, to interpretacyjne wpisanie Sądu Najwyższego w przepis art. 190 jest nadużyciem interpretacyjnym.
Zgodnie z art. 99 ustawy - Przepisy wprowadzające... nieprzewidziana przepisami ustrojowymi sądownictwa administracyjnego po 31 grudnia 2002 r. rewizja nadzwyczajna i wyrok Sądu Najwyższego nie uchyla związania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istotne jest jedynie, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrywał sprawę, której przedmiotem jest skarga, która uprzednio była przedmiotem rozpoznania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odczytał i nie zbadał argumentacji przedstawionej przez skarżącego, na co wskazuje przypisanie skarżącemu powołania się na konieczność stosowania w zakresie art. 74 ustawy - Prawo o adwokaturze wąsko rozumianego bezprawia karnego, czego skarżący nie podnosił.
Ponadto poza sferą rozważań Sądu pierwszej instancji znalazła się argumentacja odnosząca się do wskazań Trybunału Konstytucyjnego w zakresie standardów przyzwoitej legislacji i obligatoryjnej konstrukcji przepisów sankcyjnych, kwestionujące zgodność z prawem praktyki stosowania tego rodzaju przepisu prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ust. 1 i ust. 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy zarzucie naruszenia prawa materialnego chodzi o wadliwe rozumienie normy prawnej odniesionej do bezspornego stanu faktycznego sprawy, bądź o błędne posłużenie się nią w sprawie, w której nie ma zastosowania (ust. 1). Przy drugiej podstawie chodzi natomiast o naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, powodujące uchybienie zaistniałe z reguły przed wydaniem orzeczenia sądowego, również wskutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania normy prawa procesowego (ust. 2).
Zaznaczyć należy, że od 1 stycznia 2004 r. w Polsce obowiązuje zupełnie nowy model sądownictwa administracyjnego. Z tym dniem weszły w życie m.in. ustawy:
1) z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270),
2) z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271)
i jednocześnie utraciły moc przepisy ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), dalej ust. o NSA.
Art. 57 ust. 1 ust. o NSA stanowił, że orzeczenia Sądu są prawomocne, zaś w ust. 2 tego artykułu zostały wymienione podmioty uprawnione do wnoszenia od tych orzeczeń rewizji nadzwyczajnych do Sądu Najwyższego.
Stosownie do art. 10 ustawy z dnia 1 marca 1996 r. o zmianie kodeksu postępowania cywilnego, rozporządzeń Prezydenta Rzeczypospolitej - prawo upadłościowe i prawo o postępowaniu układowym, kodeksu postępowania administracyjnego, ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 43, poz. 189) "Rewizje nadzwyczajne od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz organów pozasądowych, przewidziane w ustawach szczegółowych rozpoznaje Sąd Najwyższy, stosując odpowiednio przepisy postępowania kasacyjnego".
Wedle art. 39317 Kpc, Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd Najwyższy. Nie można oprzeć kasacji od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Sąd Najwyższy.
Oznacza to, że uchylenie przez Sąd Najwyższy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego na skutek rewizji nadzwyczajnej spowodowało zniesienie całego postępowania sądowoadministracyjnego jakie toczyło się przed wydaniem tego wyroku, jak też i tego wyroku.
Ponadto zaś, stosownie do treści art. 39317 zdanie pierwsze w zw. z art. 59 ust. o NSA Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę ponownie był związany wykładnią prawa dokonaną przez Sąd Najwyższy w tej sprawie.
Wobec zmiany stanu prawnego z dniem 1 stycznia 2004 r., o czym mowa wyżej, stosownie do treści art. 97 ust. 1 - powołanej na wstępie ustawy Przepisy wprowadzające... ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stał się właściwym do rozpoznania tej sprawy na podstawie przepisów ww. ustawy z uwzględnieniem stanowiska wyrażonego przez Sąd Najwyższy, co też uczynił. Dlatego też powołanie się przez Sąd pierwszej instancji przez analogię na treść art. 190 p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia, niemniej jednak nie miało to żadnego wpływu na treść wyroku.
Dodać przy tym należy, że postanowienia art. 39317 Kpc odnoszą się nie tylko do Sądu, któremu sprawa została przekazana, ale także i do strony. W myśl zdania drugiego tego przepisu nie można oprzeć kasacji od wydanego wyroku po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 133/03 dokonał wykładni prawa - w zakresie podejmowania uchwał (decyzji) przez organy kolegialne adwokatury - tj. art. 107 Kpa w związku z art. 12 prawa o adwokaturze oraz że brak jest podstaw do stwierdzenia, że uchwała podjęta przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej rażąco narusza prawo. Wobec tego oparcie zarzutów skargi kasacyjnej na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa dokonaną przez Sąd Najwyższy nie jest dopuszczalne.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające... Przepis ten stanowi, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Z jego treści wynika, iż jest on odpowiednikiem art. 30 ust. o NSA, z tym że adresatami jego są wojewódzkie sądy administracyjne i organy, o których mowa w tym przepisie.
W gruncie rzeczy odnosi się to do oddziaływania orzeczeń sądu administracyjnego w ponownym postępowaniu w sprawie przed organami administracji publicznej, które ma pierwszorzędne znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu, w rezultacie których ma nastąpić merytoryczne rozpoznanie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonania obalenia zaskarżonego aktu lub czynności. W wypadku wniesienia skargi na orzeczenie organu wydane po nowym przeprowadzeniu postępowania wojewódzki sąd administracyjny jest związany oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie.
Jak zaznaczono wyżej, Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie III RN 133/03, po rozpoznaniu rewizji nadzwyczajnej wniesionej przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, uchylił wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2003 r. w sprawie II SA 2738/01 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wobec tego, to uchylenie wyroku spowodowało zniesienie całego postępowania sądowoadministracyjnego łącznie z orzeczeniem, które w nim zapadło. W tej sytuacji przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma zastosowanie art. 97 ustawy Przepisy wprowadzające..., a przepis art. 99 tej ustawy nie ma zastosowania, o czym mowa wyżej.
Nie jest też zasadny zarzut, iż Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 74 prawa o adwokaturze, polegającej na przyjęciu, że pojęcie "czynu" nie odnosi się do czynu zabronionego przepisem prawa, lecz jakiegokolwiek "czynu", nawet pozostającego bez znaczenia z punktu widzenia wartościowania prawnego.
Art. 74 prawa o adwokaturze (umieszczony w dziale VI "Skreślenie z listy adwokatów") upoważnia okręgową radę adwokacką do skreślenia z listy adwokatów w związku z czynami popełnionymi przed wpisaniem na listę, jeżeli czyn ten nie był znany okręgowej radzie adwokackiej w chwili wpisu, a stanowiłby przeszkodę do wpisu.
Przepis ten ma istotne znaczenie dla adwokatury, gdyż umożliwia jej organom usunięcie z adwokatury osób nie spełniających ustawowo określonych wymagań. Jak trafnie ustalił Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż nie dotyczy to osób, które popełniły czyn w rozumieniu prawa karnego, gdyż taki czyn z reguły powoduje odmowę wpisu, lecz chodzi o takie postępowanie lub zachowanie, które w ocenie organów korporacyjnych, gdyby było im znane przed dokonaniem wpisu na listę, byłoby potraktowane jako czyn stanowiący przeszkodę do wpisu. Ocena ta powinna być wynikiem wykładni art. 65 pkt 1 prawa o adwokaturze, który stanowi, że "Na listę adwokatów może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata". Według wyrażonego przez Naczelną Radę Adwokacką poglądu w uchwale 9/99 tajna i świadoma współpraca adwokatów z organami bezpieczeństwa w latach 1944-1990, jako działalność skierowana przeciwko społeczeństwu polskiemu, w najwyższym stopniu sprzeniewierzała się podstawowym zasadom moralnym. Samorząd adwokacki podejmie wszelkie prawnie dostępne działania w ramach postępowania korporacyjnego i dyscyplinarnego zmierzające do usunięcia ze środowiska adwokackiego wszystkich tych, którzy poprzez pracę, służbę lub współpracę z organami bezpieczeństwa utracili przymiot zaufania publicznego i naruszając w sposób drastyczny etykę zawodową nie dają rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.
Bezspornym jest, że skarżący w okresie poprzedzającym wpis na listę adwokatów był tajnym i świadomym współpracownikiem organów bezpieczeństwa i o fakcie tym nie poinformował Okręgowej Rady Adwokackiej w W. przed wpisem na listę, to w świetle postanowień uchwały nr 9/99 NRA przeto nie można zasadnie zarzucać błędnej wykładni art. 74 prawa o adwokaturze. Art. 74 tego prawa jest przepisem, którego zastosowanie wymaga ustalenia, iż zachodziły przesłanki stanowiące przeszkodę wpisu określonej osoby na listę adwokatów oraz że okręgowa rada adwokacka nie wiedziała w momencie wpisu o czynie zainteresowanego, który znany stanowiłby przeszkodę wpisu (por. post. Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 maja 2002 r. SK 28/01 OTK-A 2002/3/38).
Nie jest też uzasadnione twierdzenie w ramach zarzutu błędnej wykładni art. 74 prawa o adwokaturze, iż przepis jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie standardów przyzwoitej legislacji i zgodnej z konstytucją konstrukcji przepisów sankcyjnych, a zatem nie powinien być stosowany.
Bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bowiem wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Przepis art. 188 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca (por. wyrok SN z 30.10.2002 r. V CKN 1456/00, Lex nr 57237).
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż kasacja nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.