VI SA/Wa 1633/04

VI SA/Wa 1633/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-05-12
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska
Halina Emilia Święcicka /przewodniczący/
Pamela Kuraś-Dębecka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Sygn. powiązane
II GSK 332/05 - Wyrok NSA z 2006-01-11
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi Wytwórni Klejów i Zapraw Budowlanych "A." G. i Wspólnicy Spółki Jawnej w Ł. na z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności koncesji na wydobywanie piasków szklarskich i formierskich 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2004r. 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Wytwórni Klejów i Zapraw Budowlanych "A." G. i Wspólnicy Spółka Jawna w Ł. kwotę 1.240 (jeden tysiąc dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 1996 r. T. Kopalnie Surowców Mineralnych "[...] Spółka z o.o. w S. (dalej jak TKSM) złożyły wniosek o koncesję na wydobywanie kopalin ze złóż "U.-W." i U.-Z." położonych w obszarze i na terenie górniczym "S.-U.". Co do złoża "U.-Z." we wniosku koncesyjnym zaznaczono, że Spółka posiada zgodę Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] października 1990 r. na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy T. powierzchni około [...] ha gruntów leśnych, zaś przed rozpoczęciem eksploatacji złoża wystąpi do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej oraz przejmie te grunty w użytkowanie. Natomiast pozostałe grunty zostaną przejęte w użytkowanie na zasadach określonych w ustawach o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Złoże to planuje się udostępnić do eksploatacji po 2000 r. Odnośnie złoża "U.-W." planowano przejęcie w użytkowanie lub wykup terenów i przewidywano udostępnienie do eksploatacji po 2010 r..
W związku z tym, że wniosek ten nie spełniał wszystkich wymagań ustawowych wezwano wnioskodawcę do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. poprzez m.in.: określenie czasu na jaki koncesja ma być udzielona wraz ze wskazaniem daty rozpoczęcia działalności (art.18 pkt 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - prawo geologiczne i górnicze - Dz. U. Nr 27,poz. 96 - dalej jako pr.g.g.), złożenie dowodu prawa przysługującego wnioskodawcy do wykorzystania dokumentacji geologicznych w celu ubiegania się o koncesję (art. 20 ust. 2 pkt 1pr.g.g.), złożenia oceny wpływu wydobycia kopaliny na środowisko (art. 20 ust. 2 pkt 3 pr.g.g.).
W piśmie z dnia [...] marca 1996 r., stanowiącym uzupełnienie powyższych braków, wnioskodawca określił postulowany czas ważności koncesji na [...] maja 2014 r., zaś datę rozpoczęcia działalności [...] styczeń 2000 r. oraz złożył plik dokumentów i faktur związanych z dokumentowaniem przedmiotowych złóż. Brakujące dokumenty w zakresie oceny wpływu na środowisko zostały ostateczne złożone w dniu [...] maja 1996 r.
Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. działając na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 z późniejszymi zmianami), art. 15 pr.g.g. i art. 104 k.p.a. udzielił TKSM koncesji Nr [...] na wydobywanie piasków szklarskich i formierskich ze złóż : "[...] I W.", "[...] II Z.", [...] III W.", "U.-Z." i "U.-W." objętych obszarem górniczym "S.-U.", położonych na terenie powiatów o. i t. w województwie [...] (pkt 2 koncesji). Jednocześnie w pkt 1 decyzji koncesyjnej Minister postanowił uchylić z dniem [...] kwietnia 1997 r. , za zgodą strony, koncesje o Nr [...][...][...] udzielonych TKSM na wydobywanie piasków szklarskich i formierskich ze złóż: "[...] I W."," [...] II W.", "[...] III W." położonych na terenie gminy T. w woj. [...], objętych obszarem górniczym "S.-U.". Dla wszystkich wyżej wymienionych złóż ustanowiono nowy obszar górniczy "S.-U. I" o powierzchni [...] m2 (pkt 3 koncesji). Koncesja ta została udzielona do 2014 r. i nie określała daty rozpoczęcia działalności przez koncesjonariusza.
W dniu [...] października 2002 r. TKSM złożyły do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. wniosek o nietrwałe wyłączenie gruntów leśnych o powierzchni [...] ha, położonych w obrębie Nadleśnictwa S. z produkcji leśnej ze względu na ich przeznaczenie do eksploatacji piasków szklarskich i formierskich ze złóż "U.".
W dniu [...] listopada 2002 r. Wytwórnia Klejów i Zapraw Budowlanych "A." C. (obecnie G.) i Wspólnicy Spółka Jawna w Ł. (dalej jako A.) wraz z Kopalnią Piasku Kwarcowego "G." (dalej jako G.) Spółką z o.o. w S. k/O. wystąpiły o stwierdzenie nieważności udzielonej TKSM koncesji, w piśmie z dnia [...] lutego 2003 r. ostatecznie ograniczając swój wniosek do złóż "U.-Z." i "U.-W.".
W uzasadnieniu wniosku wskazywano, że :
- w dacie uzyskania koncesji Nr [...] jej adresat nie miał żadnych praw do nieruchomości objętej złożami "U.-Z." i "U.-W." ani też prawa do informacji geologicznej dotyczącej tych złóż,
- decyzja w chwili jej podjęcia była niewykonalna,
- koncesja nie wskazuje daty rozpoczęcia działalności gospodarczej,
- adresat koncesji nie podjął działań w celu uzyskania prawa do gruntu w obrębie wspomnianych złóż, nie wydobywa znajdujących się tam kopalin, co w rezultacie blokuje możliwość uzyskania koncesji innym podmiotom,
- wnioskodawcy oraz ich wspólnicy są właścicielami bądź dzierżawcami większości nieruchomości gruntowych, w granicach których znajduje się złoże "U.-W." i część nieruchomości gruntowych złoża "U.-Z.",
- w wyniku umowy zawartej w dniu [...] grudnia 2002 r. z Ministrem Skarbu Państwa wnioskodawcy nabyli prawo do informacji geologicznej złóż "U.-Z." i "U.-W." (art. 47 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze - Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.).
W dniu [...] listopada 2002 r. TKSM zgłosiły do Ministra Skarbu Państwa roszczenia do praw do informacji geologicznej złoża U..
W dniu [...] grudnia 2002 r. pomiędzy Ministrem Skarbu Państwa a Spółką G. została zawarta umowa Nr [...] o korzystanie informacji geologicznej "U.W." i U. Z."
Okręgowy Urząd Górniczy w K. w dniu [...] czerwca 2003 r. poinformował Ministra Środowiska, iż zgodnie z planem ruchu zakładu górniczego TKSM "[...]" złoże "U.-Z." zostało przewidziane do eksploatacji przez przedsiębiorcę po 2004 r., zaś złoże "U.-W." po 2006 r.
Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Minister Środowiska (po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej w dniu [...] czerwca 2003 r.) odmówił stwierdzenia nieważności koncesji Nr [...] w części dotyczącej złóż "U.-Z." i "U.-W.".
Uznając, że wnioskodawcy jako posiadający prawa do nieruchomości gruntowej mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., Minister Środowiska stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż argumenty podniesione we wniosku nie zasługują na uwzględnienie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 22 pkt 3 pr.g.g. Minister wskazał, że w co do obszaru górniczego o znacznej powierzchni jednoczesne prowadzenie eksploatacji na całym terenie jest niemożliwe, a zatem uchybienie polegające na braku określenia terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej nie może nosić charakteru rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zdaniem Ministra nie jest także zasadny zarzut rażącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 3 pr.g.g. gdyż w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia koncesji udzielenie jej nie było uzależnione od wykazania się przez wnioskodawcę prawami podmiotowymi do nieruchomości, w granicach której znajdowało się złoże kopaliny. Wystarczające było, aby wnioskodawca określił, o jakie prawa będzie się ubiegał. Dopiero ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 110, poz. 1190) na ubiegających się o koncesję na wydobywanie kopalin metodą odkrywkową nakłada obowiązek wykazania się prawem do nieruchomości, w granicach której ma być wykonywana zamierzona działalność lub dowodem przyrzeczenia ustanowienia takiego prawa (art. 20 ust. 2 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 stycznia 2002 r.). Rozwiązanie to nie działa wstecz i nie może rzutować na koncesje udzielone przed wspomnianą datą.
Natomiast, w ocenie Ministra, ponoszona przez wnioskodawców kwestia prawa do informacji geologicznej z uwagi na toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym w W. (z powództwa TKSM przeciwko Spółce G. o ustalenie prawa do informacji geologicznej zawartej w dokumentacjach "U.-Z." i "U.-W.", sygn. akt [...]), nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej.
Ponadto Minister podniósł, iż wnioskodawcy na terenie województwa [...] posiadają już dwie koncesje Nr [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. na wydobywanie piaskowców kwarcowych do produkcji piasków szklarskich i formierskich ze złoża "P.-Z. W." i Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r. na wydobywanie piasków formierskich ze złoża "G.", a zatem nie może być mowy o blokowaniu możliwości uzyskania koncesji przez inne podmioty.
We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Spółka "A." podtrzymała zarzuty dotyczące wydania spornej koncesji z naruszeniem art. 18 pkt 3 i art. 20 ust. 2 pr.g.g. oraz podnosiła inne uchybienia koncesji, polegające na objęciu koncesją obszaru znacznie przekraczającego faktycznie wykorzystywany do działalności gospodarczej, pozbawieniu się przez organ koncesyjny możliwości kontroli koncesji oraz udzieleniu koncesji ponad żądanie.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2004 r. uznając, że przedstawione argumenty wnioskodawcy nie zasługują na uwzględnienie.
Ustosunkowując się do tych argumentów Minister w uzasadnieniu decyzji podkreślił, że środki kontroli decyzji określone są w art. 101 i nast. pr.g.g. oraz w art. 21 Prawa działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101,poz. 1178 ze zm.), zaś koncesja nie została wydana ponad żądanie gdyż sam brak przywołania art. 155 k.p.a. nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Chybiony jest także zarzut, że koncesją objęto obszar większy niż faktycznie wykorzystywany do prowadzenia wydobycia kopaliny ale nie sposób zakładać jednoczesnej eksploatacji złoża na całym obszarze górniczym. Ponadto Minister podtrzymał swoje stanowisko zajęte w decyzji z dnia [...] marca 2004 r.
W skardze do Sądu Spółka A. wnosi o uchylenie decyzji Ministra Środowiska zarzucając naruszenie :
- art. 156 § 1 pkt 2 i 5 kpa poprzez uznanie, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji koncesyjnej oraz że udzielenie koncesji bez wymaganego przepisem art. 22 pkt 3 pr.g.g. określenia terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej nie stanowi rażącego naruszenia prawa
- art.18 pkt 3 pr.g.g. (Dz. U. z 1994 r. Nr 27, poz. 96, ost. zm. Dz. U. z 1996 r. Nr 106, poz. 496) przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że do wniosku o udzielenie koncesji wystarczyło określenie o jakie prawa wnioskodawca będzie się ubiegał w stosunku do nieruchomości gruntowej
- art. 18 pkt 3 i art. 20 ust. 2 pkt 1 pr.g.g. poprzez ich niezastosowanie na etapie wydawania koncesji i przyjęcie, iż fakt ten nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienie prawnego i faktycznego w zakresie zarzutu udzielenia koncesji ponad żądanie
- art. 155 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie koncesji dla jednego podmiotu, pozbawiające się możliwości ograniczenia obszaru udzielonej koncesji, nie stanowi naruszenia interesu społecznego
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że wbrew wymogom z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. organ administracyjny nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i nie ocenił w sposób wystarczająco wnikliwy argumentów przedstawianych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego uzasadnienie kwestionowanych decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., zaś zasadność podnoszonych przez skarżącego zarzutów potwierdza załączona do skargi opinia prawna prof. dr. hab. M.G. z dnia [...] lipca 2004 r. "w sprawie możliwości uchylenia jako nieważnej decyzji o udzieleniu koncesji na wydobycie kopalin". W opinii tej wyrażono pogląd, iż założeniem przepisu art. 18 ust. 2 pkt 3 pr.g.g. w brzmieniu aktualnym na datę udzielenia koncesji (Dz. U. 1994 r. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) było wykazanie przez zainteresowanego koncesją, że posiada określone prawa do nieruchomości a zatem, że decyzja koncesyjna będzie wykonalna. Ponadto, w momencie ubiegania się o koncesję wnioskujący nie posiadał praw do dokumentacji geologicznej przedmiotowych złóż w związku z czym wydana koncesja była i z tego punktu widzenia niewykonalna. Prowadzi to do wniosku, że przy wydawaniu kwestionowanej koncesji doszło do rażącego naruszenia prawa gdyż w zasadniczy sposób zmieniono zakładaną przez ustawodawcę rolę koncesji jako aktu reglamentującego prowadzenie działalności gospodarczej. Podstawowym bowiem celem koncesji w przypadku wydobycia kopalin jest aby było ono prowadzone w sposób bezpieczny, racjonalny i zgodny z wymaganiami ochrony środowiska. Z tych powodów wydana koncesja jest, zdaniem opiniującego, sprzeczna z art. 20 i 22 Konstytucji RP z 1997 r. a także z art. 98 Traktatu o utworzeniu Wspólnot Europejskich (w brzmieniu przyjętym Traktatem Amsterdamskim z 1997 r.).
Uczestnik TKSM w toku postępowania administracyjnego oraz w stanowisku zawartym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2004 r. (data wpływu do Sądu [...] kwietnia 2004 r.) wnosił o nieuwzględnienie wniosku i oddalenie skargi. Wskazywał, że we wniosku koncesyjnym Spółka TKSM "[...]" zapewniła, że przed rozpoczęciem eksploatacji złoża wystąpi do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej oraz przejmie te grunty w użytkowanie. Natomiast odnośnie niewielkiej części powierzchni złóż, nie będącej własnością Skarbu Państwa - Lasów Państwowych lecz własnością osób fizycznych to złoża te miały być przejęte w użytkowanie na zasadach określonych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Takie wskazanie, w ocenie uczestnika, było w świetle obowiązującego wówczas brzmienia przepisu art. 18 pr.g.g. wystarczające, co potwierdzają prof. A. Lipiński i prof. R. Mikosz w komentarzu do ustawy prawo geologiczne i górnicze str. 92 : "art. 18 pkt 3 pr.g.g. uzasadnia zatem ocenę, że podmiot ubiegający się o koncesję nie musi legitymować się tytułem prawnym do przestrzeni, w obrębie której zamierza wykonywać swoją działalność".(A. Lipiński, R. Mikosz, Dom Wydawniczy ABC 1995- dalej jako Komentarz). Następnie, zdaniem uczestnika, nie jest prawdą aby TKSM nie spełniała warunku określonego w art. 20 ust. 2 pkt 1 pr.g.g. bowiem do wniosku o udzielenie koncesji załączono decyzję o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej złóż, zaś dowód istnienia prawa przysługującego wnioskodawcy do wykorzystywania tej dokumentacji przesłano organowi koncesyjnemu przy piśmie z dnia [...] marca 1996 r. w ramach uzupełnienia pierwotnego wniosku. Dowodem tym był plik dokumentów i faktur związanych z wydatkami finansowymi na dokumentowanie geologiczne złóż U., co było zgodne z ówczesnym brzmieniem art. 47 ust. 1 pr.g.g., który stanowił, iż "Prawo do informacji uzyskanych w wyniku prowadzenia prac geologicznych przysługuje temu, kto poniósł koszty ich wykonania". Ponadto uczestnik kwestionował interes prawny Spółek "A." i "[...]" jako wnioskodawców do udziału w niniejszym postępowaniu, powołując się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że nikt inny poza koncesjonariuszem nie ma legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym cofnięcia koncesji ( wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., II SA 1230/01).
W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska nie zmienił swojego dotychczasowego stanowiska w sprawie i wnosił o oddalenie skargi jako niezasadnej.
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje ;
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.
Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 - dalej jako p.p.s.a.).
Analizując zatem zaskarżone decyzje pod tym kątem skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.
Bezsporna w sprawie niniejszej jest okoliczność, że koncesja Nr [...], udzielona TKSM, nie wskazuje wymaganej przez przepis art. 22 pkt 3 pr.g.g. daty rozpoczęcia działalności. Kwestia ta ma zasadnicze znaczenie bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej został ograniczony do złóż "U.-Z." i U.-W.". Jednocześnie, jak wynika z przedstawionych akt administracyjnych, złoża te nie były dotychczas poddane eksploatacji, a zatem TKSM są pierwszym przedsiębiorcą, który uzyskał na nie koncesję.
Minister Środowiska w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji nie uznał kwestii braku w koncesji wskazania daty rozpoczęcia działalności przez koncesjonariusza za naruszenie prawa o charakterze rażącym. Koncesjonariusz TKSM w toku postępowania administracyjnego oraz przez Sądem kwestionował konieczność wskazywania w decyzji daty rozpoczęcia działalności w sytuacji, gdy na części złóż objętych koncesją (złoża "[...]") wcześniej już rozpoczęto eksploatację oraz działalność wydobywczą prowadzi od [...] lat. Zdaniem uczestnika, wskazanie terminu rozpoczęcia działalności powinno się odnosić do całokształtu aktywności przedsiębiorcy a nie jego poszczególnych faz. Ponadto ustawa pr.g.g. posiada szczególne instrumenty określające harmonogram działań przedsiębiorcy, do których można zaliczyć projekt zagospodarowania złoża (art. 54-55 pr.g.g.) czy też plan ruchu zakładu górniczego (art. 64 pr.g.g.). Ponadto kwestionowana decyzja koncesyjna w istocie nie zezwalała TKSM na podjęcie działalności ale rozszerzała jej zakres o nowy rodzaj działalności, lecz wyłącznie o obszar, na którym ma być wykonana działalność dotychczas prowadzona. W piśmie z dnia [...] września 2003 r. uczestnik argumentował, że w przypadku TKSM oznaczenie terminu rozpoczęcia działalności mogłoby polegać na wskazaniu daty faktycznego rozpoczęcia działalności, co w przypadku TKSM miało miejsce kilkadziesiąt lat wcześniej lub na wskazaniu daty rozpoczęcia działalności po uprawomocnieniu się koncesji czyli w czasie gdy ta działalność była już prowadzona.
W ocenie Sądu takiego stanowiska nie sposób zaakceptować. Przepis art. 22 pkt 3 pr.g.g. w brzmieniu aktualnym oraz z daty wydania decyzji wyraźnie stanowi, że koncesja powinna określać okres ważności koncesji ze wskazaniem terminu rozpoczęcia działalności. Oznacza to, iż oba elementy wymienione w tym przepisie tj.: "okres ważności" i "termin rozpoczęcia działalności" są obligatoryjnym elementem każdej decyzji koncesyjnej. Jednocześnie w art. 26 pr.g.g. ustawodawca wyłączył możliwości zwolnienia ubiegającego się o koncesję z wymagań określonych przepisem art. 22 pkt 1-3 pr.g.g. Nie należy przy tym zapominać, że stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 2 pr.g.g. koncesję wydaje się na złoże kopaliny zaś definicja złoża została określona w art. 6 pkt 1 pr.g.g. Zgodnie z tą definicją złożem kopaliny jest takie naturalne nagromadzenie minerałów i skał oraz innych substancji stałych, gazowych i ciekłych, których wydobycie może przynieść korzyść gospodarczą. Brzmienie cytowanych przepisów wyraźnie wskazuje ,że koncesja na wydobywanie kopalin ma nie tylko charakter podmiotowy lecz także przedmiotowy bowiem dotyczy złoża (złóż) kopaliny. Potwierdzeniem tego jest też treść przepisu art. 20 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 pr.g.g w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Z przepisów tych wynika, że wniosek o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin powinien określać m.in.: złoże kopaliny lub jego część, która ma być przedmiotem wydobycia (art. 20 ust. 1 pkt 1 pr.g.g.) oraz stopień zamierzonego wykorzystania złoża (art. 20 ust. 2 pkt 3 pr.g.g.). Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 i 3 do wniosku należy dołączyć decyzję o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej złoża oraz projekt zagospodarowania złoża. Błędne są zatem twierdzenia uczestnika, że w wypadku przedsiębiorcy posiadającego już koncesję na dane złoże kopaliny wskazanie w decyzji koncesyjnej dotyczącej innego złoża terminu rozpoczęcia działalności nie jest konieczne
Prowadzi to do wniosku, iż każda decyzja o udzieleniu koncesji powinna określać termin rozpoczęcia działalności objętej koncesją czyli termin rozpoczęcia wydobycia kopaliny z danego złoża lub kilku złóż. Według komentatorów prawa geologicznego i górniczego "wymagania koncesyjne mogą dotyczyć nieprzekraczalnej daty rozpoczęcia działalności (wraz ze wskazaniem charakteryzujących ją parametrów) oraz sposób jej wykonywania, techniki wydobycia itd. W odniesieniu do wydobywania kopalin może to np. dotyczyć terminu, w jakim należy przedłożyć do zatwierdzenia plan (projekt planu) ruchu zakładu górniczego. Określenie tych wymagań jest o tyle istotne , że w razie ich nieprzestrzegania organ koncesyjny może cofnąć koncesję oraz ograniczyć jej zakres bez odszkodowania (art.22 ust. 2 p.d.g.)" - komentarz str. 145. Natomiast w myśl art. 54 pr.g.g. (w brzmieniu z daty decyzji) projekt zagospodarowania złoża sporządza się przed przystąpieniem do wydobycia kopaliny na podstawie dokumentacji geologicznej oraz zgodnie z warunkami określonymi w koncesji. Jednym z tych warunków koncesyjnych jest niewątpliwie termin rozpoczęcia działalności. W tym stanie rzeczy błędne jest stanowisko uczestnika, że w omawianej sprawie wskazanie w decyzji koncesyjnej terminu rozpoczęcia działalności przez TKSM mogłoby stanowić rażące naruszenie prawa.
W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonych decyzji w omawianym zakresie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. W zasadzie stanowisko organu ograniczyło się jedynie do stwierdzenia, że w sytuacji, gdy w odniesieniu do obszaru górniczego o znacznej powierzchni wiadomo, iż jednoczesne prowadzenie eksploatacji na całej jego powierzchni nie jest możliwe, zatem uchybienie polegające na braku określenia terminu rozpoczęcia działalności nie ma charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim, zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności nie zawiera wyjaśnienia dlaczego uchybienia tego nie można uznać za rażące skoro przepis art. 22 pkt 3 pr.g.g. prawa nakładał na organ koncesyjny obowiązek wskazania w decyzji terminu rozpoczęcia działalności, zaś przepis art. 26 pr.g.g zakazywał odstąpienia od tych wymagań koncesyjnych.
Skarżący twierdził, iż brak w decyzji terminu rozpoczęcia działalności (w odniesieniu do złóż U. W. i Z.) stanowi rażące naruszenie prawa bowiem organ koncesyjny pozbawił się możliwości kontroli koncesji. W odpowiedzi na ten zarzut organ powołał się na przepisy art. 101 i nast. pr.g.g. oraz art. 21 prawa działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.).
Jednakże w rozpatrywanej sprawie takiego wyjaśnienia organu nie można uznać za wystarczające jeśli się weźmie pod uwagę społeczno-gospodarczy cel koncesji na wydobywanie kopalin. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż za rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności a także decyzja, która wbrew przepisom uchyla obowiązek nałożony na stronę. W wyroku z dnia 6 lutego 1995 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym (wyrok NSA sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996/1/27). Oczywiście nie każde naruszenie przepisu można uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 in fine k.p.a. Należy jeszcze wykazać, jaki to miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Dopiero wtedy, kiedy spowodowało to skutki gospodarcze nie do pogodzenia z systemem obowiązujących norm ani nie do zaakceptowania w praworządnym państwie, można mówić o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a (vide wyrok NSA z dnia 7 września 1998 r., II SA 822/98).
Jednocześnie w doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej (vide wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2311/97 ; z dnia 5 października 1999 r. IV SA 102/97; z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 270/96; z dnia 31 marca 1998 r., I SA 1838/97; z dnia 29 stycznia 1998 r., IV SA 583/96; oraz z dnia 21 stycznia 1988 r., IV SA 859/88, ONSA 1990 z. 2-3, poz. 25; a także uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA 1998 z. 2, poz. 40). Możliwość taka występuje w szczególności wówczas, gdy rozstrzygnięcie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia w osobnej decyzji, co określane jest jako wydanie decyzji składającej się z kilku decyzji częściowych (przedmiotowo lub podmiotowo - por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 3 grudnia 1990 r, II SA 740/90, ONSA 1991 r., z. 1, poz. 7). W sprawie niniejszej koncesja Nr [...] została podważona przez skarżącego jedynie w części dotyczącej złóż "U.-Z." i "U.-W.", które dotychczas nie zostały poddane eksploatacji, a zatem przedmiot zaskarżenia wyznacza także granice orzekania przez Sąd.
W tym stanie rzeczy brak szczegółowego uzasadnienia decyzji w zakresie oceny zaistniałego naruszenia przepisu art. 22 ust. 1 pkt 3 pr.g.g. i wpływu tego naruszenia na całokształt działalności koncesyjnej, cel społeczno-gospodarczy koncesji oraz pominięcie analizy skutków tego naruszenia w aspekcie możliwości cofnięcia bądź ograniczenia działalności koncesyjnej w obrębie nowych złóż przydzielonych koncesjonariuszowi czy też czasu pobierania od niego opłat eksploatacyjnych (art. 84 pr.g.g.) czyni taką decyzję wadliwą uniemożliwiając Sądowi kontrolę legalności decyzji.
W pozostałym zakresie, zarówno zarzuty skargi, jak też zarzuty uczestnika TKSM nie zasługują na uwzględnienie.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż w dacie uzyskania koncesji Nr [...] koncesjonariusz powinien legitymować się konkretnymi prawami do nieruchomości, na której znajdują się sporne złoża. Jak słuszne wskazano w uzasadnieniu decyzji w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji udzielenie koncesji nie było uzależnione od posiadania tytułu prawnego do terenu objętego złożami. Wystarczające było wskazanie o jakie prawa koncesjonariusz będzie się ubiegał. Warunki te zostały spełnione przez TKSM, który we wniosku koncesyjnym wskazał, że zamierza ubiegać się o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej i przejęcie ich od Lasów Państwowych w użytkowanie. Jak słusznie wskazał organ dopiero ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy - prawo geologiczne i górnicze wprowadziła konieczność legitymowania się prawem do nieruchomości lub dowodem przyrzeczenia ustanowienia takiego prawa (art. 20 ust. 2 pkt 3 prawa geologicznego i górniczego w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 stycznia 2002 r.) Zmiana ta usunęła zatem wątpliwości prawne jakie pojawiały się w związku z interpretacją tego przepisu. Jednakże zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.pa. prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji (vide wyrok NSA z dnia 7 września 1998 r., II SA 822/98).
Należy także przyznać rację stanowisku Ministra w kwestii sporu stron obejmującego prawo do informacji geologicznej przedmiotowych złóż. Według ówczesnego brzmienia art. 47 ust. 1 pr.g.g. prawo do informacji uzyskanych w wyniku prowadzenia prac geologicznych przysługuje temu, kto poniósł koszty ich wykonania. Niewątpliwie koszty takie poniosły TKSM, co zostało udokumentowane w toku postępowania koncesyjnego poprzez przedstawienie umów o wykonawstwo prac geologicznych oraz faktur świadczących o finansowaniu tych prac przez koncesjonariusza. Również poglądy doktryny potwierdzają, że brzmienie art. 47 ust. 1 pr.g.g. nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż uprawnionym jest "inwestor" praz geologicznych ( vide Lipiński A., Mikosz R. artykuł pt. "Prawo do informacji geologicznej, PUG 2000/11/2 - t.1).
Ustosunkowując się do zarzutu uczestnika TKSM o braku interesu prawnego skarżącego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej podkreślić należy, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji (vide wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98).
Z drugiej strony nie można też zapominać, że przepis art. 7 pr.g.g. wychodzi z założenia , iż granice przestrzenne nieruchomości gruntowych zostały wyczerpująco określone w art. 143 k.c. i w tych granicach, wyznaczonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu, złoża kopalin stanowią część składową nieruchomości i objęte są prawem własności właściciela gruntu. Dopiero złoża kopalin nie stanowiące części składowych nieruchomości, a więc znajdujące się na głębokości przekraczającej tę granicę należą do Skarbu Państwa. Prawo geologiczne i górnicze reguluje prawo do kopalin tylko w zakresie nie objętym art. 143 k.c. Ponadto, z mocy art. 7 ust. 1 i 2 pr.g.g kopaliny kruszywa naturalnego, które są wydobywane metodą odkrywkową są częścią składową nieruchomości i są objęte własnością gruntową, a nie własnością Skarbu Państwa (vide wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1998 r., II SA 1695/97).
Bezsporna w sprawie była okoliczność, że skarżący od 2002 r. systematycznie nabywał grunty leżące w obszarze spornych złóż. Dlatego niezasadne jest stwierdzenie TKSM, że Spółce "A." jako właścicielowi gruntu nie przysługuje legitymacja do udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji koncesyjnej z uwagi na brak interesu prawnego. Powoływanie się przez uczestnika w tym zakresie na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2001 r. przyznające koncesjonariuszowi wyłączne prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym koncesji cofnięcia jest o tyle nietrafne, że dotyczyło ono innego stanu faktycznego sprawy oraz decyzji koncesyjnej wydanej na podstawie innych przepisów prawa, a mianowicie dekretu z dnia 6 maja 1953 r. - Prawo górnicze.
Z wyżej omówionych przyczyn podnoszony przez skarżącego argument dotyczący niewykonalności decyzji koncesyjnej ze względu na brak prawa do gruntów nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast zakres zaskarżenia decyzji administracyjnej nie pozwala na ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a.
Wobec powyższego zaskarżone decyzje podlegają uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i 209 p.p.s.a.
Z mocy art. 152 p.p.s.a uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.