VI SA/Wa 1646/19

VI SA/Wa 1646/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-08-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska /sprawozdawca/
Dorota Dziedzic-Chojnacka
Jakub Linkowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 425/20 - Wyrok NSA z 2023-11-15
Skarżony organ
Minister Infrastruktury
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2 i 5, art. 16 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant st. spec. Patrycja Kumicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. U. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
VI SA/Wa 1646/19
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Minister Infrastruktury, na podstawie art. 138 § 1 i 127 § 3 w związku z art. 157 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. U., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą J. ze stałym miejscem wykonywania działalności gospodarczej przy ul. [...],[...] K., o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r. Nr [...].
Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] znak [...] Minister Administracji i Cyfryzacji uchylił decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nakazującą rejestrację 66 używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającą opłatę za używanie 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36 927,00 zł, w części dotyczącej nakazania rejestracji 66 używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że skoro Strona dokonała rejestracji 66 odbiorników telewizyjnych po kontroli, to brak jest podstaw do nałożenia obowiązku ponownej ich rejestracji. Jednocześnie stwierdzono, że decyzja organu I instancji w części ustalającej opłatę za używanie sześćdziesięciu sześciu odbiorników telewizyjnych w kwocie 36 927,00 zł odpowiada prawu i pobranie przedmiotowej opłaty jest uzasadnione.
W dniu 18 stycznia 2019 r. strona zwróciła się na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 5 z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2013 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., poprzez brak rozstrzygnięcia w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie, a także zarzuciła trwałą niewykonalność decyzji w dniu jej wydania co do obowiązku zapłaty kwoty 36 927,00 zł, z uwagi na brak zamieszczenia rozstrzygnięcia co do podlegającego egzekucji obowiązku zapłaty przedmiotowej kwoty.
Rozpoznając ponownie sprawę Minister podkreślił, iż przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją. Do tego celu służy instytucja odwołania od decyzji, uregulowana w art. 127-140 k.p.a. Przedmiotem postępowania nadzorczego, prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej przez pryzmat przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a.
Wyjaśnił, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] października 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji uchylił decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nakazującą rejestrację 66 używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającą opłatę za używanie 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36 927,00 zł w części dotyczącej nakazania rejestracji 66 używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. W związku z powyższym rozstrzygnięciem w mocy pozostała decyzja z dnia [...] lipca 2013 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za używanie 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36 927,00 zł.
Zgodnie z art. 7 ust. .1 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych kontrolę wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej prowadzi operator wyznaczony w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Na mocy § 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 10 września 2013 r. w sprawie kontroli wykonywania obowiązków związanych z opłatami abonamentowymi (Dz. U. poz. 1140) jednostką Poczty Polskiej S.A. uprawnioną do przeprowadzania na terenie kraju kontroli wykonywania obowiązku rejestracji odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz obowiązku uiszczania opłaty abonamentowej za ich używanie jest Centrum Obsługi Finansowej.
Z akt sprawy wynika, że przedmiotowej kontroli w lokalu Hotel P. przy ul. [...] w K. dokonali w .dniu 18 marca 2013 r. pracownicy Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. w K., posiadający stosowne upoważnienia.
Na mocy dokonanych ustaleń, utrwalonych za pomocą protokołu i oświadczenia podpisanego przez właściciela obiektu, stwierdzono, że w kontrolowanym lokalu znajduje się 66 sprawnych odbiorników telewizyjnych. Powyższych ustaleń Strona nie kwestionowała.
Zawiadomieniem z dnia 10 maja 2013 r. poinformowano właściciela Hotelu P., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia używania 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych. Jednocześnie poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie.
Zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy o opłatach abonamentowych, w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego kierownik jednostki operatora wyznaczonego przeprowadzający kontrolę, wydaje decyzję, w której nakazuje rejestrację odbiornika oraz ustala opłatę za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego, o której mowa w art. 5 ust. 3. Zgodnie zaś z art 5 ust. 3 ustawy, w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego pobiera się opłatę w wysokości stanowiącej trzydziestokrotność miesięcznej opłaty abonamentowej obowiązującej w dniu stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika.
Z § 1 pkt 2 rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie wysokości opłat abonamentowych za używanie odbiorników radiofonicznych i telewizyjnych oraz zniżek za ich uiszczanie z góry za okres dłuższy niż jeden miesiąc w 2013 r. (Dz. U. poz. 543) wynika, że opłata abonamentowa za używanie odbiornika telewizyjnego albo telewizyjnego i radiofonicznego za jeden miesiąc w 2013 r. wynosiła 18,65 zł.
Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. nakazał rejestrację 66 używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalił opłatę za używanie 66 odbiorników telewizyjnych w kwocie 36.927,00 zł.
W wyniku rozpatrzenia odwołania J. U., Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] października 2013 r. uchylił decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nakazującą rejestrację 66 używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającą opłatę za używanie 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36 927,00 zł., w części dotyczącej nakazania rejestracji 66 używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Organ II instancji dokonał szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, zarówno pod kątem zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisach ustawy o opłatach abonamentowych, jak i zarzutów podniesionych w odwołaniu, uwzględniając okoliczność, iż została dokonana rejestracja wszystkich posiadanych odbiorników telewizyjnych, w wyniku czego uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. i umorzył postępowanie w powyższym zakresie jako bezprzedmiotowe.
Odnosząc się zaś do zarzutu, iż w sentencja kwestionowanej decyzji zawiera jedynie częściowe rozstrzygnięcie, bowiem brak w niej części orzekającej co do utrzymania w mocy decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za używanie 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36 927,00 zł , Minister wskazał, iż zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Osnowa decyzji, wydana na tej podstawie prawnej, składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do Istoty albo umarza postępowanie pierwszej instancji. W przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji. Nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej, nieuchylonej części decyzja organu pierwszej instancji będzie nadal wiązała i wywoływała skutki prawne.
Na poparcie swojej argumentacji Minister powołał się na konkretnie wskazane orzeczenia i stwierdził, iż Minister Administracji i Cyfryzacji mógł w sentencji decyzji z dnia [...] października 2013 r. odnieść się tylko do części decyzji, której stwierdził uchylenie. Z uzasadnienia tej decyzji bezspornie bowiem wynika, iż pozostała część decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. odpowiada prawu i pozostaje w obiegu prawnym.
Organ ponadto argumentował, że nawet gdyby uznać, że umieszczenie w sentencji decyzji tylko części rozstrzygnięcia stanowi naruszenie prawa, to nie można uznać, aby okoliczność ta stanowiła podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Stwierdził także, że skoro niewątpliwe jest, że decyzja Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A, z dnia [...] lipca 2013 r. orzekająca o ustaleniu opłaty za używanie 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36.927,00 zł pozostała w mocy (bowiem nie została uchylona), to niezasadny jest zarzut, iż w tej części powyższa decyzja jest niewykonalna. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wyraźnie bowiem wskazano, że powyższa część odpowiada prawu, zatem Strona winna dokonać uiszczenia ustalonej opłaty w stosownym terminie.
Dodał, że Strona będąca przedsiębiorcą powinna znać przepisy prawa, zważywszy, że obowiązek rejestracji odbiorników ciąży na każdej osobie używającej odbiornika, zaś uregulowania dotyczące terminu, w którym należy dokonać rejestracji są tożsame dla wszystkich osób bez względu na okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej. Również kwestie dotyczące sposobu ustalenia opłaty  dodatkowej zostały szczegółowo opisane i wyjaśnione w kwestionowanej decyzji.
Reasumując Minister uznał, że w decyzji z dnia [...] października 2013 r. nie stwierdzono wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a., albowiem:
- nie naruszono przepisów o właściwości,
- brak jest dowodów na okoliczność, iż decyzja ta rozstrzygnęła sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem),
- decyzja nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,
- wykonalność kontrolowanej decyzji nie budzi wątpliwości,
- brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. decyzja w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą lub jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. U.wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa procesowego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:
1) art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, która doprowadziła do braku stwierdzenia nieważności decyzji, a to przyjęcie, że w przypadku, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie, Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, podczas gdy jeśli umorzeniu nie podlega całe postępowanie, organ odwoławczy w osnowie decyzji ostatecznej winien wypowiedzieć się co do pozostałej części rozstrzygnięcia, a w szczególności, w jakim zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał ją w mocy;
2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 138 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 roku (znak: [...]) nie wyrzeczono co do obowiązku uiszczenia opłaty za używanie odbiorników w kwocie 36.927,00 złotych, co stanowi rażące naruszenie prawa, jako że organ winien był zamieścić w decyzji dwa rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w części i rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie oraz rozstrzygnięcie w przedmiocie utrzymania w mocy w pozostałym zakresie decyzji organu I instancji;
3) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skoro decyzja Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] lipca 2013 roku orzekająca o ustaleniu opłaty za używanie 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36.927,00 zł pozostała w mocy (bowiem nie została uchylona), to nie można twierdzić że decyzja była niewykonalna, podczas gdy jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w postanowieniu organu I instancji, uchylając postanowienie w części i w tym zakresie umarzając sprawę, nie utrzymując w mocy postanowienia w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji, co prowadzi do konstatacji, że nie utrzymana w mocy część decyzji organu I instancji była w istocie niewykonalna, mimo że zostało przeprowadzone postępowanie egzekucyjne.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił wskazane zarzuty.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Przede wszystkim należy wyjaśnić, iż decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2013 r. jest decyzją ostateczną. Stosownie do art. 16 § 1 kpa statuującego zasadę trwałości decyzji ostatecznych- wzruszenie takich decyzji może nastąpić tylko w trybach szczególnych przewidzianych w kpa i w przypadkach przewidzianych w przepisach. Zasada trwałości decyzji administracyjnych zawarta w art. 16 § 1 kpa jest związana z ochroną porządku prawnego oraz z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych i stanowi element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. Przesłanki zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności takich decyzji nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej a wręcz przeciwnie- muszą być interpretowane dosłownie a nawet ścieśniająco. Tak, więc zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wymaga ścisłego przestrzegania granic rozpoznania sprawy dla konkretnego, przewidzianego przez kpa trybu eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (IIIARN 70/95 OSNP 1996/18/258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy.
W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa a zatem nie może rozpatrzyć sprawy, co do jej istoty tak jak w postępowaniu odwoławczym. Działanie organu w tym trybie zasadniczo różni się od postępowania zwykłego albowiem obowiązkiem organu jest wyłącznie ocena kwestii ściśle prawnych- ustalenie czy kwestionowana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji a organ dokonujący nadzoru nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie prawa, które zaważyło na treści decyzji a katalog wad skutkujących nieważnością jest enumeratywnie wyliczony, odwoływanie się do innych, niewymienionych w art. 156 § 1 kpa przesłanek jest niedopuszczalne. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze gdyż prowadzi ono w konkretnej sprawie do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych a jego cechą jest to, iż treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Inaczej mówiąc- gdy na pierwszy rzut oka widać, iż nie można było danego przepisu zastosować do konkretnej sytuacji. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj tego naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było również wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04 Lex 165717, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1306/07, oraz z dnia 20 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 1729/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Nie można przyjąć, iż jest to przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Należy oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05, Lex 196694; wyrok WSA z 4 kwietnia.2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1174/05, LEX nr 205032; wyrok WSA z 30 stycznia.2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1239/05, Lex 206497).
Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą. Jak stwierdził NSA w Warszawie w wyroku z dnia 28 listopada 1997 r., III SA 1134/96, ONSA 1998, nr 3, poz. 101: "Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa". Podobnie wyrok NSA z dnia 6 lutego 2006 r., I FSK 439/05, OSP 2007, z. 9, poz. 100: "Podstawą dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa (...) nie może być przyjęta w tej decyzji wykładnia przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą", czy wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, LEX nr 505307: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa".
W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).
Natomiast przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, LEX nr 377245). Zdaniem B. Adamiak dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności (np. regulacja w przepisach szczególnych form czynności procesowych i ograniczeń dowodowych) - por. B. Adamiak, Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012, z. 3, s. 51-53, por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281: "Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie".
W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące. Jak bowiem podkreślił NSA w wyroku z 6.01.2009 r., II GSK 600/08, LEX nr 475235, posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 nieostrym pojęciem "rażącego naruszenia prawa" wymaga szczególnej staranności w budowaniu tezy, że naruszenie jasnych w treści norm proceduralnych jest rażącym naruszeniem prawa. O ile bowiem w przypadku prawa materialnego teza ta w zasadzie nie jest kwestionowana, o tyle w odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki mogą być kwalifikowane jako rażące.
Do takich przypadków zalicza się pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6–11 w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania (por. uzasadnienie wyroku NSA w Warszawie z 8.06.1983 r., I SA 355/83, ONSA 1983/1, poz. 40, zwłaszcza s. 241–243). Wskazuje zresztą na to przytaczany w literaturze katalog sytuacji obejmowanych tym zakresem, który odnosi się do zasady dwuinstancyjności, udziału stron w postępowaniu, trwałości decyzji ostatecznych, prawdy obiektywnej itp. (por. katalog przytaczany przez K. Glibowskiego [w:] Komentarz, 2015, s. 795–797). Por. też wyrok NSA z 9.07.2014 r., II GSK 828/13, LEX nr 1519212, w którym ustalono, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia może jednak dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa, a jeśli tak, to jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie – do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy.
Natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego
Podkreślenia wymaga, iż przesłanki stwierdzenia nieważności nie są oparte na uznaniu.
Przed stwierdzeniem nieważności decyzji niezbędne jest zatem dokonanie oceny naruszenia prawa jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji wynikających z zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego.
Tak, więc orzekając w sprawie nieważności organ obowiązany jest z jednej strony mieć na względzie zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, z drugiej zaś wagę zarzutów odnoszących się do legalności wydanej decyzji.
W niniejszej sprawie skarżący domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 roku podnosząc zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w zw. z art. art. 138 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 156§ 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały.
Jak stanowi art. 138. § 1. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:
1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo
2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
W decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy może orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego zobowiązany. Nie jest bowiem przekonujący argument przeciwników tego stanowiska o niejasności sytuacji prawnej strony, skoro jest ona określona w części decyzją organu odwoławczego (w zakresie, w jakim uchylił on decyzję i orzekł co do istoty lub umorzył postępowanie) oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy. Gdyby organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję (postanowienie), to również sytuacja prawna strony wynikałaby z orzeczeń obu instancji. Konieczne zatem jest tylko jednoznaczne określenie przez organ odwoławczy, w jakiej części uchylił zaskarżoną decyzję. Wniosek taki można też wyprowadzić z samego literalnego brzmienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcie organu odwoławczego składa się z dwóch części - uchylenia decyzji w części lub całości i orzeczenia co do istoty sprawy lub umorzenia postępowania pierwszej instancji w części lub w całości, w zależności od zakresu uchylenia. Orzeczenie organu, że uchyla on decyzję w części, wobec możliwych treści rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a., oznacza przy braku innych orzeczeń, że w pozostałej części organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, zwłaszcza że zobowiązany będzie w uzasadnieniu orzeczenia przedstawić argumentację, z której wynikać będzie nie tylko, że rozpoznał sprawę ponownie, ale także, że decyzję w części uznał za prawidłową. Zauważyć należy, że regulując treść możliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego, ustawodawca wskazał na możliwość utrzymania w mocy decyzji, nie zaznaczając, odmiennie niż w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., że może ono dotyczyć całości decyzji lub jej części. Rozróżnił natomiast uchylenie decyzji w całości lub w części (art. 138 § 1 k.p.a.pkt 2 k.p.a.) i wyraźnie sformułował, że w takim przypadku w zakresie uchylenia powinno zapaść równocześnie rozstrzygnięcie organu odwoławczego co do istoty sprawy lub o umorzeniu postępowania I instancji. Nie nakazał natomiast w przypadku uchylenia decyzji w części wyraźnego orzeczenia organu odwoławczego co do pozostałej części decyzji. Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. składa się zatem z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję organu I instancji i określa zakres tego uchylenia - w całości lub w części, zaś w drugiej organ odwoławczy w tym samym zakresie rozstrzyga sprawę co do istoty albo umarza postępowanie I instancji. W przypadku zatem, gdy organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w części, może orzec co do istoty sprawy tylko w tej części albo tylko w tej części umorzyć postępowanie. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany, a jedynie uprawniony, do stwierdzenia w sentencji decyzji, że w pozostałej (nieuchylonej) części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie skorzysta z tego uprawnienia, to sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu I instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z 29 listopada 2016 r. I OSK 191/ 15 z 29 stycznia 2019 r. II OSK 670/18 i przywołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, K. Glibowski, (w) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 804, A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX 2018, t. III.4 do art. 138). Na gruncie logiki prawniczej dość powszechnie przyjmuje się, że funktor "albo" oznacza alternatywę rozłączną (zwaną też wykluczającą). W poszczególnych punktach art. 138 § 1 k.p.a. zastosowano właśnie funktor "albo", co stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że sentencja decyzji organu odwoławczego nie tylko nie musi, ale nawet według tej zasady nie powinna wręcz zawierać rozstrzygnięcia przewidzianego w połączonych funktorem "albo" punktach 1 i 2 art. 138 § 1 k.p.a.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, w jakim zakresie uchylił zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty. W uzasadnieniu wypowiedział się też jednoznacznie akceptująco co do pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, co stanowiło o przestrzeganiu zasady dwuinstancyjności wynikającej z art. 15 k.p.a. Nie ulega więc wątpliwości, że w pozostałej nieuchylonej części, decyzja organu I instancji była wiążąca i wywoływała skutki prawne.
W konsekwencji Sąd podziela stanowisko Ministra Infrastruktury, że skarżący nie wykazał, aby decyzja Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] znak [...] uchylająca decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej Poczty Polskiej S.A. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nakazującą rejestrację 66 używanych odbiorników telewizyjnych oraz ustalającą opłatę za używanie 66 niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36 927,00 zł, w części dotyczącej nakazania rejestracji 66 używanych odbiorników telewizyjnych i w tym zakresie umarzająca postępowanie pierwszej instancji. obarczona była wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a.
Ustalenia organu administracji są prawidłowe i decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji odpowiada prawu albowiem brak jest podstaw do uznania, że orzeczenie to dotknięte jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.
Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.