VI SA/WA 1597/19

VI SA/Wa 1597/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz /przewodniczący/
Grzegorz Nowecki
Jakub Linkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 602/20 - Wyrok NSA z 2023-07-12
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1010
art. 16 ust. 9
Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w D. na decyzję Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], którą organ naczelny działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2017 poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Finansów nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] w części dotyczącej terminu obowiązywania zezwolenia.
Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Przedsiębiorca B. S.A. (obecnie: B. S.A.) w dniu [...] września 2000 r. uzyskał zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...]. Zezwolenie to udzielone zostało do dnia 28 maja 2017 r.
Pismem z dnia 28 grudnia 2016 r. pełnomocnik przedsiębiorcy zwrócił się do organu naczelnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. zezwolenia nr [...] w części dotyczącej terminu jego obowiązywania. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że brak było podstawy prawnej do określania terminu ważności zezwolenia. Wnioskodawca podkreślił, że na dzień wydania zezwolenia żaden z przepisów regulujących funkcjonowanie specjalnych stref ekonomicznych nie uprawniał organu administracji do określenia końcowego terminu obowiązywania zezwolenia, zaś przepisy ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych zwanej dalej "ustawą o sse", stanowią, że zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. W związku z powyższym w ocenie wnioskodawcy zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 i art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności zezwolenia Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej.
W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że skarżąca domagała się stwierdzenia nieważności zezwolenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest postępowaniem w trybie nadzwyczajnym, gdzie organ nie bada decyzji pod kątem merytorycznym, a jedynie rozpatruje sprawę w trybie nadzoru pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a.
Organ zauważył, że w literaturze przedmiotu wskazuje się, iż przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy do wydania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Brak ten musi mieć charakter obiektywny i może dotyczyć części decyzji (P. Gołaszewski, Sporządzanie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym wraz z wzorami pism i kazusem, Warszawa 2013, s. 205-206). Brak podstawy prawnej rozumiany jest w orzecznictwie m.in. jako oparcie decyzji na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał.
Minister Rozwoju i Finansów w postępowaniu nadzorczym rozpoznawał prawidłowość wydania przedmiotowego zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2000 r. pod kątem zaistnienia przesłanki braku podstawy prawnej tego zezwolenia ( w części dotyczącej terminu obowiązywania), tj. ustalał, czy termin jego obowiązywania został określony na podstawie przepisów rangi ustawowej, obowiązujących na dzień wydania decyzji, czy też bez podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Nowelizacja ustawy o sse z dnia 16 listopada 2000 r. wprawdzie wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, niemniej jednak w stosunku do przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie przed nowelizacją przepisu, stosuje się przepisy w brzmieniu pierwotnym, gdyż zmieniony przepis rozciąga się na stosunki prawne powstałe po wejściu w życie nowelizacji i nie wypowiada się co do zezwoleń wydanych wcześniej. Należy przy tym podkreślić, że oceniając prawa i obowiązki przedsiębiorcy działającego w strefie uwzględnia się przepisy prawa, w tym obowiązujące go zasady i warunki korzystania z pomocy publicznej, obowiązujące w dniu wydania zezwolenia, chyba że późniejszy przepis szczególny wyraźnie dopuszczałby odstępstwo od tej zasady. Słuszność ww. stanowiska potwierdza orzecznictwo sądowo-administracyjne..
W związku z powyższym organ orzekający, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności zezwolenia w części dotyczącej terminu jego obowiązywania, stwierdził, że punkt zezwolenia dotyczący terminu jego obowiązywania określony został w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zezwolenia. Nie wystąpiła zatem przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Strona skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
We wniosku skarżąca zarzuciła organowi naczelnemu naruszenie:
- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 22 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności zapisu dotyczącego terminu obowiązywania zezwolenia związana z rażącym naruszeniem prawa przy jej wydaniu w sytuacji, gdy wnioskodawca został ograniczony w prawie do swobodnego i nieograniczonego prowadzenia działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP, a której ograniczenie może być uzasadniane wyłącznie ważnym interesem publicznym, który w niniejszej sprawie nie wystąpił;
- art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy wnioskodawca został ograniczony w prawie do prowadzenia działalności gospodarczej na równi z innymi podmiotami, których decyzje nie określają terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, a tym samym stawiają wnioskodawcę w gorszej sytuacji prawnej od innych przedsiębiorców;
- rażące naruszenie art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 32 Konstytucji RP uznając, że obowiązujący przepis art. 16 ust. 9 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1010, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o sse", uprawniał do określania w sposób krótszy terminu obowiązywania zezwolenia strefowego niż określony w art. 19;
- rażące naruszenie art. 19 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy o sse w zw. z art. 3 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. nr 188, poz. 1840, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z 2003 r. zmieniającą ustawę o sse", uchylającej art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 117, poz. 1228, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą z 2000 r. zmieniającą ustawę o sse", który powodował, że termin określony w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej utracił podstawę prawną jego obowiązywania, a co za tym idzie mają do niej zastosowanie obecne przepisy wskazujące, że zezwolenie wygasa z terminem, na jaki została ustanowiona specjalna strefa ekonomiczna;
- rażące naruszenie art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa poprzez niezbadanie obu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i pominięcie przesłanki przewidzianej w tym przepisie, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa przewidzianego w art. 22 Konstytucji RP, tj. ograniczenia działalności gospodarczej wnioskodawcy;
- rażące naruszenie art. 3 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse w zw. z art. 5 ustawy z 2000 r. zmieniającej ustawę o sse poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uniemożliwienie przedsiębiorcy, wbrew brzmieniu znowelizowanych przepisów ustawy o sse, skorzystania z otrzymanej puli pomocy publicznej do czasu, na jaki ustanowione zostały specjalnej strefy ekonomiczne do dnia 31 grudnia 2026 r.; do przedsiębiorcy powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do wszystkich pozostałych przedsiębiorców, skoro ich prawa w tym zakresie, na mocy art. 3 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse, uchylającego przepisy przejściowe zawarte w art. 5 ustawy z 2000 r. zmieniającej ustawę o sse, zostały zrównane;
- art. 8 w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 22 Konstytucji RP i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej w stosunku do wnioskodawcy poprzez nietraktowanie go na równi z innymi podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą i ograniczanie w sposób czasowy jego działalności na zasadach określonych w specjalnej strefie ekonomicznej mimo tego, że za takim ograniczeniem nie stoi ważny interes publiczny.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Przedsiębiorczości i Technologii swoją decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] w części dotyczącej terminu obowiązywania zezwolenia.
W uzasadnieniu tej decyzji organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Minister wskazał, że przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony.
Nowelizacja ustawy o sse z dnia 16 listopada 2000 r. wprawdzie wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek wpisywania do zezwolenia terminu jego ważności, niemniej jednak na dzień wydania przedmiotowej decyzji administracyjnej, tj. [...] kwietnia 2000 r. istniała podstawa prawna do określenia w zezwoleniu Nr [...] terminu jego obowiązywania.
Organ stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 156 § 1 kpa. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W doktrynie uznaje się, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne, tj. jej zgodności z przepisami, głównie materialnego prawa administracyjnego. W postępowaniu tym organ nie może jednak przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.
Minister stwierdził, że w dacie wydania badanego zezwolenia nr [...] stosowny przepis dawał możliwość określenia terminu ważności zezwolenia i dlatego nie można było uznać, że zezwolenie w tej części wydane zostało bez podstawy prawnej.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca B. S.A. z siedzibą w [...].
W skardze strona domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Przedsiębiorczości i Technologii z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia r. oraz poprzedzającej jej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., a także zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:
1. rażące naruszenie art 11 ust. 1 i ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wnioskiem B. S.A., pomimo niezałatwienia sprawy w terminie, mimo że zgodnie z tym przepisem, obowiązującym w dacie złożenia przez B. S.A. wniosku, właściwy organ jest obowiązany do załatwiania spraw przedsiębiorców bez zbędnej zwłoki, a jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej, podczas gdy w przedmiotowej sprawie organ I instancji decyzję wydał po prawie dwóch miesiącach od wpływu wniosku, a następnie ten sam organ, działając jako organ II instancji rozpatrywał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy prawie dwa lata, co oznacza, że przekroczone zostały terminy ustawowe na załatwienie sprawy, a w konsekwencji należy przyjąć, że organ powinien załatwić sprawę zgodnie z wnioskiem strony, czego nie zrobił;
2. rażące naruszenie art. 3 ustawy z dnia 2 października 2003 roku zmieniającej ustawę o specjalnych strefach ekonomicznych i inne ustawy w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych - poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji ich niezastosowanie i uniemożliwienie B. S.A., wbrew brzmieniu znowelizowanych przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, skorzystania z otrzymanej puli pomocy publicznej do czasu, na jaki zostały ustanowione speq'alne strefy ekonomiczne, tj. do dnia 31 grudnia 2026 roku, podczas gdy nowe zasady powinny być stosowane również wobec skarżącej spółki B. S.A., skoro, po pierwsze, polski ustawodawca w kolejnych nowelizacjach ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych wycofał się z możliwości ustalania przez organy terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, ponieważ takie zasady były niezgodne z prawem wspólnotowym już od samego początku ustanowienia specjalnych stref ekonomicznych, a po drugie, do spółki B. SA. powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do wszystkich pozostałych przedsiębiorców, skoro ich prawa w tym zakresie, na mocy art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. uchylającego przepisy przejściowe zawarte w art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r., zostały zrównane;
3. rażące naruszenie art. 158 w z w. z art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w z w. z art. 22 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka uzasadniająca stwierdzenie nieważności zapisu dotyczącego terminu obowiązywania zezwolenia związana z rażącym naruszeniem prawa przy jej wydaniu, w sytuacji, gdy B. S.A. został ograniczony w prawie do swobodnego i nieograniczonego prowadzenia działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP, a której ograniczenie może być uzasadniane wyłącznie ważnym interesem publicznym, który w przedmiotowej sprawie nie wystąpił;
4. rażące naruszenie art. 158 w z w. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na przyjęciu, że w związku z wydaniem zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2000 r. dla B. S.A. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej [...] w zakresie punktu II określającego termin jego obowiązywania, nie zachodził brak podstawy prawnej, podczas gdy wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne ;
5. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 16 oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1010, z późn. zm.) [zwana dalej "SSE"] w zw. z art. 3 ustawy z dnia 2 października 2003 roku zmieniającej ustawę o specjalnych strefach ekonomicznych i inne ustawy, w której uchylono art. 5 ustawy z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, który powodował, że termin określony w zezwoleniu na prowadzenie działalności gospodarczej w strefie utracił podstawę prawną jego obowiązywania, a co za tym idzie, mają do niej zastosowanie obecne przepisy wskazujące, że zezwolenie wygasa z datą, na jaki została ustanowiona strefa;
6. rażące naruszenie art 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że w sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zezwolenia strefowego w części dotyczącej terminu obowiązywania tej decyzji, podczas gdy B. S.A. został ograniczony w prawie do prowadzenia działalności gospodarczej na równi z innymi podmiotami, których decyzje nie określają terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, a tym stawiają B. S.A. w gorszej sytuaq'i prawnej od innych przedsiębiorców strefowych.
II. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:
1. rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie i błędne uznanie, że w sprawie nie występują podstawy do stwierdzenia nieważności zezwolenia strefowego w części, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organ
2. rażące naruszenie art. 6 K.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP stanowiącej, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa poprzez niezbadanie obu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. i pominięcie faktu, że brak stwierdzenia nieważności zezwolenia strefowego w części stanowi wyraz ograniczenia działalności gospodarczej B. S.A. bez wystąpienia ważnego interesu publicznego, co narusza art. 22 Konstytucji RP;
3. rażące naruszenie art. 8 K.p.a. i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez brak traktowania go na równi z innymi podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą w specjalnej strefie ekonomicznej i nieuprawnione czasowe ograniczanie w ten sposób działalności gospodarczej na zasadach określonych w specjalnych strefach ekonomicznych mimo tego, że takimi ograniczeniami nie stoi ważny interes publiczny;
4. rażące naruszenie art. 35 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy w terminie, podczas gdy organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki a mimo to sprawa przed organem trwała około dwóch lat, co doprowadziło także do naruszenia praw gwarancyjnych B. S.A., w szczególności prawa do niezwłocznego załatwienia sprawy, jak również powodowało sytuację niepewności B. S.A. co do rozstrzygnięcia sprawy, tym bardziej, że organ nie podał przyczyn nierozpoznania sprawy w terminie, jak również organ ani razu nie zawiadamiał B. S.A. o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy oraz nie podawał nowego terminu załatwienia sprawy;
W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo uzasadniła przedstawione powyżej zarzuty uznając, że istniały podstawy do stwierdzenia nieważności przedmiotowego zezwolenia nr [...] w zakresie terminu jego ważności..
W odpowiedzi na skargę organ naczelny wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko z zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.
Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych.
Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:
1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,
2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,
3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,
4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,
5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,
6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,
7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.
Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem jego treści. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że weryfikowana decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Istotą postępowania nieważnościowego jest bowiem ustalenie, czy decyzja podlegająca weryfikacji obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad. W postępowaniu tym bada się więc, czy przy wydaniu weryfikowanej decyzji popełniono tak ewidentne i poważne błędy, które wykluczają możliwość pozostawienia jej w obrocie prawnym.
W rozpoznawanej sprawie jej istota dotyczy oceny zasadności wniosku skarżącej, z jakim zwróciła się do organu naczelnego o stwierdzenie nieważności zezwolenia nr [...] z dnia [...] września 2000 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej [...] w części określającej czas, na jaki udzielono tego zezwolenia.
Z akt sprawy wynika, że w powyższym zezwoleniu określono, iż zezwolenia udziela się do dnia 28 maja 2017 r. Oceniając zatem prawidłowość zezwolenia w tym zakresie, należy w pierwszej kolejności zbadać obowiązujący w dacie jego wydania stan prawny, jako że tylko on mógł stanowić podstawę do wydania kwestionowanego w tym zakresie rozstrzygnięcia. Ocena zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej dokonywana jest bowiem na dzień jej podjęcia. W analizowanym przypadku jest to dzień [...] kwietnia 2000 r.
Przedmiotem oceny nie mogą być natomiast przepisy, których naruszenie zarzuca we wniosku Spółka, w brzmieniu obowiązującym po wydania zezwolenia tj. po dniu [...] kwietnia 2000 r., wszak na ocenę przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji nie może mieć wpływu późniejsza zmiana stanu prawnego. Innymi słowy, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji.
Obowiązująca w dacie wydania przedmiotowego zezwolenia ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w art. 16 ust. 9 stanowiła, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Nie może zatem budzić wątpliwości, że organ podejmujący decyzję w tym zakresie miał podstawę prawną do określenia terminu obowiązywania zezwolenia. Wprawdzie późniejsza nowelizacja ww. ustawy wprowadziła w tym względzie zmianę i uchyliła obowiązek określania w zezwoleniu terminu jego ważności, niemniej jednak na dzień wydania kwestionowanego zezwolenia istniała wyraźna podstawa prawna do określenia terminu jego obowiązywania. Organ udzielający zezwolenia miał więc upoważnienie ustawowe do wydania takiego rozstrzygnięcia w jego kwestionowanym zakresie. Organ naczelny w pełni zasadnie wskazuje, że punkt zezwolenia, dotyczący terminu jego obowiązywania, określony został w zgodzie z przepisami obowiązującymi w dniu wydania zezwolenia, co oznacza, że w sprawie nie wystąpiła podnoszona przez skarżącą Spółkę przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Istotne również jest, że konstytucyjność powyższego przepisu ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny ani na moment wydawania zezwolenia, ani później, toteż zarzuty skarżącej co do naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są nietrafne. Zastrzec bowiem należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje organom administracji działanie na podstawie i w granicach prawa, a zatem określając termin ważności zezwolenia, organ wypełnił nie tylko dyspozycję art. 16 ust. 9 ww. ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, ale także zastosował się do obowiązku wynikającego z powyższej normy konstytucyjnej.
Z art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (istota społecznej gospodarki rynkowej) wynika m.in. zasada wolności gospodarczej. Natomiast art. 22 Konstytucji RP przewiduje, że ograniczenie wolności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Prowadzenie działalności w strefie nie ma na celu reglamentowania działalności gospodarczej, lecz służy tylko określeniu przedsiębiorców, którzy mają prawo korzystać z pomocy publicznej, jeśli zrealizują warunki określone w zezwoleniu. Termin ważności zezwolenia determinuje jedynie okres korzystania z pomocy publicznej, która uprzywilejowuje przedsiębiorców strefowych wobec innych przedsiębiorców działających poza strefą lub w strefie bez zezwolenia, zobowiązanych do opodatkowania swoich dochodów na zasadach ogólnych. Sama konstrukcja instrumentu specjalnych stref ekonomicznych, opierająca się na wyznaczeniu końcowego terminu ich funkcjonowania, a nie maksymalnego okresu korzystania z pomocy publicznej, określonego np. w latach, prowadzi do sytuacji, w której poszczególni przedsiębiorcy mają rożny okres korzystania z pomocy. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zezwolenia w części określającej termin jego ważności, strona skarżąca oczekuje umożliwienia dłuższego korzystania z pomocy publicznej tj. do końca istnienia strefy, a więc znacznie dłużej niż przedsiębiorca, który wszedł do strefy np. w 2015 r.. Co więcej, forma pomocy, a więc zwolnienie dochodów osiągniętych w strefie od podatku dochodowego także ma istotny wpływ na faktyczny czas korzystania z pomocy publicznej. Osiąganie straty z działalności gospodarczej, np. w wyniku wahań koniunktury czy niekorzystnych zmian w danej branży, powoduje brak możliwości skorzystania z pomocy i odpowiednie skrócenie okresu korzystania ze zwolnienia podatkowego. Nie oznacza to jednak, że zastosowanie takich rozwiązań w przypadku tego instrumentu wsparcia prowadzi do ograniczania przedsiębiorców i ich nierównego traktowania.
Tak więc w ocenie Sądu w pełni wiążącym pozostał określony w zezwoleniu nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. termin, na jaki zostało ono udzielone, zważywszy że na moment jego wydania istniał wyraźny przepis, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia w tym względzie. Natomiast przepisy nowelizujące nie wprowadziły po stronie organu obowiązku działania z urzędu i dokonywania zmian w wydanych zezwoleniach w zakresie ich terminów obowiązywania. Nie można wobec tego zgodzić się, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a.
W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.
Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.