VI SA/Wa 1658/17

VI SA/Wa 1658/17 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-04-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz
Grażyna Śliwińska
Zdzisław Romanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Sygn. powiązane
II GSK 75/19 - Wyrok NSA z 2022-08-30
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 1432
art. 29 ust. 6 pkt 1, ust. 8 i 9
Ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 105 § 1, art. 145 § 1 pkt 8
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1904
art. 17 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w W. z dnia [...] marca 2017 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego P. B. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Główny Policji (KGP) decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U. z 2016 r. poz. 1432, z późn. zm.), dalej: "ustawa o ochronie", po rozpatrzeniu odwołania P. B. (dalej: "Strona" lub "Skarżący") od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], skreślającej go z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania powyższej decyzji doszło na podstawie następujących ustaleń:
Decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] lutego 2000 r. wydano Stronie licencję pracownika ochrony fizycznej pierwszego stopnia. Następnie 1 stycznia 2014 r. uległy zmianie przepisy ustawy o ochronie, w związku z czym Stronę wpisano na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej (zaświadczenie z [...] lutego 2014 r.).
1 lutego 2017 r. do organu wpłynęło postanowienie z [...] stycznia 2016 r. o przedstawieniu zarzutów oraz postanowienie z [...] stycznia 2016 r. o zmianie zarzutów, z których wynika, że Strona była podejrzana o popełnienie przestępstwa umyślnego, o którym mowa w art. 286 § 1 k.k. oraz art. 270 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k., tj. o to, że 2 lutego 2011 r. będąc zatrudnionym na stanowisku pracownika ochrony C. w [...] P. S.A., działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, wprowadził w błąd pracodawcę co do okoliczności mających znaczenie dla udzielonego dofinansowania wypoczynku i jego wysokości poprzez przedłożenie do wniosku o dofinansowanie wypoczynku z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych uprzednio podrobionego rachunku na kwotę 1 850 zł, z którego to wynika, iż od 14 do 27 lutego 2011 r. córka Strony przebywała na wczasach zorganizowanych wraz z noclegami i wyżywieniem w [...], a tym samym doprowadził do niekorzystnego rozporządzenia własnym mieniem z tytułu dofinansowania w kwocie 1 164,10 zł na szkodę P. S.A.
Z uwagi na powyższe [...] lutego 2017 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie skreślenia Strony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Skutkiem tak wszczętego postępowania Komendant Wojewódzki Policji w [...] wydał ww. decyzję z [...] marca 2017 r., którą skreślił Stronę z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.
Przywołaną na wstępie decyzją z [...] maja 2017 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podniósł, że ustawodawca uznał, iż przesłankę skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej stanowi nie tylko skazanie pracownika ochrony za popełnienie przestępstwa umyślnego, ale również wszczęcie przeciwko niemu postępowania karnego o takie przestępstwo. Osoby spełniające tę przesłankę podlegają obligatoryjnemu skreśleniu z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej niezależnie od innych dowodów, takich jak dotychczasowa niekaralność czy pozytywna postawa życiowa, gdyż w takich przypadkach ustawodawca przyznał bezwzględny prymat interesowi społecznemu nad słusznym interesem obywatela. Organ wyjaśnił przy tym, że zasada domniemania niewinności obowiązuje w procesie karnym, podczas gdy w przypadku sprawy administracyjnej dotyczącej pracownika ochrony fakt prowadzenia postępowania karnego uniemożliwia dopuszczenie go do możliwości stosowania środków przymusu bezpośredniego i broni.
Odnosząc się do zarzutów i wniosków Strony, Komendant Główny Policji uznał, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wskazane w art. 107 § 3 k.p.a. Organ wskazał także, że wniosek o umorzenie postępowania nie może zostać uwzględniony (brak okoliczności z art. 105 § 1 i 2 k.p.a.). Komendant Główny Policji podkreślił, że w przypadku prowadzonego postępowania nie ustały powody, dla których wszczęto postępowanie o skreślenie Strony z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej.
Na wskazane powyżej orzeczenie pismem z 20 czerwca 2017 r. Strona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie decyzji obu organów i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozparzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto Skarżący wniósł o dopuszczenie wniosków dowodowych wskazanych w skardze oraz o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie jest zgodny z art. 2, art. 8, art. 32, art. 37 i art. 42 ust. 3 Konstytucji, gdyż w obecnym stanie prawnym w sposób istotny jest naruszone domniemanie niewinności, zasada nadrzędności norm konstytucyjnych, zasada równości wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji jednostki.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:
1) art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie przez przyjęcie interpretacji zakładającej skreślenie z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej w przypadku, gdy wszczęto w stosunku do danej osoby postępowanie karne o przestępstwo umyślne, podczas gdy jest ona sprzeczna z art. 2, art. 7, art. 32, art. 37 i art. 42 ust. 3 Konstytucji;
2) art. 7 w zw. z art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasady określone w tych przepisach, w tym w szczególności błędne i niepełne ustalenie stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie przez organ domniemania niewinności wobec każdej osoby do czasu stwierdzenia jej winy prawomocnym wyrokiem sądu;
3) art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 86 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, jaką opinię posiada Skarżący w miejscu pracy, jego sytuacji osobistej ani stanu postępowania karnego;
4) art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z tego przepisu;
5) art. 42 ust. 3 Konstytucji przez odmowę Skarżącemu przymiotu niewinności, w sytuacji, gdy jego ewentualna wina nie została stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu;
6) art. 9 i art. 11 k.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o skreśleniu skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony;
7) art. 106 § 1 k.p.a. przez niezasięgnięcie opinii właściwego komendanta Policji, w sytuacji, gdy przepis art. 26 ust. 3 pkt 6 ustawy o ochronie wprowadza taki obowiązek;
8) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.
Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podniósł w szczególności, że zarówno samo postępowanie, jak i wydane decyzje są przedwczesne, gdyż wobec niego nie został skierowany akt oskarżenia i nie doszło do skazania za przestępstwo umyślne. Według skarżącego ocena na potrzeby wydania czy cofnięcia licencji nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do jednego zdarzenia, ale powinna mieć charakter wszechstronny, uwzględniający zachowanie opiniowanego w życiu osobistym i zawodowym w możliwie szerokiej perspektywie czasowej, pozwalającej ocenić, czy jego dotychczasowy przebieg życia daje rękojmię wykonywania czynności pracownika ochrony osób i mienia w sposób zgodny z wymogami ustawy. Skarżący posiada nienaganną opinię zarówno w miejscu pracy, jak i życiu osobistym, w związku z czym daje rękojmię wykonywania czynności pracownika ochrony osób i mienia w sposób zgodny z wymogami ustawy. Organy obu instancji nie zbadały szczegółowo jego sytuacji i nie zwróciły się o opinię do właściwego komendanta Policji, ani nie wysłuchały go. Ponadto Skarżący stwierdził, że organy nie wyjaśniły podstaw wydanych decyzji, powołując się jedynie na treść art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie 24 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego poparła wniosek (wpłynął do Sądu faxem w przeddzień rozprawy) o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – postanowienia z [...] grudnia 2017 r. wydanego przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] o umorzeniu dochodzenia przeciwko Skarżącemu (w ww. sprawie karnej). W toku rozprawy Sąd dopuścił dowód z wnioskowanego dokumentu. Nie uwzględnił natomiast wniosku o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, a następnie odroczył termin ogłoszenia orzeczenia.
Na posiedzeniu 7 lutego 2018 r. Sąd otworzył na nowo zamkniętą rozprawę i odroczył ją. W międzyczasie, przy piśmie Prokuratury Rejonowej w [...] z [...] stycznia 2018 r., do Sądu wpłynęła potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia ww. postanowienia z [...] grudnia 2017 r. o umorzeniu dochodzenia "wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa na zasadzie art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k.". Postanowienie o umorzeniu dochodzenia zostało zatwierdzone przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...][...]grudnia 2017 r.
Pismem z [...] marca 2018 r. Prokuratura Rejonowa w [...] poinformowała, że postanowienie o umorzeniu dochodzenia wobec Skarżącego uprawomocniło się z dniem [...] stycznia 2018 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu i utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną w sprawie, umarzając jednocześnie postępowanie administracyjne, mimo że co do samej zasady, oceniane na datę podejmowania, decyzje te prawa nie naruszają. Podstawę materialnoprawną objętego tymi decyzjami rozstrzygnięcia stanowił bowiem art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie, zgodnie z którym pracownika ochrony skreśla się z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, w przypadku gdy pracownik ochrony fizycznej został skazany prawomocnym wyrokiem za popełnienie przestępstwa umyślnego lub wszczęto w stosunku do niego postępowanie karne o takie przestępstwo. W świetle tego przepisu decyzje w przedmiocie skreślenia z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej mają charakter związany. Wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo umyślne zobowiązuje właściwego komendanta wojewódzkiego Policji do wydania niezwłocznie wykonalnej decyzji administracyjnej (art. 29 ust. 8 i 9 ustawy o ochronie) o skreśleniu.
Bezspornie w rozpatrywanej sprawie wystąpiła sytuacja opisana w dyspozycji art. 26 ust.6 pkt 1 ustawy o ochronie. Ww. postanowieniami z [...] i [...] stycznia 2016 r. przedstawiono Skarżącemu zarzuty popełnienia przestępstwa umyślnego, wszczęto zatem wobec niego postępowanie karne o jakim mowa w cytowanym przepisie. Organ Policji uzyskawszy potwierdzoną dowodowo ( jak słusznie zauważa KGP w odpowiedzi na skargę) informację o tym fakcie (toczącym się postępowaniu karnym o popełnienie przestępstwa umyślnego) obowiązany był do wydania decyzji o skreśleniu Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. W postępowaniu administracyjnym o skreślenie organ nie bada zasadności wszczęcia postępowania karnego, w tym winy osoby wpisanej na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Jednocześnie związanie skutku w postaci obligatoryjnego skreślenia z tej listy z przesłanką samego tylko wszczęcia postępowania karnego przeciwko osobie podejrzanej o popełnienie przestępstwa umyślnego nie niweluje zasady domniemania niewinności, gdyż nie ingeruje w sferę zastrzeżoną dla sądu karnego. Przedstawienie zarzutów w postępowaniu karnym nie wiąże się z przesądzeniem kwestii przedmiotowej czynu (okoliczności popełnienia) ani podmiotowej (stwierdzenia winy w jakiejkolwiek postaci); w prawie administracyjnym jednakże pojęcie winy ma charakter zobiektywizowany – chodzi wyłącznie o samo stwierdzenie okoliczności odpowiadającej normie przepisu, kwestia oceny zachowania Strony w postępowaniu administracyjnym nie ma przełożenia na ocenę winy Strony w postępowaniu karnym. Organ wydając decyzję kieruje się jedynie oceną wystąpienia w sprawie przesłanki określonej w przepisie, do zastosowania którego jest obowiązany po stwierdzeniu wystąpienia tej przesłanki.
Jednak prawidłowość - w świetle powyższego wywodu/zastrzeżenia – działania organów Policji w tej sprawie nie uzasadniała sama w sobie utrzymania w obrocie prawnym wydanych przez te organy ww. decyzji o skreśleniu Skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej, gdyż ostatecznie okazało się, że ww. wszczęte przeciwko Skarżącemu postępowanie karne o popełnienie przestępstwa umyślnego zostało umorzone prawomocnym postanowieniem organu Policji z [...] grudnia 2017 r. na podstawie art. 17 § 1 pkt 1 k.p.k. "wobec braku danych dostatecznie uzasadniających podejrzenie popełnienia przestępstwa", zatwierdzonym [...] grudnia 2017 r. przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w [...]. Ww. pismem z [...] marca 2018 r. Prokuratura na wezwanie Sądu poinformowała o prawomocności tego postanowienia z dniem [...] stycznia 2018 r. Tym samym na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zaistniała nowa okoliczność w postaci odpadnięcia przesłanki faktycznoprawnej, na jakiej organy Policji oparły podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Przesłanka ta - wszczęcie postępowania karnego – stanowiła podstawę tego rozstrzygnięcia. Jej odpadnięcie oznacza brak przedmiotu tego postępowania/bezprzedmiotowość.
Ujawnienie wskazanej okoliczności wymagało procesowej reakcji Sądu rozpatrującego sprawę.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało uchylone lub zmienione.
Z kolei w świetle przepisów do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (§1 pkt 1 lit. b). W tym też przypadku sąd, stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (§3).
Jednocześnie w literaturze przedmiotu (por. Komentarz do art. 145 p.p.s.a. w LexOmega, pkt 8) wyrażany jest pogląd, że sąd administracyjny obowiązany jest uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi jedną z przesłanek wznowienia postępowania. Według tego poglądu/stanowiska termin > naruszenie prawa < użyty w art. 145 § 1 pkt 1 lit.b) p.p.s.a., który można kojarzyć wyłącznie z sytuacją, w której organowi orzekającemu w sprawie administracyjnej zarzuca się działanie sprzeczne z przepisami procesowymi/materialnymi, może być również rozumiany w sposób zobiektywizowany, nawiązujący do szeroko pojmowanych wad w konkretyzacji uprawnień i obowiązków strony, które mogą być (jak w sprawie niniejszej) następstwem okoliczności niezależnych od organu orzekającego, a nawet okoliczności zewnętrznych wobec danego postępowania (np. wadliwego prejudykatu). W takim wypadku każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z > naruszeniem prawa <, zatem powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Takie rozwiązanie przyspiesza bowiem i usprawnia osiągnięcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.
Umarzając postępowanie administracyjne (pkt 2 sentencji) Sąd kierował się dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Dodanie § 3 do art. 145 p.p.s.a. nastąpiło na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), która weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. Na mocy art. 2 tej ustawy przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, co obligowało Sąd do jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie.
Przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Mianowicie umorzenie ww. postępowania karnego wobec Skarżącego spowodowało brak prawnych możliwości wydania aktu rozstrzygającego tę sprawę co do istoty.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz.1800).