VI SA/Wa 154/05

VI SA/Wa 154/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-07-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska /sprawozdawca/
Grażyna Śliwińska
Olga Żurawska-Matusiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie : Sędzia Grażyna Śliwińska WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Protokolant: Aleksandra Borowiec-Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę
Uzasadnienie
Rada Izby Notarialnej w [...] wniosła skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] utrzymującą w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2004 r. w przedmiocie powołania W. O. na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...].
Z akt administracyjnych wynika, iż w dniu [...] października 2003 r. do Ministra Sprawiedliwości wpłynął wniosek W. O. o powołanie go na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Z uzasadnienia wniosku wynikało, iż wnioskodawca z dniem [...] września 1998 r. został powołany na stanowisko sędziego w Sądzie Rejonowym w [...] i stanowisko to zajmuje do chwili obecnej.
Na wezwanie Ministra Sprawiedliwości wnioskodawca dołączył do wniosku własnoręcznie napisany życiorys oraz opinię bezpośredniego przełożonego Prezesa Sądu Rejonowego w [...] za lata 2001-2003, z której wynikało, że wnioskodawca od [...] lutego 2000 r. pełni funkcję Przewodniczącego Wydziału [...], a wcześniej pełnił funkcję Przewodniczącego Wydziału [...] tego Sądu oraz, że jego postawa etyczna nie budzi żadnych zastrzeżeń i nie było prowadzone w stosunku do niego postępowanie dyscyplinarne, ani postępowanie w trybie art. 37 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych.
Pismem z dnia [...] grudnia 2003 r. Minister Sprawiedliwości zwrócił się do Rady Izby Notarialnej w [...] o zaopiniowanie wniosku W. O.
Izba Notarialna w [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2004 r. zwróciła się do wnioskodawcy o przedstawienie orzeczeń wydawanych przez niego w okresie pracy na stanowisku sędziego potwierdzających, iż jego dotychczasowa praca orzecznicza dotyczyła również dziedzin prawa szczególnie przydatnych dla praktyki notarialnej.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2004 r. skierowanym do Rady Izby Notarialnej w [...] wnioskodawca wymienił rodzaje spraw rozpoznawanych przez niego w Wydziale [...] stwierdzając jednocześnie, że według niego przedstawianie wydanych przez niego orzeczeń jest prawnie nieuzasadnione.
Rada Izby Notarialnej w [...] pismem z dnia [...] lutego 2004 r. zaprosiła W. O. do siedziby Rady w dniu [...] marca 2004 r. celem przeprowadzenia rozmowy na tematy merytoryczne mającej stanowić podstawę wydania opinii.
Minister Sprawiedliwości w piśmie z dnia [...] marca 2004 r. zwrócił się do Prezesa Rady Izby Notarialnej w [...] o przyspieszenie postępowania w przedmiocie wydania uchwały opiniującej wniosek W. O.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Rada Izby Notarialnej w [...] podjęła uchwałę o odmowie wydania opinii w sprawie wniosku W. O. o powołanie go na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].
W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że wnioskodawca odmówił przeprowadzenia rozmowy na tematy merytoryczne oraz na temat jego dotychczasowej pracy, a odmowa została przekazana w sposób ironiczny i arogancki. Wnioskodawca oświadczył ponadto Radzie, że nie był w kancelarii notarialnej by przyjrzeć się pracy, ale zamierza zatrudnić w swojej kancelarii osobę z doświadczeniem. Członkowie Rady zdumieni arogancją i cynizmem w wypowiedziach kandydata podjęli więc uchwałę o odmowie wydania opinii.
W. O. w piśmie z dnia [...] maja 2004 r. skierowanym do Ministra Sprawiedliwości, ustosunkowując się do uchwały podjętej przez Radę Izby Notarialnej w [...] stwierdził, że uzasadnienie uchwały nie odzwierciedla przebiegu całości rozmowy lecz ujmuje tylko pewne jej wątki ocenione w sposób subiektywny przez autorów uchwały, a ocena jego odpowiedzi jako cynicznych, aroganckich i ironicznych jest subiektywna i niesprawiedliwa.
Pismem z dnia [...] maja 2004 r. Minister Sprawiedliwości zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] o przeprowadzenie lustracji lokalu zaproponowanego przez wnioskodawcę do prowadzenia kancelarii notarialnej wspólnie z M. M. na zasadach spółki cywilnej.
Prezes Sądu Okręgowego w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. pozytywnie zaopiniował lokal zaproponowany na miejsce prowadzenia kancelarii notarialnej.
Rada Izby Notarialnej w [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. skierowanym do Ministra Sprawiedliwości, ustosunkowując się do pisma W. O. z dnia [...] maja 2004 r., stwierdziła, że przyjęła treść tego pisma z przykrością i wyczerpie wszelkie środki odwoławcze by chronić korporację przed przyjęciem do jej grona osoby, która tę korporację lekceważy i gardzi nią.
Minister Sprawiedliwości pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. poinformował strony o zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie powołania W. O. na stanowisko notariusza oraz jednocześnie poinformował zainteresowanego, że warunkiem formalnym do powołania go na stanowisko notariusza jest zrzeczenie się przez niego stanowiska sędziego.
Decyzją z dnia [...] października 2004 r. Minister Sprawiedliwości powołał W. O. na stanowisko notariusza i wyznaczył mu siedzibę kancelarii notarialnej w [...].
W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że kandydat spełnia wymogi określone w art. 11 pkt 1-3 i 7 oraz art. 12 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie do powołana na stanowisko notariusza.
Uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. o odmowie wydania opinii Minister Sprawiedliwości potraktował jako opinię negatywną o kandydacie stwierdzając, iż w świetle art. 106 § 3 kpa organ do którego zwrócono się o wydanie opinii nie może uchylić się od jej wydania.
Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1997 r. Minister Sprawiedliwości stwierdził jednocześnie, że opinia ta nie ma dla organu rozstrzygającego charakteru wiążącego, a obowiązujące przepisy ustawy Prawo o notariacie nie przewidują możliwości weryfikowania w jakiejkolwiek formie przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza przez osoby spełniające warunki określone w ustawie. Ocena, czy kandydat posiada cechę nieskazitelnego charakteru musi natomiast opierać się na ustalonych faktach, a nie na subiektywnych odczuciach. Minister powołał się na pozytywne opinie o pracy wnioskodawcy na stanowisku asesora sądowego oraz na stanowisku sędziego. Przywołał też dane statystyczne odnośnie liczby sporządzonych aktów notarialnych w kancelariach notarialnych w [...] w I półroczu 2004 r. oraz podkreślił, że lokal zaproponowany na kancelarię spełnia wymogi.
W dniu [...] listopada 2004 r. wpłynął do Ministra Sprawiedliwości wniosek Rady Izby Notarialnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organ rozstrzygający jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stopnia praktycznego przygotowania kandydata do wykonywania zawodu notariusza. Postawa sędziego W. O. w stosunku do organu samorządu notarialnego podważa wymóg nieskazitelnego charakteru.
Oświadczenia kandydata, że nie był w kancelarii notarialnej by przyjrzeć się pracy wskazuje natomiast na wysokie prawdopodobieństwo, że kandydat nie posiada wiedzy merytorycznej do wykonywania zawodu notariusza.
Ponadto w ocenie Rady w [...] nie ma potrzeby tworzenia kolejnej kancelarii notarialnej, a więc decyzja Ministra Sprawiedliwości rażąco narusza prawo w części dotyczącej obowiązku równomiernego rozmieszczenia kancelarii notarialnych. Nie zostało bowiem przeprowadzone postępowanie dowodowe na okoliczność, czy interes ogólnospołeczny przemawia za zwiększeniem ilości kancelarii notarialnych w [...].
Doszło więc do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa przy rozpoznaniu sprawy.
Minister Sprawiedliwości, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji powołał te same argumenty, które przedstawił w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji z dnia [...] października 2004 r.
Przedstawiając jeszcze raz dane statystyczne odnośnie ilości sporządzanych aktów notarialnych w kancelariach w [...] stwierdził, że interes społeczny oraz słuszny interes obywateli przemawiają za tworzeniem kolejnych kancelarii notarialnych w tym mieście.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Izby Notarialnej w [...] zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, 8, 10 § 1 i 77 § 1 kpa, a ponadto naruszenia przepisów prawa materialnego.
Wniosła w związku z tym o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi zarzucono, że kandydat nie posiada merytorycznego przygotowania do wykonywania zawodu notariusza oraz nie spełnia wymogu nieskazitelnego charakteru. Ponadto, że nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe na okoliczność, czy interes społeczny przemawia za zwiększeniem ilości kancelarii notarialnych w [...].
W ocenie Rady w [...] nie zachodzi potrzeba zwiększenia ilości istniejących tam kancelarii notarialnych, a przy rozpoznaniu sprawy doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.
Ponadto przy ponownym rozpatrzeniu sprawy doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa, a więc w konsekwencji także do naruszenia art. 2 Konstytucji RP.
Powołanie na stanowisko notariusza osoby spełniającej warunki formalne, ale nie mającej odpowiedniego poziomu wiedzy i kwalifikacji koniecznych do należytego zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego jest sprzeczne z interesem społecznym. Zarówno Rada Izby Notarialnej jak i organ orzekający mają więc prawo badania merytorycznego przygotowania kandydata do wykonywania zawodu notariusza.
Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że decyzja o powołaniu na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnych należy do jego kompetencji, a kandydat spełniał wszystkie wymogi określone w ustawie Prawo o notariacie do powołania na to stanowisko.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości podkreślił jeszcze raz, że Rada Izby Notarialnej nie może badać kwalifikacji kandydata do wykonywania zawodu notariusza.
Rada Izby Notarialnej w [...] nie wykazała natomiast jakich warunków stanowiących o nieskazitelnym charakterze nie spełnia kandydat, a dane statystyczne przemawiają za tworzeniem w [...] kolejnych kancelarii notarialnych.
Zaskarżona decyzja uwzględnia interes społeczny, a materiał dowodowy w sprawie został zebrany i oceniony zgodnie z przepisami kpa.
Nie doszło też do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, gdyż decyzja wydana została na podstawie i w granicach prawa.
Rada Izby Notarialnej w [...], przed wydaniem decyzji, miała natomiast możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie doszło więc także do naruszenia art. 10 § 1 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sądy administracyjne powołane są do badania legalności, czyli zgodności zaskarżonych decyzji lub postanowień z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji lub postanowienia.
Sąd administracyjny nie bada natomiast celowości, czy też słuszności zaskarżonego aktu.
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził, by decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzająca ją decyzja
z dnia [...] października 2004 r. zostały wydane z naruszeniem prawa.
Nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Konstytucji RP oraz przepisów ustawy – Prawo o notariacie.
Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42 poz. 369 z późn. zm.) notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej.
Art. 11 i 12 tej ustawy określają natomiast kto może być powołany przez Ministra Sprawiedliwości na stanowisko notariusza.
Decyzje Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza mają charakter uznaniowy. Do Ministra Sprawiedliwości należy wybór kandydatów do wykonywania zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedziby ich kancelarii. Na Ministrze Sprawiedliwości ciąży więc także obowiązek prawidłowego rozmieszczenia tych kancelarii.
Decyzja Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, jak każda decyzja, w której ustawodawca pozostawił rozstrzygnięcie konkretnej sprawy uznaniu administracyjnemu, nie oznacza oczywiście dowolności lecz ma umożliwić uprawnionemu organowi takie rozstrzygnięcie sprawy, które uwzględnia zarówno interes osoby zainteresowanej, jak i realizację celów ustawy (takie stanowisko wyraził NSA między innymi w wyroku z dnia 25 kwietnia 1995 r. II SA 31/95).
Powołując W. O. na stanowisko notariusza i wyznaczając mu siedzibę kancelarii notarialnej w [...] Minister Sprawiedliwości nie wykroczył poza granice swobody uznania administracyjnego.
W. O. spełniał wszystkie wymogi określone w ustawie z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie do powołania na stanowisko notariusza.
Od [...] września 1998 r. był powołany na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w [...], a od [...] lutego 2000 r. pełnił funkcję Przewodniczącego Wydziału [...] tego Sądu.
Rada Izby Notarialnej w [...] nie miała uzasadnionych podstaw do kwestionowania przygotowania merytorycznego kandydata oraz stawiania zarzutu, że nie spełnia on wymogu posiadania nieskazitelnego charakteru.
Rada Izby Notarialnej w [...] dokonała takiej oceny w oparciu o jednorazowe spotkanie z kandydatem w siedzibie Rady w dniu [...] marca 2004 r., gdy odmówił on poddania się rozmowie sprawdzającej jego przygotowanie merytoryczne do wykonywania zawodu notariusza.
Stanowisko zaprezentowane przez Radę Izby Notarialnej w [...] nie uwzględnia bogatego dorobku orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiocie interpretacji art. 11 i art. 12 ustawy Prawo o notariacie oraz wskazuje, w ocenie Sądu, na próbę obrony partykularnych interesów członków korporacji zawodowej notariuszy.
Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, że osoby mające kwalifikacje określone w art. 11 i art. 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, nie mogą być poddawane żadnemu egzaminowi sprawdzającemu. W rezultacie żaden organ, a więc i samorząd notarialny, nie może sprawdzać przygotowania zawodowego profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych oraz sędziów, prokuratorów, adwokatów i radców prawnych z trzyletnim stażem, do wykonywania zawodu notariusza, ponieważ w świetle art. 12 Prawa o notariacie spełniają oni wymogi kwalifikacyjne do powołania na stanowisko notariusza (takie stanowisko wyraził NSA miedzy innymi w wyroku z dnia 8 stycznia 2001 r. II SA 2593/00).
W. O. aby mógł pełnić funkcję sędziego musiał także posiadać, zgodnie z ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych, przymiot nieskazitelnego charakteru.
Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 1999 r. II SA 1131/99 – ustawa Prawo o notariacie nie może stawiać w tym zakresie wyższych wymagań przed kandydatami na stanowisko notariusza, niż ustawa Prawo o ustroju sądów powszechnych stawia przed kandydatami do zajmowania stanowiska sędziego.
Kwestionowanie przez Radę Izby Notarialnej w [...] posiadania przez kandydata przymiotu nieskazitelnego charakteru nie zostało poparte żadnymi argumentami merytorycznymi i w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego nie znajduje żadnego uzasadnienia.
W. O. posiada pozytywną opinię o pracy zarówno na stanowisku asesora sądowego, jak i na stanowisku sędziego.
Z opinii wydanej przez Prezesa Sądu Rejonowego w [...] wynika, iż postawa etyczna sędziego W. O. nie budzi żadnych zastrzeżeń i nie jest prowadzone w stosunku do niego żadne postępowanie dyscyplinarne.
Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. Minister Sprawiedliwości prawidłowo uznał, że Rada wyraziła negatywną opinię o kandydacie. Potwierdzeniem tego jest stanowisko Rady wyrażone w piśmie z dnia [...] czerwca 2004 r. skierowanym do Ministra Sprawiedliwości.
Minister Sprawiedliwości wyznaczając W. O. siedzibę kancelarii rozważył celowość tworzenia w [...] kolejnej kancelarii notarialnej analizując dane statystyczne odnośnie ilości sporządzanych w tym mieście aktów notarialnych. W oparciu o te analizę uznał, że interes społeczny przemawia za tworzeniem w tym mieście kolejnych kancelarii notarialnych.
Ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje natomiast, aby warunkiem utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, a w interesie społecznym jest, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie (takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 1999 r. II SA 1675/98).
W wyroku z dnia 23 kwietnia 2001 r. II SA 1200/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, iż przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony.
W toku postępowania administracyjnego nie doszło także do naruszenia art. 10 § 1 kpa, gdyż Minister Sprawiedliwości pismem z dnia [...] czerwca 2004 r. poinformował strony o zakończeniu postępowania administracyjnego i możliwości wypowiedzenia się przez nie, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Sprawiedliwości dokonał tylko ponownej oceny zgromadzonego wcześniej w sprawie materiału dowodowego.
W ocenie Sądu, w sprawie tej, zostały wszechstronnie i wyczerpująco zbadane wszystkie okoliczności faktyczne oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.