VI SA/Wa 1026/05

VI SA/Wa 1026/05 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Sygn. powiązane
II GSK 346/05 - Wyrok NSA z 2006-01-25
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2005 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S.A. na czynności Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w formie ogłoszenia w dniu [...] lutego 2005 r. przetargu na rezerwację częstotliwości [...] oraz aktu Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w formie udostępnienia w dniu [...] lutego 2005 r. dokumentacji przetargowej dotyczącej przetargu na rezerwację częstotliwości [...] postanawia odrzucić skargę
Uzasadnienie
Skargą z dnia [...] maja 2005 r. P. S.A. zaskarżył w całości czynność Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w postaci dokonanego przez ten organ w dniu [...] lutego 2005 r. ogłoszenia przetargu na rezerwację częstotliwości [...] oraz akt Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty w postaci dokumentacji przetargowej dotyczącej przetargu na rezerwację częstotliwości [...], udostępnionej w dniu [...] lutego 2005 r. na postawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. w sprawie przetargu na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych (Dz.U. Nr 267, poz. 2659). Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności wymienionej wyżej czynności oraz o uchylenie wspomnianego aktu.
Jednocześnie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej czynności i aktu.
Zaskarżonej czynności i aktowi Prezesa URTiP zarzucono naruszenie następujących przepisów:
- art. 24 i 25 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne oraz art. 116 w związku z art. 222 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, w związku z art. 62 K.p.a., a także w związku z art. 7 Konstytucji RP – poprzez ogłoszenie przetargu na rezerwację częstotliwości [...] na podstawie niewłaściwych przepisów prawa, tj. przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne zamiast przepisów ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne;
- art. 24 i 25 oraz art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne oraz art.1 i 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP – poprzez ustalenie przez Prezesa URTiP w ramach dokumentacji przetargowej takich zasad przeprowadzenia postępowania przetargowego w sprawie rezerwacji częstotliwości, wedle których postępowanie przetargowe jest postępowaniem odrębnym i niezależnym od postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości, do którego to postępowania przetargowego nie mają zastosowania przepisy K.p.a. (zarzut ten dotyczy również ewentualnego naruszenia art. 116 oraz art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne);
- art. 116 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne oraz art. 106 K.p.a. – poprzez uznanie, że opinia Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, przewidziana w art.116 ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, nie jest wydawana w trybie współdziałania organów administracji publicznej w formie postanowienia Prezesa UOKiK;
- art. 24 i 25 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne oraz art. 116 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, a także art. 2, 7, i 22 Konstytucji RP – poprzez narzucenie potencjalnym oferentom w ramach postępowań przetargowych, których dotyczy zaskarżona czynność i akt, rozmiarów (zakresów) częstotliwości, o które muszą oni występować chcąc uczestniczyć w przetargu na rezerwacje częstotliwości.
Do skargi zostało dołączone obszerne uzasadnienie wraz z dowodami przytoczonym w tekście skargi.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wniósł o jej odrzucenie – na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) bądź – ewentualnie – o oddalenie skargi ze względu na jej niezasadność. W uzasadnieniu organ odniósł się kolejno do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty mającą formę ogłoszenia przetargu na rezerwację częstotliwości [...] oraz akt Prezesa URTiP w postaci dokumentacji przetargowej dotyczącej przetargu na rezerwację tej częstotliwości. W tej sytuacji podstawowy problem prawny sprowadzał się do wyjaśnienia, czy tego rodzaju czynności lub akty mieszczą się w ramach działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych.
Sprawy przetargów na rezerwację częstotliwości lub zasobów orbitalnych reguluje wspomniane już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 10 grudnia 2004 r. (Dz.U. Nr 267, poz. 2659) pod tym samym tytułem, wydane na podstawie art. 120 ustawy z dnia 6 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800). Jednocześnie, zgodnie z art.4 ust. 3 lit c) i d) do zamówień, których przedmiotem są usługi telekomunikacyjne świadczone drogą satelitarną oraz usługi telefoniczne, teleksowe oraz radiotelefoniczne, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. Nr 19, poz. 177, z późn. zm.). Nie ma tu również zastosowania art. 70(1) Kodeksu cywilnego, gdyż przetarg, o którym mowa w tym przepisie, nie jest w rozpatrywanej sytuacji jedną z dróg zawarcia umowy, gdyż rezerwacja częstotliwości następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W komentarzach do powołanego wyżej przepisu stwierdza się, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 zakreślają następujące elementy:
- akt lub czynność nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydawanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym i zaskarżalnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3;
- akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu taki akt lub podejmującemu dana czynność;
- akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu; poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 pozostają więc akty o charakterze generalnym;
- akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ – zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 – zakresem tego przepisu objęte są "akty i czynności z zakresu administracji publicznej". Skarga z tego przepisu może więc dotyczyć aktów i czynności tych państwowych i niepaństwowych jednostek organizacyjnych, które są uprawnione do prowadzenia działalności mieszczącej się w zakresie pojęcia "działalność administracji publicznej." W aspekcie przedmiotowym w zakresie aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 nie mieszczą się wszelkie przejawy działania organów administracji publicznej podlegające kwalifikacji jako czynności prawne w rozumieniu przepisów prawa cywilnego;
- akt lub czynność musi "dotyczyć" uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa. Dany akt lub czynność powinna ustalać (odmawiać ustalenia), stwierdzać (odmawiać stwierdzenia), potwierdzać (odmawiać potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. (tak T. Woś, Warszawa 2005, str. 59-62, oraz J. P. Tarno, Warszawa 2004 str. 21-24 , Wyd. Prawnicze LexisNexis).
Określone wyżej wymagania co do aktu lub czynności, które mają być zaskarżone na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy, powinny być spełnione łącznie.
Zaskarżona czynność i akt Prezesa URTiP nie spełniają wszystkich określonych wyżej przesłanek. W szczególności nie są one skierowane, mimo twierdzenia strony skarżącej, do indywidualnego podmiotu. Twierdzenia, że ogłoszenie przetargu zostało w istocie skierowane do podmiotów, którym odmówiono rezerwacji częstotliwości, i które w związku z tym można zindywidualizować, a także że w przetargu mogą wziąć udział tylko nabywcy dokumentacji, których należy traktować jako zindywidualizowanych adresatów tej dokumentacji, świadczy po prostu o niezrozumieniu rozróżnienia pomiędzy aktem administracyjnym o charakterze indywidualnym i aktem generalnym, leżącym u podstaw teorii prawa administracyjnego. W każdym zaś razie kryterium tego rozróżnienia nie może opierać się na samej możliwości określenia adresatów aktu administracyjnego. Tak więc twierdzenie, że sama możliwość indywidualizacji adresatów aktu administracyjnego przesądza o jego indywidualnym charakterze nie ma żadnych podstaw w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie sądów administracyjnych. Dalej, nie da się wykazać istnienia ścisłego związku między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu prawa. Przetarg, a ściślej – czynności przygotowujące postępowanie przetargowe, o którym mowa w art. 116 ustawy z dnia 6 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, nie przesądzają jeszcze o rezerwacji częstotliwości, lecz służą wyłonieniu kandydatów, spośród których zostaną dopiero wybrani kandydaci, którzy uzyskają to uprawnienie w drodze decyzji administracyjnej. Pomiędzy zaskarżonymi czynnością i aktem, przygotowującymi w istocie procedurę przetargową, a określeniem pozycji adresata ubiegającego się o rezerwację częstotliwości brak bezpośredniego związku – nie ulega bowiem wątpliwości, że między zaskarżoną czynnością i aktem a uprawnieniem związanym z przyznaniem rezerwacji częstotliwości, wynikającym z odpowiedniej decyzji administracyjnej, której treść określa ustawa, brak ścisłego i bezpośredniego związku.
Zgodnie z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. Nr 171, poz. 1800) postępowanie przed Prezesem URTiP toczy się na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego ze zmianami wynikającymi z powołanej ustawy. Z kolei z przepisów Działu IV Rozdziału 1"Gospodarowanie częstotliwościami" powołanej ustawy z dnia 6 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne wynika, że rezerwacja częstotliwości następuje w drodze decyzji administracyjnej, wydawanej w trybie przewidzianym w K.p.a. Na tym tle art. 116 tej ustawy , w myśl którego (...) w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty, dla których zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości, są wyłaniane w drodze postępowania przetargowego, ma charakter wyjątku, odnoszącego się do braku dostatecznych zasobów częstotliwości. Tak więc nie jest to postępowanie szczególne, poszerzone o postępowanie przetargowe, które staje się elementem postępowania administracyjnego, ale "normalne" postępowanie administracyjne, zmierzające do wydania "normalnej" decyzji administracyjnej, poprzedzone jedynie przetargiem, uzasadnionym brakiem dostatecznych zasobów częstotliwości, w którym wyłaniany jest podmiot, dla którego zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości. Postępowanie przetargowe nie staje się w związku z tym elementem postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie rezerwacji częstotliwości, ale stanowi czynność materialno techniczną – czy lepiej – zespół takich czynności, które poprzedzają owe właściwe postępowanie administracyjne i mają na celu wyłonienie podmiotu, który będzie stroną "właściwego" postępowania administracyjnego, w którym zostanie dokonana rezerwacja częstotliwości. Należy przy tym zauważyć, że przetarg, o którym mowa w powołanym przepisie, ma charakter szczególny – jest to przetarg wyłaniający stronę postępowania administracyjnego, która w drodze decyzji administracyjnej ma uzyskać uprawnienie, nie jest to natomiast droga zawarcia umowy przewidzianą w art. 70(1) Kodeksu cywilnego.
W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona czynność i akt Prezesa URTiP nie wchodzą w skład działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. W tej sytuacji wniosek o wstrzymanie ich wykonania był bezprzedmiotowy.
W tym stanie rzeczy na podstawie art.58 § 1 pkt 1 oraz § 3 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 wspomnianej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) należało uznać jak wyżej.