VI SA/Wa 1531/19

VI SA/Wa 1531/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-11-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Śliwińska
Grzegorz Nowecki
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne
Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Sygn. powiązane
II GSK 477/20 - Wyrok NSA z 2022-02-24
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2019 poz 499
art.99 ust.4art.112 ust.1 pkt 1 i ust.3, art.115 ust.1 pkt 4
Ustawa z dnia 6 września 2001 r Prawo farmaceutyczne - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art.138 par.1 pkt 1, art.155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Patrycja Młynarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w [...] udzielił "I." spółce jawnej z siedzibą w K. zezwolenia (dalej: "zezwolenie") na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]" w K. przy ul. [...] (dalej: "apteka").
Przedmiotowe zezwolenie zostało następnie zmienione decyzją WIF z [...] grudnia 2016r. znak: [...], w zakresie nazwy podmiotu prowadzącego działalność z "I." spółka jawna
z siedzibą w K. na "I." spółka jawna z siedzibą w K..
Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek z 20 czerwca 2018 r. złożony przez A. spółka jawna z siedzibą w K. o dokonanie zmiany ww. zezwolenia w zakresie:
1.nazwy podmiotu prowadzącego aptekę z: I. spółka jawna
z siedzibą w K. na A. spółka jawna z siedzibą
w K.;
2. nazwy apteki: A.
W załączeniu strona przedłożyła m.in. dokumenty dotyczące zmiany nazwy
i siedziby spółki (umowę z 11 kwietnia 2018 r. przeniesienia ogółu praw i obowiązków przysługujących wspólniczce M. S. w spółce: I. spółka jawna na rzecz G. K., umowę z 11 kwietnia 2018 r. przeniesienia ogółu praw i obowiązków przysługujących I. D. w ww. spółce na rzecz A. K., protokół z zebrania wspólników "I." spółka jawna wraz z aneksem, tekst jednolity umowy spółki jawnej, wnioski o zmianę danych w KRS), a także wskazała, że odpis z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego zostanie przedłożony niezwłocznie po uzyskaniu wpisu do wskazanego rejestru.
Pismem z 28 czerwca 2018r. WIF zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany zezwolenia.
Pismem z 29 czerwca 2018 r. spółka sprostowała wniosek z 20 czerwca 2018r., wskazując, że prawidłowa nazwa spółki to: "A. spółka jawna z siedzibą w K.".
W dniu 17 lipca 2018 r. WIF wezwał stronę do przedłożenia zgodnie z art 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f. prawa wykonywania zawodu wspólników apteka S. Spółka jawna z siedzibą w K. w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania oraz wezwał do złożenia wyjaśnień dotyczących przedmiotu działalności spółki, bowiem zgodnie z art. 99 ust. 4 u.p.f. może to być wyłącznie prowadzenie apteki.
W dniu 2 sierpnia 2018 r. strona złożyła pismo, w którym wskazała, że nie występowała z wnioskiem o udzielenie zezwolenia, dlatego wezwanie do wykazania, że spełnia wymagania niezbędne do otrzymania zezwolenia nie znajduje uzasadnienia prawnego.
WIF pismem z 10 sierpnia 2018 r. poinformował stronę o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz pouczył o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Strona nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.
Decyzją z [...] września 2018 r., znak: [...], WIF postanowił:
1. odmówić zmiany decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] (zmienionej Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...]) o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki "[...]" w K. przy ul. [...] dla J." Spółka jawna z siedzibą w . w zakresie nazwy podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej z J." Spółka jawna z siedzibą w K. na: A. Spółka jawna z siedzibą w K.;
2. odmówić zmiany decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] (zmienionej Decyzją [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...]) o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki "[...]"
w K. przy ul. [...] dla "I." Spółka jawna z siedzibą w K. w zakresie zmiany nazwy apteki na "A.".
Pismem z 1 października 2018r. strona wniosła do Głównego Inspektora Farmaceutycznego odwołanie od powyższej decyzji organu I instancji, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:
1. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 155 k.p.a. w zakresie w jakim przyjęto, że zmiana firmy, siedziby i nazwy apteki zezwoleniobiorcy oznacza zmianę ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki w rozumieniu art. 155 k.p.a.;
2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ma zastosowanie w przypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, mimo, iż jego wykładania wskazuje, że odnosi się wyłącznie do przypadków wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia na prowadzenie apteki i nie ma zastosowania w przypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki;
3. art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne z dnia 7 kwietnia 2017r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1015) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, wydanego przed wejściem wżycie wskazanej powyżej ustawy, stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym wskazaną nowelizacją.
Decyzją z dnia [...] maja 2019r. Główny Inspektor Farmaceutyczny działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 99 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2019 r. poz. 499, dalej: "u.p.f." lub "Prawo farmaceutyczne") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm, dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez: A. spółka jawna od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z [...] września 2018 r.
w przedmiocie:
1. odmowy zmiany decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...] (zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...]) o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki "[...]" w K. przy ul. [...] dla "I." jawna z siedzibą w K. w zakresie nazwy podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki ogólnodostępnej z "I." Spółka jawna z siedzibą w K. na: A. Spółka jawna z siedzibą w K.;
2. odmowy zmiany decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] stycznia 2016 r, znak: [...] (zmienionej decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...]) o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki "[...]" w K. przy ul. [...] dla "I." Spółka jawna z siedzibą w K. w zakresie zmiany nazwy apteki na: A. - orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu organ wskazał, że porównał dokumenty przedstawione przez spółkę z aktualnym na dzień wydania decyzji wpisem w rejestrze przedsiębiorców. Analiza wykazała, że w Krajowym Rejestrze Sądowym spółka w dalszym ciągu figuruje pod nazwą: "I." spółka jawna. Z kolei z dniem 31 grudnia 2018 r. dokonano w rejestrze przedsiębiorców wpisu (na podstawie zmiany umowy spółki z 10 grudnia 2018 r.), polegającego na wykreśleniu siedziby spółki: K. (ul. [...]) i wpisaniu nowej siedziby: K. ([...]). Organ wskazał, że w związku z powyższym, zmiana oznaczenia zezwoleniobiorcy na: "A. spółka jawna z siedzibą w K.", nie byłaby zgodna z aktualnym stanem faktycznym.
Ponadto z rejestru przedsiębiorców wynika, że aktualną siedzibą spółki jest K. Spółka nie poinformowała organu odwoławczego o kolejnej zmianie siedziby, nie zmodyfikowała również swojego wniosku o zmianę zezwolenia. Strona przedstawiła jedynie dokumenty, z których wynika, że z dniem 12 kwietnia 2018 r. zmieniono nazwę spółki (czego do dnia wydania niniejszej decyzji nie odnotowano w rejestrze przedsiębiorców) oraz zmieniono siedzibę spółki na K., co w świetle obecnych wpisów w KRS, w ocenie organu, również należy uznać za nieaktualne.
Organ wskazał, że niezależnie od opisanej powyżej przesłanki odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie nazwy zezwoleniobiorcy,
w niniejszej sprawie wystąpiły również inne okoliczności, które przesądzają
o niedopuszczalności dokonania zmiany wnioskowanej przez stronę.
Następnie organ wskazał, że wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wpłynął do organu w dniu 26 czerwca 2018 r., tj. po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne z 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1015), dalej także: "ustawa nowelizująca", powszechnie zwana "A. ", czyli po dniu 25 czerwca 2017r. Zgodnie z obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, jak i obecnie, brzmieniem art. 99 ust. 4 u.p.f., prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada:
1. farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą,
2. spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w pkt 1.
Zdaniem GIF w związku z powyższym, w aktualnym stanie prawnym do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej konieczne jest, aby ubiegający się o nie podmiot spełniał wymogi określone w art. 99 ust. 4 u.p.f.
Przepis art. 2 ustawy nowelizującej zawiera normę intertemporalną (międzyczasową), zgodnie z którą "do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 1). Zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność (ust. 2)". Przy czym przepis ten jest jedynym przepisem przejściowym zawartym w ustawie nowelizującej i zgodnie z wykładnią literalną (językową), mającą pierwszeństwo przed pozostałymi regułami wykładni, odnosi się wprost do postępowań uruchomionych w wyniku wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, złożonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji.
Treść tego przepisu, w ocenie GIF wskazuje, że intencją prawodawcy było uregulowanie powstałych zdarzeń prawnych w odniesieniu do postępowań o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Nie dotyczy natomiast wniosków o zmianę zezwolenia. W szczególności, wspomniany przepis nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem strony złożonym w dniu 26 czerwca 2018 r.
W niniejszej sprawie ustawa nowelizująca wyraźnie określiła przepis intertemporalny, ograniczając go tylko do wniosków w zakresie udzielania zezwoleń na prowadzenie apteki. Oznacza to zatem, że jeżeli ustawodawca nie objął przepisami intertemporalnymi kwestii zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, to należy przyjąć, że zakres stosowania ustawy jest wyznaczony gdy idzie o datę początkową - datą jej wejścia w życie. Zatem ustawę nowelizującą należy stosować także do stosunków (zezwoleń) zaistniałych wcześniej (zasada bezpośredniego działania ustawy nowej, od daty jej wejścia w życie). Tym samym, celem ustawodawcy było, aby poza sytuacjami wyraźnie uregulowanymi przepisem intertemporalnym, od dnia 25 czerwca 2017 r. stosowane były przepisy ustawy - Prawo farmaceutyczne w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, która zmieniła także treść art. 99 ust. 4 u.p.f. Przepisy przejściowe z racji swojej specyfiki określają zakres i okres stosowania przepisów prawnych uchylonych nowym aktem prawnym, przesądzając, która norma prawna znajdzie zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych na gruncie dotychczasowego prawa i trwających na gruncie nowego prawa. Fakt, że w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się co do kwestii intertemporalnej nie oznacza istnienia luki w prawie. Wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej stosujemy zasadę bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy, nawiązały się wcześniej. Ustawodawca rozstrzygnął konkretnie zagadnienia intertemporalne, świadomie regulując poprzez przepis przejściowy jedynie instytucję wniosków o udzielenie zezwolenia. Nie bez znaczenia pozostaje kwestia analizy uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy nowelizującej, z którego wynika, że intencją ustawodawcy było ograniczenie zarówno liczby nowych aptek jak i podmiotów mogących je prowadzić.
Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszego stanu faktycznego, GIF przyjął, że zmiana zezwolenia w części dotyczącej zmiany podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki dokonana od dnia 25 czerwca 2017r. musi uwzględniać brzmienie art. 99 ust. 4 u.p.f. nadane ustawą nowelizującą. Do postępowań w przedmiocie zmiany zezwolenia należy stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania przez organ decyzji, czyli przepisy uwzględniające zmiany wprowadzone ustawą nowelizującą.
GIF podziela stanowisko organu I instancji, że zmianie zezwolenia w części dotyczącej zmiany nazwy podmiotu uprawnionego do prowadzenia apteki sprzeciwia się art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f., który stanowi, że prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich. Nowymi wspólnikami w spółce jawnej, na którą udzielone było zezwolenie stali się G. K. i A. K. Zgodnie z wiedzą organu, wskazane osoby nie są farmaceutami posiadającymi prawo wykonywania zawodu. Strona po wezwaniu do przedstawienia stosownych dokumentów również nie wykazała, że nowi wspólnicy posiadają prawo wykonywania zawodu farmaceuty, a jedynie wskazywała, że wezwanie w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia prawnego.
GIF podkreślił, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony i nie dotyczy oceny ważności wydanego już zezwolenia. Na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wydane przed dniem 25 czerwca 2017 r. zachowuje ważność. Dlatego też skład osobowy spółki jawnej przed zmianami nie podlega ocenie organu. Wszelkie zmiany zezwolenia dokonywane w obecnym stanie prawnym muszą być z nim zgodne. Obecne regulacje ograniczają zakres zmian, których strona może dokonać, aby utrzymać posiadane zezwolenie. Jednocześnie zakres badania organu ograniczony jest do zakresu żądanej zmiany.
Zdaniem GIF, dokonanie zmiany zezwolenia w brzmieniu zawnioskowanym przez stronę, doprowadziłoby de facto do obejścia obowiązującego od 25 czerwca 2017 r. zakazu uzyskiwania zezwolenia przez spółkę jawną, której wspólnikami są osoby inne niż posiadające prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich.
Jednocześnie, nie znajduje uzasadnienia argument strony, że żądana wnioskiem zmiana ma charakter "techniczny", bowiem realnie dotyczy ona zmiany wspólników spółki jawnej, która to implikuje zmianę firmy w tym zakresie. W związku z tym, z oczywistych względów w niniejszej sprawie nie chodzi o samą zmianę abstrakcyjnej części nazwy, a o faktyczne zmiany osobowe w spółce, której to działalność w obecnym stanie prawnym została ograniczona w zakresie prowadzenia apteki w ten sposób, że wspólnikami mogą być jedynie osoby wykonujące zawód farmaceuty.
Organ zauważył, że do zbycia ogółu praw i obowiązków wspólników
w "I." spółka jawna z siedzibą w K. doszło w kwietniu 2018r., a zatem blisko rok od wejścia w życie ustawy nowelizującej ("A."). Spółka nie może zatem powoływać się na okoliczność, że konsekwencje dokonanych w spółce zmian nie były jej znane. W dniu nabycia ogółu praw i obowiązków w spółce jawnej, G. K. i A. K., jako osoby nie posiadające prawa wykonywania zawodu farmaceuty, nie były uprawnione do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki.
Organ odwoławczy stoi na stanowisku, że wydanie decyzji zgodnej
z żądaniem strony, stanowiłoby obejście obecnie obowiązujących przepisów dotyczących uzyskiwania zezwoleń na prowadzenie aptek. Jednocześnie, odmowa dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki w Krośnie przy ul. Wojska Polskiego 32a poprzez zmianę nazwy podmiotu uprawnionego do prowadzenia tej apteki na rzecz A. spółka jawna, przemawia przeciwko uwzględnieniu wniosku strony w zakresie zmiany nazwy apteki na "A.". Skoro spółka na skutek odmowy organu nie uzyskała zmiany zezwolenia, to w konsekwencji nie może również skutecznie domagać się zmiany nazwy apteki w treści zezwolenia.
Strona niesłusznie wskazuje w treści odwołania, że do zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w zakresie firmy, siedziby i nazwy apteki nie ma zastosowania art. 155 k.p.a. Prawo farmaceutyczne nie przewiduje samodzielnych regulacji dotyczących zmiany zezwoleń (zakresu tych zmian), w związku z czym należy stwierdzić, że co do zasady podstawę zmiany zezwoleń na prowadzenie aptek stanowi art. 155 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 21 września 2011 r., znak: II GSK 871/10). Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy, ze względu na obecne brzmienie art. 99 ust. 4 u.p.f., dokonanie wnioskowanej przez stronę
Pismem z dnia 19 czerwca 29019r. strona wniosła do WSA w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zarzucając
1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 155 k.p.a. w zw.
z art. 107 ust. 2 Prawa Farmaceutycznego polegające na błędnym ich zastosowaniu
i uznaniu, że zmiana firmy, siedziby i nazwy apteki uprawnionego oznacza zmianę ostatecznej decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki
w rozumieniu art. 155 k.p.a.;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ww. przepis
w obecnym brzmieniu ma zastosowanie w przypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, mimo że jego wykładnia wskazuje, że odnosi się wyłącznie do przypadków wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia na prowadzenie apteki i nie ma zastosowania w przypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki;
3. naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 1015) (dalej: "ustawa nowelizująca") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki, wydanego przed wejściem w życie wskazanej powyżej ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym wskazaną nowelizacją.
W konsekwencji powyższego strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca spółka rozwinęła podniesione zarzuty podkreślając, że wykładnia przepisów Prawa farmaceutycznego dokonana, przez organ I i II instancji jest kontrowersyjna. W pierwszej kolejności skarżący wskazał, że organ naruszył art. 155 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i uznanie, że w sprawie zmiany firmy, siedziby i nazwy apteki należy dokonać zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Organ w uzasadnieniu decyzji nie uzasadnił w sposób wyczerpujący swojego stanowiska oraz nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
W opinii skarżącego, orzekanie o zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki w trybie art. 155 k.p.a. jest błędne. Po pierwsze jest sprzeczne z zasadami stosowania tego przepisu, ponieważ dotyczy on decyzji uznaniowych, a wydana w tym trybie decyzja ma charakter konstytutywny. Zezwolenie na prowadzenie apteki ma charakter decyzji związanej, a zmiana zezwolenia jest decyzją deklaratoryjną. Po drugie, przyjęcie trybu określonego w art. 155 k.p.a. może stworzyć stan niezgodności pomiędzy faktycznymi danymi zezwoleniobiorcy, a istniejącą w obrocie decyzją-zezwoleniem na prowadzenie apteki. Po trzecie, zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie nabytych praw. Natomiast decyzja o zmianie zezwolenia na prowadzenie apteki w zakresie, w jakim wnosiło to Skarżący nie dotyczy praw i obowiązków strony, lecz kwestii technicznych.
Organ naruszył również art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego, dokonując jego błędnej wykładni. Z wykładni wskazanego przepisu organ I instancji usunął sformułowanie, że odnosi się on do "uzyskania zezwolenia". Odwołujący nie wystąpił o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Zatem nie musi spełniać wszystkich warunków niezbędnych do jego uzyskania. Wniosek dotyczył zmiany danych zawartych w zezwoleniu. W przypadku zmiany danych w zezwoleniu nadal zezwoleniobiorcą jest ten sam podmiot (spółka jawna). Zdaniem strony skarżącej nie mamy zatem do czynienia z nowym zezwoleniem, ale zmianą istniejącego.
Przyjęcie założenia organu I i II instancji, że zmiana zezwolenia na prowadzenie apteki, wymaga spełnienia wszystkich warunków niezbędnych do uzyskania zezwolenia doprowadziłaby do zamknięcia większości funkcjonujących aptek, ponieważ przy każdej zmianie zezwolenia należałoby sprawdzać czy spełnione są wszystkie warunki niezbędne do uruchomienia apteki - w tym czy zachowana jest odpowiednia odległość pomiędzy aptekami. Z drugiej strony nie ma żadnych argumentów prawnych przemawiających, za tym, aby można byłoby stosować części przepisów dotyczących uzyskania zezwolenia na prowadzenia apteki, a część pomijać.
W ocenie strony skarżącej art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego odnosi się do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki, a nie jego zmiany. Przyjęcie, że warunki umożliwiające uzyskanie zezwolenia na prowadzenie apteki (ograniczenie zasady wolności gospodarczej) należy stosować do zmian zezwolenia, jest naruszeniem wskazanej zasady. Ograniczenie możliwości przeniesienia zezwolenia na prowadzenie apteki jest ograniczeniem wolności gospodarczej dlatego nie może być wykładane w sposób rozszerzający.
Wskazano ponadto, że organ w sposób błędny dokonał interpretacji art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Skarżący uzyskał zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Ustawodawca w ustawie nowelizującej nie nakazał dostosowania działalności przedsiębiorców do nowowprowadzonych warunków prowadzenia aptek. Wprowadzenie takie nakazu doprowadziłoby do sytuacji, w której zmiana ustawy miałaby charakter retroaktywny. Obowiązku dostosowania działalności do nowych przepisów nie można także wywnioskować z brzmienia przepisów przejściowych zawartych w ustawie nowelizującej. Taka wykładnia byłaby niedopuszczalna z uwagi na zakaz rozszerzającej wykładni przepisów nakładających obowiązki na podmioty prawa. A nadto byłaby sprzeczna z samym brzemieniem powołanego wyżej art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej. Zdaniem strony skarżącej tożsame stanowisko zajął również Minister Zdrowia w piśmie z dnia 12 kwietnia 2019 r. stanowiącym odpowiedź na zapytanie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw w sprawie wykładni przepisów Prawa farmaceutycznego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem procesowym z dnia 22 listopada 2019r. N. wniosła o dopuszczenie do udziału w sprawie. W piśmie przedstawiła również stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2019r. sąd dopuścił N. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego odmawiającą dokonania zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zdaniem orzekających w sprawie organów rozszerzenie składu osobowego spółki jawnej o nowych wspólników którzy nie posiadają prawa wykonywania zawodu farmaceuty, nie spełnia wymagań określonych w art. 99 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2019r. poz. 499 ze zm. dalej jako u.p.f.).
W ocenie sądu mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz obowiązujące przepisy stwierdzić należy, że orzekające w sprawie organy zasadnie uznały, iż podmiot, występujący o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki, które to zezwolenie uzyskał przed wyjściem w życie ustawy nowelizującej, musi spełniać wymogi nałożone obecnie obowiązującymi przepisami Prawa farmaceutycznego.
W dniu 25 czerwca 2017r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r.
o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz.U.2017 poz.1025)., nadając art. 99 ust. 4 u.p.f. następujące brzmienie: prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej posiada:
1. farmaceuta posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, prowadzący jednoosobową działalność gospodarczą,
2. spółka jawna lub spółka partnerska, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci.
W aktualnym stanie prawnym, do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej konieczne jest, aby ubiegający się o nie podmiot spełniał wymogi określone w art. 99 ust. 4 u.p.f. W ocenie sądu jednak w związku
z powyższym przepisem, oraz mając na uwadze treść w art. 2 ustawy nowelizującej, w aktualnym stanie prawnym, nie tylko do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ale także do jego zmiany konieczne jest, aby ubiegający się o nie podmiot spełniał wymogi określone w art. 99 ust. 4 u.p.f.
Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca w dacie wejścia w życie ustawy nowelizującej posiadała zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Wniosek o zmianę zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej złożyła
w dniu 20 czerwca 2018 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Z zasady praworządności (legalizmu) wyrażonej w art. 6 kpa, wywodzi się obowiązek organu administracji publicznej stosowania przepisów obowiązujących
w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Od tej reguły mogą zostać wprowadzone odstępstwa przepisami przejściowymi (wyrok NSA z 16.05.2007 r., I OSK 1080/06, LEX nr 342503) oraz obowiązek jednolitej i spójnej interpretacji przepisów prawa (np. wyrok WSA
w Gdańsku z 29.06.2005 r., III SA/Gd 257/04, LEX nr 203455). Stosownie przepisów dotychczasowych do postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej o zmianę zezwolenia wymagałoby istnienia przepisów przejściowych, które dopuszczają możliwość stosowania przepisów dotychczasowych, pomimo zmiany ustawy.
W ustawie nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r. zawarto normę intertemporalną, zgodnie z którą do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 2 ust. 1). Złożenie
w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą wniosku o zmianę zezwolenia po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, oznaczało wszczęcie nowego postępowania, pod rządzami ustawy Prawo farmaceutyczne w brzmieniu ustalonym w ustawie
z dnia 7 kwietnia 2017 r. W tej sytuacji nie mógł znaleźć zastosowania przepis przejściowy art. 2 ust. 1 albowiem ten odnosił się wyłącznie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki.
Jednocześnie ustawodawca postanowił, że zezwolenia na prowadzenie aptek ogólnodostępnych wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność (art. 2 ust. 2). Powyższe oznacza, że podmioty prowadzące apteki ogólnodostępne mogą nadal je prowadzić w oparciu o posiadane zezwolenie, jednakże co wymaga podkreślenia, w niezmienionym kształcie i treści.
A zatem po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, wszelkie jego zmiany muszą być zgodne z Prawem farmaceutycznym w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Dlatego też, nie jest możliwe dokonanie zmiany zezwolenia w sytuacji gdy do grona wspólników spółki jawnej dołączają podmioty, które nie są obecnie uprawnione do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f. wspólnikami spółki jawnej mogą być jedynie osoby fizyczne spełniające kryteria określone w tym przepisie. Nowymi wspólnikami w spółce jawnej, na którą udzielone było zezwolenie stali się G. K. i A. K. Zgodnie z ustaleniami organu, wskazane osoby nie są farmaceutami posiadającymi prawo wykonywania zawodu. Strona po wezwaniu do przedstawienia stosownych dokumentów również nie wykazała, że nowi wspólnicy posiadają prawo wykonywania zawodu farmaceuty, a jedynie wskazywała, że wezwanie w tym zakresie nie znajduje uzasadnienia prawnego.
Zauważyć należy, że organ wskazywał również na inne uchybienia ze strony wnioskodawcy. Mianowicie porównał dokumenty przedstawione przez spółkę z aktualnym na dzień wydania decyzji wpisem w rejestrze przedsiębiorców. Analiza wykazała, że w Krajowym Rejestrze Sądowym spółka w dalszym ciągu figuruje pod nazwą: I." spółka jawna. Z kolei z dniem 31 grudnia 2018r. dokonano w rejestrze przedsiębiorców wpisu (na podstawie zmiany umowy spółki z 10 grudnia 2018 r.), polegającego na wykreśleniu siedziby spółki: K. (ul. [...]) i wpisaniu nowej siedziby: K. ([...]). Organ wskazał, że w związku z powyższym, zmiana oznaczenia zezwoleniobiorcy na: "A. spółka jawna z siedzibą w K.", nie byłaby zgodna z aktualnym stanem faktycznym. Ponadto z rejestru przedsiębiorców wynika, że aktualną siedzibą spółki jest K. Spółka nie poinformowała organu odwoławczego o kolejnej zmianie siedziby, nie zmodyfikowała również swojego wniosku o zmianę zezwolenia. Strona przedstawiła jedynie dokumenty, z których wynika, że z dniem 12 kwietnia 2018 r. zmieniono nazwę spółki (czego do dnia wydania niniejszej decyzji nie odnotowano w rejestrze przedsiębiorców) oraz zmieniono siedzibę spółki na Kraków, co w świetle obecnych wpisów w KRS, w ocenie organu, również należy uznać za nieaktualne.
Pomimo, że wniosek inicjujący postępowanie dotyczył jedynie zmiany nazwy podmiotu i apteki, w ocenie sądu, organ był uprawniony do badania struktury wewnętrznej wnioskodawcy. Jak słusznie bowiem zauważył GIF, osobowy charakter spółki jawnej i zasady dotyczące określania jej firmy są czynnikami decydującymi
o tym, że zmiana nazwy spółki została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wnioskowane zmiany należało zatem rozpatrzyć z uwzględnieniem
art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f. Przyjęcie odmiennego poglądu doprowadziłoby w istocie do obejścia obowiązującego od 25 czerwca 2017 r. zakazu uzyskiwania zezwolenia przez spółkę jawną, której wspólnikami są osoby inne niż posiadające prawo wykonywania zawodu o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991r. o izbach aptekarskich. Uwzględnienie wniosku, skutkowałoby zmianą zezwolenia na rzecz spółki jawnej, której skład osobowy jest niezgodny z art. 99 ust. 4 pkt 2 u.p.f.
Odnosząc do zarzutu naruszenia przez organ art. 155 k.p.a. zauważyć należy, że w wyroku z dnia 21 września 2011 r. II GSK 871/10, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmianą zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. jest zmiana danych osobowych przedsiębiorcy. Wskazano, że zmiana treści zezwolenia na prowadzenie apteki może nastąpić w drodze decyzji zmieniającej wydawanej na podstawie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 2 Prawa farmaceutycznego, gdyż ustawa - Prawo farmaceutyczne nie zawiera samodzielnej podstawy do zmiany zezwolenia na prowadzenie apteki (również zmiany nazwiska przedsiębiorcy).
W przedmiotowej sprawie brak było jednak podstaw do zmiany zezwolenia
w trybie art. 155 k.p.a. zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania
w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Wskazana powyżej zmiana stanu prawnego stanowiła podstawę odmowy zmiany zezwolenia.
Sąd uznał zatem za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych tj. art. 6, art. 7a, art. 8 § 1, art. 11, art. 104 § 1 i art. 155 k.p.a., organ działał na podstawie i w granicach przepisów prawa. Podejmując rozstrzygnięcie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego. Podstawa prawna rozstrzygnięcia wynikała z obowiązującego prawa materialnego. Zaskarżona decyzja wskazała podstawę prawną rozstrzygnięcia, dokonano wykładni przepisów mających zastosowanie w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy. Ponadto sprawę rozstrzygnięto po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego.
Mając na uwadze powyższe sąd działając na podstawie art.151 p.p.s.a.