VI SA/WA 169/04

GSK 1418/04 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2005-02-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-12-21
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Robotowska /sprawozdawca/
Jerzy Sulimierski /przewodniczący/
Małgorzata Korycińska
Symbol z opisem
6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne
Zawody prawnicze
Sygn. powiązane
VI SA/Wa 169/04 - Wyrok WSA w Warszawie z 2004-07-01
Skarżony organ
Rada Adwokacka
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Jerzy Sulimierski, Sędziowie NSA - Małgorzata Korycińska, - Anna Robotowska (spr.), Protokolant - Agnieszka Romaniuk, po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 lipca 2004 r. sygn. akt VI SA/Wa 169/04 w sprawie ze skargi [...] na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w Warszawie z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy adwokatów oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
W Monitorze Polskim Nr 13 z dnia 15 kwietnia 1999 r. pod pozycją 181 opublikowano obwieszczenie Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 1999 r., w którym podano do publicznej wiadomości, że adwokat [...] oświadczył, że był tajnym i świadomym współpracownikiem organów bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 2 i 4 ustawy z 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944 - 1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 Nr 42 poz. 428 z późn. zm.) Okręgowa Rada Adwokacka w W. uchwałą z dnia [...] r. skreśliła adwokata [...] z listy adwokatów. Naczelna Rada Adwokacka uchwałą z [...] r. uchyliła powyższą uchwałę.
W uzasadnieniu NRA podkreśliła, iż zasada indywidualizacji odpowiedzialności winna w niniejszej sprawie przemawiać - na korzyść zainteresowanego a Jego działalność w okresie pracy poza granicami Polski należy ocenić w kategoriach obowiązku obywatelskiego. Uchylając zaskarżoną uchwałę NRA pozostawiła Okręgowej Radzie Adwokackiej w W. umorzenie postępowania wszczętego w trybie art. 74 p.o.a.
Uchwałą z dnia [...] r. ORA w W. podjęła ponownie uchwałę o skreśleniu skarżącego z listy adwokatów. W uzasadnieniu wyraziła pogląd, że w sprawach dotyczących realizacji postanowień tzw. ustawy lustracyjnej niedopuszczalny jest relatywizm moralny. Zdaniem Rady jakakolwiek współpraca z organami bezpieczeństwa państwa w jakimkolwiek czasie nie daje się pogodzić z elementarnymi wymogami moralnymi obowiązującymi adwokata jako osobę wykonującą zawód zaufania publicznego.
W odwołaniu od tej uchwały skarżący podniósł naruszenie przepisów: ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa lub współpracy z nimi w latach 1944 - 1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. Nr 70, poz. 443 ze zm.) oraz art. 74 ustawy - Prawo o adwokaturze oraz postanowień uchwały nr 9/99 NRA z dnia 17 kwietnia 1999 r.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] r. powyższe odwołanie pozostawiło bez uwzględnienia. W motywach uchwały powołano fakt złożenia przez zainteresowanego pozytywnego oświadczenia o tajnej i świadomej współpracy z organami bezpieczeństwa oraz to, że fakt ten nie był znany samorządowi adwokackiemu w momencie dokonania wpisu na listę adwokatów. Przytoczono również podjętą w dniu 17 kwietnia 1999 r. uchwałę nr 9/99 NRA w której wyrażono stanowisko, że tajna i świadoma współpraca adwokatów z organami bezpieczeństwa państwa w latach 1944 - 1990 w najwyższym stopniu sprzeniewierzała się podstawowym zasadom moralnym. Skreślenie z listy adwokatów w trybie art. 74 ustawy - prawo o adwokaturze nie ma nic wspólnego z postępowaniem dyscyplinarnym uregulowanym w dziale VIII ustawy p.o.a. Prezydium NRA podkreśliło, że wymóg istnienia rękojmii z art. 65 pkt 1 p.o.a. ze strony kandydata do adwokatury ma swą naturalną konsekwencję w art. 74 p.o.a. w sytuacji, gdy ujawni się czyn popełniony przed wpisem na listę adwokatów, który nie był znany okręgowej radzie adwokackiej w chwili wpisu, a stanowiłby przeszkodę do wpisu.
Na powyższą uchwałę skarżący [...] wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w której domagał się stwierdzenia nieważności bądź uchylenia uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] r. oraz uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] r. zarzucając naruszenie przepisu art.. 74 p.o.a., naruszenie postanowień uchwały Nr 9/99 NRA z dnia 17 kwietnia 1997 r. zobowiązującej organ samorządu adwokackiego do postępowania z zachowaniem zasad indywidualizacji odpowiedzialności, naruszenie przepisów ustawy lustracyjnej i przepisów Konstytucji RP (art. 32 ust. 1 i 2 i 51 ust. 1) jak również przepisów procesowych art. 7, 10, 77 § 1 i 81 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i poprzedzającej ją uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] r. Sąd w rozpatrywanej sprawie dopatrzył się rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja administracyjna powinna zawierać podpis z podaniem imienia, nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, a zaskarżone uchwały miały w istocie charakter decyzji administracyjnych. W przypadku decyzji organu kolegialnego podpis powinien być złożony przez wszystkich członków organu kolegialnego, a zaskarżone uchwały nie zostały podpisane przez cały skład orzekający.
W wyniku rewizji nadzwyczajnej złożonej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego RP Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 132/03 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Sąd Najwyższy uznał, że nieuzasadniony jest sformułowany w uzasadnieniu wyroku NSA zarzut rażącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. Oba rozstrzygnięcia organów kolegialnych adwokatury, czyli podjęta na podstawie art. 74 ustawy - Prawo o adwokaturze uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w W. o skreśleniu z listy adwokatów oraz uchwała Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, mocą której "pozostawiono odwołanie bez uwzględnienia", podjęte i sformułowane zostały w sposób, który czyni zadość wymaganiom decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 107 § 1 k.p.a. w tym także wymogowi dotyczącemu "podpisu decyzji administracyjnej". Oba uwierzytelnione wyciągi z protokołu zawierające odpisy uchwał kolegialnych organów adwokatury (podpisany przez dziekana ORA w W. oraz przez kierownika biura wyciąg z protokołu posiedzenia tej Rady, obejmujący treść uchwały o skreśleniu z listy adwokatów oraz podpisany przez Prezesa NRA i sekretarza tej rady wyciąg z protokoły posiedzenia obejmujący treść uchwały) zostały sporządzone i doręczone zainteresowanemu adwokatowi w sposób zgodny z wymaganiem określonym w art. 109 § 1 k.p.a. Istotne jest, że oba rozstrzygnięcia dotyczyły adwokata jako członka korporacji. Był on więc związany zasadami procesowania organów korporacyjnych, znał je i uznawał za zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co było zapewne przyczyną dla której nie podniósł zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 109§ 1 k.p.a.
Sprawa została ponownie rozpoznana przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2004 r. oddalił skargę. W motywach orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż na mocy art. 393 17 k.p.c. związany był wykładnią prawa dokonaną w orzeczeniu Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., zapadłym pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.), która to ustawa w sprawach w niej nieuregulowanych odsyłała do konkretnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego a w pozostałym zakresie do Kodeksu postępowania cywilnego (art. 59 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym).
Jako niezasadny ocenił Sąd zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 74 ustawy z dnia 1982 r. - Prawo o adwokaturze. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sformułowania "czyn" użytego w art. 74 p.o.a. nie należało rozumieć jako przewinienia za które przewidziana jest w dziale VIII p.o.a. odpowiedzialność dyscyplinarna, należało natomiast rozpatrywać - przy uwzględnieniu art. 65 pkt 1 p.o.a. - jako zachowanie, postępowanie moralne niskie czy nieetyczne - w odróżnieniu od czynu w rozumieniu prawa karnego, który z zasady jest przesłanką negatywną do dokonania wpisu. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia prawa w zaskarżonych rozstrzygnięciach mając na uwadze, iż ORA oceniła czyn skarżącego jako naganny moralnie i nie licujący z wykonywanym zawodem adwokata jako zawodem zaufania publicznego.
Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie nie zasługuje również naruszenie postawień uchwały nr 9/99 NRA z dnia 17 kwietnia 1997 r. Sąd stwierdził, że w uzasadnieniach uchwał zarówno podjętej przez ORA w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy jak i zaskarżonej uchwały NRA dominowały argumenty związane z osobą skarżącego. Nadto Sąd podkreślił, że organy adwokatury prawidłowo podejmowały samodzielne działania w ramach uznania administracyjnego wyznaczonego przepisem art. 74p.o.a. W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia praw skarżącego do sądu dyscyplinarnego i konstytucyjnego prawa do obrony.
Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, Sąd za chybiony uznał zarzut sprzeczności zaskarżonej uchwały z ustawą lustracyjną z uwagi na brak powiązań normatywnych ustawy z przedmiotowymi rozstrzygnięciami, zgodnie z przywołanym postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie z dnia 20 maja 2002 r. SK 28/01, OTK - A 2002/3/38).
Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ procedury administracyjnej tj. art. 7, 10 § 1 i 81 k.p.a.
Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 74 ustawy - Prawo o adwokaturze polegające na przyjęciu, że jakakolwiek współpraca z organami bezpieczeństwa państwa stanowi czyn, o którym mowa w tym artykule oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że wskazane przez WSA przepisy prawa materialnego tj. art. 74 i 65 pkt 1 p.o.a. pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracyjnego, co nie oznacza samo przez się zwolnienie organu od obowiązku uzasadnienia faktycznego decyzji po uprzednim szczegółowym zbadaniu stanu faktycznego. Według skarżącego zakres uznania administracyjnego w przedmiotowej sprawie określała uchwała 9/99 NRA z dnia 17 kwietnia 1997 r. zobowiązująca organy samorządu adwokackiego do postępowania z zachowaniem zasad indywidualizacji odpowiedzialności. Na poparcie kryteriów jakim winny kierować się organy adwokatury przy ocenie nieskazitelności charakteru w rozumieniu art., 65 pkt 1 p.o.a. skarżący przytoczył wyroki NSA z dnia 18 marca 1998 r. (sygn. akt II SA 42/98) oraz z dnia 17 kwietnia 1991 r. (sygn. akt. II SA 75/91) wskazując, iż kryteria oceny winny być dokonywane m.in. na podstawie konkretnych faktów i mieć charakter uniwersalny, a nie korporacyjny, ideologiczny lub polityczny przy jednoczesnym zachowaniu obiektywizmu wynikającego z ewolucji i istoty struktur i mechanizmów funkcjonowania państwa.
Niezależnie skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał na brak jakichkolwiek dodatkowych wyjaśnień lub ustaleń stanu faktycznego pomiędzy jedną a drugą uchwałą podjętą przez ORA poza powtórzeniem faktu współpracy jako takiej oraz to, że w aktach sprawy znajdowały się dwa pisma wojskowych służb informacyjnych potwierdzających okres jego współpracy. Zdaniem skarżącego - wbrew twierdzeniom NRA o niemożności weryfikacji złożonych wyjaśnień odnośnie zakresu i czasu współpracy - weryfikacja taka nie była konieczna ze względu na treść art. 76 k.p.a., który stanowi, że przywołane pisma stanowią dowód tego co zostało w nich stwierdzone.
Skarżący nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu w zakresie uznania, że druga uchwała ORA zawierała zindywidualizowaną argumentację. Według skarżącego Sąd w ramach kontroli legalności zaskarżonych uchwał, winien rozważyć czy dokonana przez samorząd adwokacki ocena okoliczności sprawy nie przekroczyła granicy swobodnej interpretacji, a tego nie uczynił.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) zwanej dalej p.s.a. dopuszcza możliwość oparcia skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenie przepisów o postępowaniu, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponadto w myśl art. 183 § 1 p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod uwagę tylko nieważność postępowania. Związanie sądu granicami skargi kasacyjnej dotyczy nie tylko rozpoznawania sprawy, lecz również orzekania, co nie pozwala na zajmowanie się z urzędu okolicznościami nie podniesionymi w skardze.
Skarżący zarzucił w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji jedynie przepisu prawa materialnego art. 74 - Prawo o adwokaturze, zgodnie z którym Okręgowa Rada Adwokacka może skreślić adwokata z listy adwokatów w związku z czynem popełnionym przed wpisem na listę, jeżeli czyn ten nie był znany okręgowej radzie w chwili wpisu, a stanowiłby przeszkodę wpisu.
Stan faktyczny sprawy ustalony przez organy adwokatury i będący przedmiotem oceny przez wojewódzki sąd administracyjny nie jest przez skarżącego kwestionowany. Skarżący uważa jedynie, iż ten ustalony stan faktyczny nie odpowiada dyspozycji art. 74 p.o.a. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, iż czyn o którym mowa w powyższym przepisie to czyn rozumiany jako zachowanie, postępowanie które należy oceniać jako moralnie niskie czy nieetyczne, postępowanie, które nie może być oceniane pozytywnie, które uzasadnia przekonanie, że osoba dopuszczająca się takiego zachowania nie daje rękojmii prawidłowego wykonywania zawodu adwokata i która w związku z tym nie może być adwokatem. Pogląd taki został już wcześniej wyrażony w orzecznictwie naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok z dnia 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 725/00, który podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie. Nie jest trafny również pogląd skarżącego, iż wyrażone w uzasadnieniu uchwały NRA z dnia 30 stycznia 2001 r. stanowisko co do umorzenia postępowania oznacza, że organy adwokatury były związane tym stanowiskiem i w związku z tym postępowanie w niniejszej sprawie powinno zakończyć się umorzeniem.
Jakkolwiek tak sformułowany zarzut nie mieści się w zasadzie w podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przytoczonego w skardze kasacyjnej, to należy zwrócić uwagę, że uchylenie uchwały ORA i przekazanie sprawy miało tylko ten skutek, że w sprawie konieczne było dokonanie ponownej oceny i uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy (wydanie nowego rozstrzygnięcia).
Ocena organu odwoławczego uchylającego rozstrzygnięcie organu I instancji w celu ponownego rozpoznania sprawy nie ma mocy wiążącej w tym znaczeniu, że organ I i II instancji związany jest tą oceną a to oznacza, że organy orzekające w sprawie mogą odstąpić od wcześniej prezentowanych ocen stanu faktycznego sprawy.
Tak więc tylko to, że Naczelna Rada Adwokacka w uzasadnieniu uchwały z dnia [...] r. opowiadała się za umorzeniem postępowania nie jest wystarczającym argumentem, który przemawiałby przeciwko odmiennej ocenie przyjętej przez organy w dalszym toku postępowania.
Istotne jest to, że ocena ta powinna być zindywidualizowana i podjęta w wyniku rozważenia wszystkich okoliczności sprawy.
W tej sprawie sąd wojewódzki wyraził pogląd podzielając w tym zakresie stanowisko organów obu instancji, że współpraca z organami bezpieczeństwa państwa w każdym czasie stanowi przeszkodę do wpisania na listę adwokatów. Tak sformułowane stanowisko jest zbyt daleko idące.
Należy natomiast zgodzić się, że jest naganne i niemożliwe do zaakceptowania aby określona osoba w tym samym czasie była współpracownikiem organów bezpieczeństwa i adwokatem, To samo należy odnieść do radcy prawnego, albowiem w tym zakresie kryteria przynależności do korporacji adwokackiej i radców prawnych powinny być oceniane jednakowo. Skoro więc skarżący będąc radcą prawnym w tym samym czasie podjął współpracę z organami bezpieczeństwa to ta okoliczność powinna być oceniana jako czyn, który może uzasadniać odmowę wpisu na listę, a jego ujawnienie po dokonaniu wpisu uzasadnia skreślenie z listy adwokatów na podstawie art. 74 p.o.a.
Wobec tego także z tego względu należy przyjąć, iż sąd wojewódzki prawidłowo ocenił, iż rozstrzygnięcia organów adwokatury nie naruszyły przepisów prawa materialnego - art. 74 p.o.a.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w zaskarżonym wyroku nie doszło do naruszenia prawa i dlatego na podstawie art. 184 p.s.a. orzekł jak w sentencji.