VI SA/Wa 151/24

VI SA/Wa 151/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-04-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Pawłowska /przewodniczący/
Justyna Żurawska /sprawozdawca/
Urszula Wilk
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 22 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie: Sędzia WSA Urszula Wilk Asesor WSA Justyna Żurawska (spr.) Protokolant ref. Anna Arendt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi M. H. (dalej: "Strona", "Skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "GITD", "organ", "Główny Inspektor") znak [...] z dnia [...] października 2023 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2023 r., nakładającą na Stronę karę pieniężną w wysokości 1 500 zł.
Podstawię materialnoprawną decyzji stanowił art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 645, ze zm.), dalej "u.d.p.", art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.).
Decyzja zaskarżona została wydana w następującym stanie sprawy:
W dniu [...] października 2022 r. o godzinie 13:36 na płatnym odcinku drogi krajowej [...] w miejscowości D. inspektorzy Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z ciągnika samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] marki [...] oraz przyczepy o numerze rejestracyjnym [...]. W toku kontroli ustalono, że pojazd zarejestrowany w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS (SPOE KAS), powiązane OBE zgłoszone do naliczania opłat przypisane do aktywnego konta bilingowego, brak środków na koncie przedpłaconym. Naruszenie obowiązku miało miejsce na odcinku węzeł [...]. – węzeł [...], będący częścią odcinka płatnego wskazanego w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (załącznik nr 1 – pkt 15 lit. a). Przebieg kontroli i jej ustalenia odnotowano w protokole kontroli z dnia [...] października 2022 r.
Dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Posiadaczem pojazdu samochodowego we ww. dacie był Skarżący. Za kontrolowany przejazd po płatnym odcinku drogi nie została uiszczona należna opłata. Na koncie typu przedpłaconego brak było środków na pokrycie należnych opłat.
Mając na uwadze powyższe decyzją z dnia [...] marca 2023 r. znak [...] GITD nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości 1 500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego w dniu [...] października 2022 r.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją, wniósł Skarżący. Z treści wniosku wynika, że Skarżący nie zgadza się z podjętym rozstrzygnięciem. Wyjaśnił, że zaległa opłata została pobrana po zasileniu konta oraz iż nie miał świadomości, że zdarzały się momenty braku środków na koncie. Zaakcentował, że nałożona kara jest nieproporcjonalna. Nadto organ winien odstąpić od ukarania w oparciu o przepis art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zostały spełnione warunki do zastosowania tego przepisu.
Pismem z dnia 4 maja 2023 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców (dalej także "Rzecznik") poinformował organ o wstąpieniu do postępowania. Zdaniem Rzecznika w sprawie organ winien umorzyć postępowanie z uwagi na brak podstaw do wymierzenia kary, gdyż opłata została jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania uiszczona, a przynajmniej odstąpić od wymierzenia kary, gdyż uchybienia których dopuścił się przedsiębiorca zostały usunięte. Rzecznik podkreślił, że przedsiębiorca nie uchylał się od uiszczenia opłaty, gdyż pojazd był wyposażony w urządzenie do poboru opłat e-Toll i przejazd został odnotowany. Nadto sam zaprzestał naruszenia, gdyż dobrowolnie uiścił opłatę. Przy czym waga naruszenia w sprawie jest znikoma, albowiem możliwość wystąpienia negatywnych skutków prawnych w związku ze stwierdzonym naruszeniem jest mało prawdopodobna.
Na skutek powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] października 2023 r., zaskarżoną w sprawie, na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 755, ze zm.), dalej "k.p.a.", Główny Inspektor utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2023 r.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że opłata elektroniczna za przejazd pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] poruszającego się wraz z przyczepą [...] w dniu [...] października 2022 r. o godzinie 13:38 po płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] węzeł [...] – węzeł [...] nie została uiszczona. Na koncie użytkownika brak było środków na pokrycie należnej opłaty, które zostały wyczerpane w dniu 5 października 2022 r. o godzinie 06:24. Użytkownik doładował umowę przed naruszeniem w dniu 27 września 2022 r. o godzinie 10:59 na kwotę 300 zł za pomocą Internetowego Konta Klienta, a po stwierdzonym naruszeniu w dniu [...] października 2022 r. o godzinie 13:49 na kwotę 400 zł, a zatem już po rozpoczęciu kontroli mobilnej. W sprawie do ujawnienia naruszenia doszło podczas kontroli mobilnej, która miała miejsce na płatnej drodze krajowej. W tej sytuacji zasilenie konta jeszcze w dniu [...] października 2022 r., ale w czasie trwania kontroli mobilnej, nie zwalniało Strony z odpowiedzialności.
Następnie organ przytoczył szereg przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących kwestii poboru opłaty elektronicznej oraz rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2021 r. Ministra Infrastruktury w sprawie kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej wykonywanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego (Dz.U. z 2023 r. poz. 220) i rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie opłat elektronicznych pobieranych w Systemie Poboru Opłaty Elektronicznej KAS oraz przekazywania kar grzywny, a następnie wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie na podstawie danych znajdujących się w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że dopuszczana masa całkowita pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] przekracza 3,5 tony i dlatego właścicielowi pojazdu została wymierzona kara na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 2, tj. w wysokości 1 500 zł.
Odnosząc się do argumentów Strony organ uznał je za niezasadne. Wyjaśnił, że Skarżący miał możliwość nadzorowania dostępnych środków na koncie e-Toll za pośrednictwem IKE oraz konsultanta Telefonicznego Centrum Obsługi Klienta. Zdaniem organu naruszenie nie wynikało z błędnego działania systemu, ale z braku środków na koncie.
Dalej wskazano, że organ ponownie rozpoznając sprawę przeanalizował przesłanki zawarte w art. 189f § 1 k.p.a. i w jego ocenie przepis ten nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie. Główny Inspektor wyjaśnił, że jeżeli strona uchybiła podstawowym obowiązkom w zakresie uiszczania opłaty elektronicznej jakimi było, w przypadku konta użytkownika typu pre-pay, zasilanie konta użytkownika środkami, to w żadnym razie nie można mówić o działaniu siły wyższej w rozumieniu art. 189e k.p.a., czy znikomej szkodliwości czynu w rozumieniu art. 189f § 1 k.p.a. Nieusprawiedliwione zachowanie, gdy strona zignorowała nałożony na nią obowiązek i poruszała się po płatnych odcinkach dróg krajowych bez dostępnych środków na koncie użytkownika.
Odnosząc się do zarzutu niezastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary, Główny Inspektor wyjaśnił, że kara pieniężna za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., wymierzana jest za naruszenie, które już nastąpiło tzn. miało miejsce w przeszłości. W analizowanej sprawie naruszenie nie miało charakteru jednorazowego naruszenia obowiązku, które polegało na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej, ponieważ organ nałożył również na stronę inne kary pieniężne za stwierdzone naruszenia opisane w protokole kontroli z dnia [...] października 2022 r. Gdy przejazd nastąpi bez uiszczenia opłaty nie jest możliwe zaprzestanie naruszania prawa w rozumieniu art. 189f § 1 k.p.a., albowiem naruszenie to zamyka się w jednokrotnym dokonaniu nieopłaconego przejazdu.
Skargę na powyższą decyzję wniosła Strona, zaskarżając ją w całości i domagając się uchylenia decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz umorzenia postępowania w całości, ewentualnie uchylenia obu ww. decyzji oraz zasądzenia od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
I. przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., art. 13k ust. 8a u.d.p., art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 2 pkt 2 dyrektywy 2019/520 poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie surowej kary pieniężnej - nieproporcjonalnej do ewentualnego naruszenia i okoliczności w jakich miało do niego dojść oraz niewzięcie pod uwagę, że Strona nie ukrywała przejazdu przed administracją publiczną - został on zarejestrowany, opłata za niego została naliczona (ujęta w wystawionej nocie obciążeniowej), a zatem Strona nie uchylała się od uiszczenia opłaty, a została na nią nałożona kara w najwyższej wysokości - taka sama jaka grozi podmiotowi, który uchyla się od uiszczenia opłaty poprzez jego niezarejestrowanie i ukrycie przed operatorem systemu,
2) art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., art. 13k ust. 8a u.d.p., art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "opłata za przejazd" zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE, które to pojęcie oznacza określoną kwotę należną za przejazd pojazdem, ustalaną na podstawie odległości przebytej w ramach danej infrastruktury i na podstawie rodzaju pojazdu, a zatem w sytuacji zarejestrowania przejazdu, które pozwala na skonkretyzowanie kwoty opłaty należnej za przejazd oraz podmiotu odpowiedzialnego za jej uiszczenie nie dochodzi do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zagrożonego karą pieniężną 1 500 zł, nawet jeżeli doszło do naruszenia trybu zapłaty na konto przedpłacone, bowiem przejazd został przez użytkownika drogi zarejestrowany, opłata za przejazd została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej) i po stronie operatora systemu powstało skonkretyzowane roszczenie o zapłatę tej kwoty, a zatem strona nie uzyskała korzyści ani nie uszczupliła należności za ten przejazd, a co najwyżej powstała zaległość podlegająca egzekucji, w szczególności pokryciu ze środków z kolejnego doładowania konta,
3) art. 9a dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie na stronę surowej kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości 1 500 zł (kilkadziesiąt razy wyższej niż należność za przejazd), pomimo że Strona zarejestrowała przejazd, nie ukrywała go, została za niego naliczona skonkretyzowana opłata, a jedynie skończyły się środki na koncie przedpłaconym Strony, które po uzupełnieniu konta mogą zostać rozliczone na poczet tej zarejestrowanej zaległości; co narusza wymóg proporcjonalności przewidziany dla sankcji w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, bowiem nie uwzględnia okoliczności naruszenia, ich charakteru i wagi, zrównując tym samym wysokość kary za uchylanie się od uiszczenia opłaty (za ukrywanie przejazdu w celu nieuiszczenia za niego opłaty) z wysokością kary nakładanej w sytuacji gdy przejazd został zarejestrowany (por. wyrok TSUE z 22.03.2017 r. C-497/15 i C-498/15),
4) art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tym przepisie zasady proporcjonalności w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec Skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1 500 zł za naruszenia ujawnione w trakcie jednej kontroli, co jest sprzeczne z zakazem kumulacji postępowań i kar oraz narusza zasadę proporcjonalności w odniesieniu do kwoty kary łącznej za wszystkie zarzucone naruszenia;
5) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w sytuacji gdy kara 1 500 zł za zarzucone naruszenie jawi się jako nieproporcjonalna, tym bardziej, że Sekretarz Stanu Szef Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów w piśmie z dnia [...] września 2021 r. znak [...], zadeklarował że w początkowym okresie stosowania systemu e-TOLL na kierowców co do zasady nie będą nakładane kary, a organy administracji będą poprzestawać na pouczeniu. Jak napisał szef KAS: "Dodatkowo informuję, że kontrole prawidłowości uiszczania opłat w początkowym okresie działania systemu e-TOLL, które od 1 października będą przeprowadzane przez Inspektorów GITD oraz Służbę Celno-Skarbową będę odbywać się w oparciu przede wszystkim o działania prewencyjne, których podstawowym elementem będzie pouczanie, a nie karanie uczestnika realizowanego przewozu. Tym samym w sprawach, dla których ustawa przewiduje nakładanie mandatów na kierujących stosowane będą pouczenia. Natomiast w sprawach kar pieniężnych nakładanych przez GITD, z wyłączeniem braku rejestracji w e-TOLL, w pierwszej kolejności inspektorzy skorzystają z przewidzianej w przepisach prawa instytucji "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej";
6) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 50 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE i wyrażonej w tym przepisie zasady proporcjonalności poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec Skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1 500 zł za każde naruszenie ujawnione w trakcie jednej kontroli w sytuacji, gdy wszystkie naruszenia powinny zostać potraktowane jako naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko Skarżący uświadomił sobie, że jego zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL kwalifikowane jest jako naruszenie prawa. Z uwagi na powyższe, w ocenie Strony, w niniejszej sprawie należało rozważyć zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czyli odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie przez stronę naruszania prawa (por. wyroki WSA: z 21.3.2023 r. VI SA/Wa 905/22; z 7.3.2023 r. VI SA/Wa 923/22);
7) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodstąpienie od nałożenia kary i poprzestanie na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec Skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1 500 zł za każde naruszenia ujawnione w trakcie jednej kontroli mobilnej w sytuacji, gdy kary pieniężne przewidziane w ustawie o drogach publicznych mają charakter przede wszystkim prewencyjny. Natomiast w niniejszej sprawie trudno mówić o prewencyjnym charakterze kilku kar pieniężnych, które są nakładane w tym samym czasie za naruszenia stwierdzone w trakcie jednej kontroli, w sytuacji gdy strona po przeprowadzeniu kontroli zaczęła skrupulatnie kontrolować stan konta e-TOLL, a zatem zaprzestała naruszeń gdy tylko uświadomiła sobie, że jej zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL kwalifikowane jest jako naruszenie prawa, a zatem już sama kontrola i wszczęcie postępowania wywarła pożądany skutek prewencyjny (por. wyroki WSA w Warszawie: z 21.3.2023 r. VI SA/Wa 905/22; z 7.3.2023 r. VI SA/Wa 923/22);
II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść decyzji zaskarżonej, tj.:
1) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i wyrażonej w tych przepisach zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady prawdy obiektywnej, zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, zasady zaufania do władzy publicznej, zasady przekonywania - zgodnie z którymi to zasadami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji, tak by strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy; podczas gdy organ:
- w niniejszej sprawie nie dokonał ustaleń i nie wskazał dowodów, czy po doładowaniu konta, w pierwszej kolejności z kwoty doładowania została pokryta zaległość za nieprzedpłacone przejazdy (saldo ujemne), a zatem brak jest w decyzji organu oraz dokumentach sprawy informacji pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy należność za przejazd została pokryta jako zaległość w terminie późniejszym w drodze doładowania konta oraz jaka zaległość z tytułu przejazdu powstała,
- nie ustalił czy elektroniczny system poboru opłat e-TOLL prawidłowo funkcjonował w dniu zarzuconego naruszenia (brak jest pisma skierowanego do Szefa KAS w tym zakresie),
- nie wyjaśnił czy w dniu przejazdu miała miejsce kontrola mobilna oraz jej wpływu na uiszczenie opłaty elektronicznej (por. wyroki WSA w Warszawie z: 25.8.2023 r. \/I SA/Wa 3525/23 oraz VI SA/Wa 3551/23; z 20.7.2023 r. VI SA/Wa 3550/23).
2) art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a., art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezastosowanie do kary pieniężnej przewidzianej w ustawie o drogach publicznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego administracyjnych kar pieniężnych (dział IVa), który regulują zasady nakładania kar pieniężnych i powinny znaleźć zastosowanie do kar nakładanych przez organy na podstawie ustawy o drogach publicznych, a które to przepisy pozwalają odstępować od nakładania kar i poprzestawać na pouczeniu i które to przepisy zostały przez organy pominięte, pomimo że kary pieniężne w ustawie o drogach publicznych zostały uregulowane w sposób częściowy, nieuwzględniający jednak wszystkich kwestii wymienionych w pkt 1-6 art. 189a § 2 k.p.a., przez co koniecznym jest w przypadku przepisów ustawy o drogach publicznych odwołanie się do uregulowań działu IVa k.p.a.
Nadto Skarżący wniósł o:
I. przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów:
1) pisma Sekretarz Stanu Szef Krajowej Administracji Skarbowej w Ministerstwie Finansów z dnia [...] września 2021 r., na okoliczność zadeklarowania przez centralny organ Państwa, że organy będą odstępować od nakładania kar i podejmowane przez nie działania będą miały charakter prewencyjny i wychowawczy, a nie represyjny, w szczególności w sytuacji, gdy strona uiściła opłatę za przejazd, a zatem nie został naruszony interes finansowy Skarbu Państwa,
2) noty obciążeniowej wystawionej przez KAS za okres w którym był wykonywany przejazd oraz screenu konta rozliczeniowego strony na portalu (mojekonto.etoll.gov.pl), na okoliczność tego, że wskazana nota obciążeniowa, uwzględnia należność za przejazd którego dotyczy niniejsza sprawa, a zatem zaległość z tytułu opłaty za przejazd będącej przedmiotem niniejszego postępowania powinna zostać ściągnięta po doładowaniu konta, a zatem brak jest podstaw do uznania, że opłata za przejazd nie została uiszczona,
3) decyzji GITD wydanych wobec Strony w równolegle prowadzonych postępowaniach, a dotyczących naruszeń stwierdzonych w trakcie tej samej kontroli - na okoliczność tego, że wszystkie naruszenia powinny zostać potraktowane jako naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko Skarżący uświadomił sobie, że jego zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL naruszało prawo, a zatem zasadne jest rozważenie odstąpienia od nałożenia na Stronę kary pieniężnej;
II. zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi następującej lub zbliżonej co do istoty treści:
1) czy art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/76/UE z dnia 27 września 2011 r. (dalej: dyrektywa 1999/62/WE) należy interpretować w ten sposób, że "opłata za przejazd" oznacza określoną kwotę należna za przejazd pojazdem, ustalaną na podstawie odległości przebytej w ramach danej infrastruktury i na podstawie rodzaju pojazdu, bez względu na to, czy opłata ta została przedpłacona, bowiem w sytuacji zarejestrowania przejazdu, co powoduje skonkretyzowanie kwoty opłaty należnej za przejazd oraz podmiotu odpowiedzialnego za jej uiszczenie nie dochodzi do naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zagrożonego karą pieniężną 1 500 zł, nawet jeżeli doszło do naruszenia trybu zapłaty na konto przedpłacone, bowiem przejazd został przez użytkownika drogi zarejestrowany, opłata za przejazd została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej) i po stronie operatora systemu powstało skonkretyzowane roszczenie o zapłatę tej kwoty, a zatem strona nie uzyskała korzyści ani nie uszczupliła należności za ten przejazd, a co najwyżej powstała zaległość podlegająca egzekucji, w szczególności pokryciu ze środków z kolejnego doładowania konta;
2) czy art. 9a dyrektywy 1999/62/WE należy interpretować w ten sposób, że ustanowiony w tym przepisie wymóg proporcjonalności kar przewidzianych za naruszenie przepisów krajowych wydanych na podstawie tej dyrektywy stoi na przeszkodzie przepisom krajowym takim jak będące przedmiotem postępowania głównego, w których przewidziano nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości 1 500 zł za naruszenia przepisów polegające na nieuiszczeniu z góry w trybie przedpłaconym kwoty opłaty za użytkowanie infrastruktury drogowej, w sytuacji gdy podmiot nie ukrywał przejazdu przed administracją publiczną - przejazd został zarejestrowany, opłata za niego została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej), a zatem strona nie uchylała się od uiszczenia opłaty, a została na nią nałożona kara w najwyższej wysokości – taka sama jaka grozi podmiotowi, który uchyla się od uiszczenia opłaty poprzez niezarejestrowanie i ukrycie przejazdu przed operatorem systemu (por. pytanie prejudycjalne skierowane do TSUE przez bułgarski sąd administracyjny w sprawie C-61/23);
3) czy art. 9a dyrektywy 1999/62/WE należy interpretować w ten sposób, że określony w tym przepisie wymóg proporcjonalności stoi na przeszkodzie systemowi sankcji takiemu jak rozpatrywany w postępowaniu głównym, który przewiduje nałożenie jednakowej administracyjnej kary pieniężnej o zryczałtowanej wysokości
1 500 zł zarówno za naruszenia przepisów polegające na nieuiszczeniu z góry, w trybie przedpłaconym, kwoty opłaty za użytkowanie infrastruktury drogowej (w sytuacji gdy podmiot nie ukrywał przejazdu przed administracją publiczną – przejazd został zarejestrowany, opłata za niego została naliczona, ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej), a zatem strona nie uchylała się od uiszczenia opłaty; jak i za naruszenie polegające na uchylaniu się od obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd, gdy strona go ukrywała przed operatorem systemu i w ogóle go nie zarejestrowała. Zatem system sankcji przewidzianych przez polskiego ustawodawcę nie różnicuje ich wysokości w zależności od charakteru i wagi – nie rozróżniając celowego uchylania się od płatności, od powstania skonkretyzowanej zaległości z uwagi na brak środków na koncie przedpłaconym, co stanowi naruszenie zupełnie innej wagi;
W uzasadnieniu skargi Strona zawarła obszerne argumenty na poparcie ww. podstaw.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia 14 lutego 2024 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wniósł o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie i umorzenie postępowania w całości, ewentualnie uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. W treści pisma Rzecznik wskazał, że w jego ocenie decyzja organu narusza szereg przepisów, tj.:
1) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. przez brak umorzenia postępowania w sprawie, pomimo braku podstaw prawnych do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej, gdyż przepis ustawy o drogach publicznych przewiduje karę jedynie za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a opłata została przez stronę, jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, uiszczona, co czyniło postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym;
2) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10, art. 11, art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. 2023 r. poz. 221, ze zm.) oraz w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędną ocenę stanu sprawy, bez uwzględnienia zasady proporcjonalności, zasady domniemania uczciwości przedsiębiorcy, zasady równości, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, że w sprawie nie ma podstaw do odstąpienia do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, choć uchybienia których dopuścił się przedsiębiorca, zostały przez niego usunięte, gdyż opłata elektroniczna została uiszczona, przedsiębiorca nie uchylał się od obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, system nie ostrzegał, że kończą się środki na koncie, a organy, w pismach do Rzecznika podkreślały, że celem wprowadzenia systemu e-TOLL jest poprawienie komfortu pracy kierowców oraz ułatwienie przedsiębiorcom realizacji ciążących na nich obowiązków związanych z wnoszeniem opłat za przejazd po płatnych odcinkach dróg w naszym kraju, a nie karanie przedsiębiorców, zwłaszcza w sytuacji gdy przedsiębiorca wyposażył pojazd w urządzenie do poboru opłaty elektronicznej, przejazd został odnotowany, przedsiębiorca uzupełnił konto poprzez doładowanie, a ze środków tych można rozliczyć zarejestrowaną przez system zaległość,
3) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a., w zw. z art. 13k ust. 8a u.d.p., art. 78 § 1 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego istotnego dla podjęcia decyzji, zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez brak ustalenia, czy system e-TOLL w pierwszej kolejności, po zasileniu konta, pobiera środki na opłacenie zaległych opłat oraz kiedy została pobrana opłata należna z danego dnia przejazdu, czy przejazd został opłacony jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, czy istnieją dowody w sprawie potwierdzające usunięcie naruszenia prawa,
4) art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. przez błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego i ukaranie przedsiębiorcy pomimo nieścisłości w materiale dowodowym sprawy będącym podstawą do wydania decyzji, gdyż w aktach sprawy brakuje dokumentu, który potwierdziłby że System Poboru Opłaty Elektronicznej KAS w dniu przejazdu dział prawidłowo;
5) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania z naruszeniem zasady proporcjonalności, pomimo że organ administracji ma obowiązek stosować środki mające wpływ na prawa strony tylko w razie potrzeby i tylko w zakresie niezbędnym do osiągnięcia zamierzonego celu, czego przejawem jest wymierzenie nieadekwatnej kary do wagi naruszenia, co powoduje, że kara nie odpowiada celom, dla których powinna być stosowana;
6) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców poprzez niezasadne różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów korzystających z dróg, w zależności od tego, czy podmiot rozlicza się w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem, czy też w trybie przedpłaconym, gdyż podmiot rozliczający się w trybie płatności okresowej z zabezpieczeniem za nieuiszczoną opłatę za przejazd poniósłby jedynie koszty odsetek za opóźnienie i ewentualnie koszty postępowania egzekucyjnego, a podmiot rozliczający się w trybie przedpłaconym ponosi nieproporcjonalnie wysoką karę w wysokości 1 500 zł za przeoczenie doładowania konta, w sytuacji w której ostatecznie, opłata za przejazd została opłacona jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie,
7) art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. w zw. z art. 9a dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie infrastruktury drogowej przez pojazdy poprzez nałożenie dotkliwej sankcji finansowej, całkowicie nieproporcjonalnej, do ewentualnej wagi i charakteru naruszenia, bowiem nałożono karę w wysokości 1 500 zł, która jest wielokrotnie wyższa od należności za przejazd, w sytuacji gdy przewoźnik nie ukrywał przejazdu przed administracją (nie uchylał się od płatności, nie próbował uniknąć płatności, a przejazd został zarejestrowany, opłata została naliczona i zapłacona), sam przepis wprost nie typizuje naruszenia polegającego na uiszczeniu opłaty w niewłaściwym trybie lub w niewłaściwy sposób, a jedynie naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, zaś ta została przez przedsiębiorcę uiszczona, a także z uwagi na to, że przedsiębiorca został potraktowany przez organ w taki sam sposób jak podmiot, który uchyla się od uiszczenia opłaty przez brak zarejestrowania pojazdu, brak wyposażenia pojazdu w urządzenie do poboru opłaty, z czym w przedmiotowej sprawie nie sposób się zgodzić,
8) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak zastosowania w sprawie, a to wbrew kategorycznemu brzmieniu art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek odstąpienia od nałożenia kary i poprzestania na pouczeniu w przypadku zaistnienia przesłanek wskazanych ww. przepisie, w szczególności poprzez brak potraktowania przez organ wszystkich naruszeń (na przedsiębiorcę nałożono kilka kar za naruszenie ujawnione w trakcie jednej kontroli mobilnej), tak jakby było to naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem, które zostało zaprzestane, gdy tylko podmiot zobowiązany do określonego zachowania uświadomił sobie, że jego działanie lub zaniechanie naruszało prawo, pomimo że kara ma w pierwszej kolejności funkcję prewencyjną, której realizacja nie musi wymagać wymierzania kilku kar pieniężnych, co uczynił organ w sprawach przedsiębiorcy (wyrok WSA z 21.03.2023 r. VI SA/Wa 905/22),
9) art. 189f § 2 pkt 1 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy organ doszedł do przekonania, iż nie może zastosować instytucji przewidzianej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkowało brakiem odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, choć naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zostało przez przedsiębiorcę usunięte, a więc gdy istnieją dowody potwierdzające usunięcie naruszenia prawa.
Dalej Rzecznik wskazał, że popiera wniosek Strony o przeprowadzenie dowodu z dokumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy czym uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, z 2023 r. poz. 1615) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), czy też stwierdzenie, że akt ten dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), bądź stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.
W ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony prawidłowo, stąd ustalony przez organ stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez sąd.
Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego oparł swoje ustalenia w sprawie na podstawie prawidłowo i kompletnie zgromadzonego w toku przeprowadzonego postępowania materiału dowodowego, wyprowadzając z niego wnioski, pozostające w zgodzie z obowiązującymi normami prawnymi. Organ podjął w toku postępowania wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego analizowanej sprawy objęte zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W zaskarżonej decyzji szczegółowo wyjaśnił okoliczności faktyczne, które determinowały wniosek o zaistnieniu przesłanek do wymierzenia Skarżącemu kary za wykonanie przejazdu po drodze krajowej wymienionej w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. W szczególności, dokumenty, które stanowiły podstawę ustaleń faktycznych w sprawie stanowią dokumenty urzędowe. Takim dokumentem jest protokół z kontroli mobilnej z dnia [...] października 2022 r. (k. 35 akt adm.). Stanowi on istotny dowód w przedmiotowej sprawie. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również - odmówić jego podpisania.
Protokół z kontroli stanowi dokument urzędowy, który na mocy art. 76 § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Utrwalone protokołem czynności kontrolne odzwierciedlają przebieg tych czynności oraz poczynione w ich toku ustalenia faktyczne. Strona, chcąc obalić wiarygodność tego dokumentu urzędowego, jest zobowiązana do wskazania dowodu przeciwnego. Kierowca, który w dniu [...] października 2022 r. uczestniczył w kontroli drogowej podpisał protokół tej kontroli bez uwag.
Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. co – zdaniem Skarżącego – wyraża się niedokonaniu przez organ ustaleń i niewskazaniu dowodów, czy po doładowaniu konta, w pierwszej kolejności z kwoty doładowania została pokryta zaległość za nieprzedpłacone przejazdy (saldo ujemne), a zatem brak jest w decyzji organu oraz dokumentach sprawy informacji pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy należność za przejazd została pokryta jako zaległość w terminie późniejszym w drodze doładowania konta oraz jaka zaległość z tytułu przejazdu powstała (podobnie zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 189f § 2 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 13k ust. 8a u.d.p. i art. 78 § 1 k.p.a. w piśmie Rzecznika). Z treści protokołu kontroli z dnia [...] października 2022 r. wynika, że w tym dniu, pojazd o nr rej. [...] wraz z przyczepą nr rej. [...] został zatrzymany do kontroli na drodze ekspresowej [...]. Stwierdzono naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej na odcinku Węzeł [...] – Węzeł [...], będącym częścią odcinka płatnego wskazanego w załączniku do rozporządzenia w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (godzina 13:38). W sprawie nie ma sporu co do tego, że opłata za przejazd nie została pobrana z uwagi na brak środków na koncie bilingowym (konto przedpłacone) – w momencie rozpoczęcia kontroli stan konta był ujemny. Doładowanie konta nastąpiło w dniu kontroli o godzinie 13:49, a zatem już po jej rozpoczęciu, które to rozpoczęcie miało miejsce o godzinie 13:36. Przy czym podstawę prawną kontroli mobilnej stanowił art. 13l u.d.p.
Nie znalazła także potwierdzenia teza Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, że w postępowaniu organ nie ustalił, czy w dniu przejazdu system działał (zarzut naruszenia art. 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.). Z dokumentu pn. "Raport transakcji konta /Kontrola" wynika, że w dniu [...] października 2022 r. system działał, gdyż odnotowywał przejazd spornego pojazdu na różnych odcinkach. System odnotowywał także odpowiednio na tych odcinkach brak uiszczenia opłaty za przejazd z powodu braku środków (ujemnego stanu środków), przy czym stan ujemny środków zwiększał się wraz z kolejnymi przejechanymi odcinkami o kwotę odpowiadającą opłacie za ich pokonanie. System odnotował także zasilenie konta oraz pobór opłaty za dalsze odcinki, pokonane już po doładowaniu konta. Analiza wykazu przejazdów oraz opłat za poszczególne odcinki wskazuje, że godziny i minuty zarejestrowanych przejazdów odnoszą się do dłuższych, zwykle kilkukilometrowych odcinków. Przypomnienia wymaga przy tym, że system e-TOLL działa na zasadzie technologii pozycjonowania satelitarnego – zgodnie z art. 13i ust. 3b zd. pierwsze u.d.p., dane geolokalizacyjne niezbędne do poboru opłaty elektronicznej, przekazywane z zainstalowanego w pojeździe urządzenia do Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS, obejmują współrzędne geograficzne dotyczące położenia pojazdu samochodowego, jego prędkość, datę i godzinę pozyskania tych współrzędnych, azymut środka transportu, błąd przekazywania danych satelitarnych. Pozwala to na przyjęcie, że na poszczególnych odcinkach, liczących po kilka kilometrów, dane co do godziny przejazdu z dokładnością co do minut odnosić się będą do tego momentu, w którym na danym odcinku dokonano pomiaru. Analiza wykazu przejazdów z dnia [...] października 2022r. nie budzi wątpliwości co do poprawności działania systemu.
Sąd nie podzielił podnoszonych w skardze zarzutów odnośnie niewyjaśnienia przez organ, jaki był stan salda po przejeździe, czy po doładowaniu konta w pierwszej kolejności z kwoty doładowania została pokryta zaległość za nieprzedpłacone przejazdy (saldo ujemne), a zatem że brak jest w decyzji organu oraz dokumentach sprawy informacji pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy należność za przejazd została pokryta jako zaległość w terminie późniejszym w drodze doładowania konta oraz jaka zaległość z tytułu przejazdu powstała (zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.). Kwestia sposobu rozliczenia należności nie wpływa bowiem na ocenę zasadności nałożenia na Skarżącego kary. Kara ta została nałożona w związku z brakiem środków na koncie przedpłaconym. Późniejsze zasilenie konta środkami pozostaje zatem bez wpływu na nałożenie kary. Sam Skarżący prezentuje stanowisko, że fakt dokonania przejazdu bez opłaty powoduje po stronie organu powstanie należności, która może zostać ściągnięta w trybie postępowania egzekucyjnego. Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że z treści art. 13k ust. 8a u.d.p. wprost wynika, że kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w trybie przedpłaty, nie wymierza się, jeśli do Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS zostały przekazane dane geolokalizacyjne, a właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu uiścił opłatę elektroniczną w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu. Przepis ten (ust. 8a) nie ma jednak zastosowania, jeśli do ujawnienia naruszenia doszło w wyniku kontroli, o której mowa w art. 13l, wykonywanej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, po zatrzymaniu pojazdu podczas przejazdu po drodze określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 – art. 13k ust. 8b u.d.p. W sprawie, z uwagi na to, że ujawnienie naruszenia nastąpiło w wyniku kontroli mobilnej, przeprowadzonej na podstawie art. 13l, na płatnym odcinku drogi krajowej, to mimo doładowania konta w tym dniu, jednakże już po rozpoczęciu kontroli, przepis art. 13k ust. 8a nie mógł znaleźć zastosowania.
Skoro zatem zgromadzone dowody pozwalały na stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy został wyczerpująco wyjaśniony, zbędne było podejmowanie dalszych czynności dowodowych. W takiej sytuacji organ nie był zobligowany do poszukiwania i gromadzenia dalszych środków dowodowych, szczególnie gdy nie służyły one wyjaśnieniu okoliczności mających znaczenie dla sprawy.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Nie można bowiem zakładać, że wobec bierności strony ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na organach administracji (por. wyrok NSA z 27.08.2010 r. II OSK 1131/10). Organ nie ma zatem obowiązku poszukiwania dowodów na obalenie własnych ustaleń.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznik nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (pkt 15 lit. a – droga ekspresowa [...] na odcinkach: węzeł [...] - węzeł [...]). Zastosowanie tych przepisów jest możliwe, o ile w sprawie zostanie ustalone, że pojazdem o dmc powyższej 3,5 t (bądź autobusem) został wykonany przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.
Omawiając zastosowaną podstawę prawną do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego podkreślenia wymaga, że w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. ustawodawca określił, że korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.
Z kolei z art. 13ha ust. 1 u.d.p. wynika, że powyższe opłaty (zwane opłatami elektronicznymi) są pobierane za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r., wydanego na podstawie upoważnienia określonego w art. 13ha ust. 6 u.d.p., w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, które – stosownie do jego § 2 – określa w załączniku nr 1 i załączniku nr 2 drogi krajowe lub ich odcinki, na których pobiera się opłatę elektroniczną. Zgodnie natomiast z art. 13i ust. 3 u.d.p., podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
Zgodnie z art. 13k ust. 1 u.d.p. za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, wymierza się karę pieniężną w wysokości: 1) 500 zł - w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy; 2) 1 500 zł - w pozostałych przypadkach.
Z kolei z art. 13k ust. 4 u.d.p. wynika, że karę pieniężną, o której mowa w
ust. 1, wymierza się właścicielowi albo posiadaczowi albo użytkownikowi pojazdu albo korzystającemu z drogi, który nie jest właścicielem, posiadaczem albo użytkownikiem pojazdu.
Z art. 13k ust. 6 pkt 1 u.d.p. wynika natomiast, że na określonego adresata nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna za poszczególne naruszenie, o którym mowa w ust. 1 dotyczące danego pojazdu samochodowego stwierdzone w trakcie jednej doby. Karę tę nakłada się w drodze decyzji administracyjnej (art. 13k ust. 9 u.d.p.). Do jej wymierzenia właściwy jest GITD, co wynika z art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) u.d.p., który stanowi, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest Główny Inspektor Transportu Drogowego – w sprawach związanych z kontrolą uiszczania opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych.
Podkreślenia wymaga, że odpowiedzialność za naruszenie określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. obowiązku ponoszenia przez korzystającego z dróg publicznych opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdu samochodowego ma charakter obiektywny. Przesłankami tej odpowiedzialności są bowiem jedynie przejazd po drodze krajowej objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej i nieuiszczenie opłaty za ten przejazd. W rozpatrywanej sprawie obie te przesłanki zostały spełnione.
I tak, odcinek drogi krajowej, po którym w dniu [...] października 2022 r. poruszał się pojazd Skarżącego, został wymieniony w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.
Naruszenie, które doprowadziło do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej w tej sprawie zostało ujawnione w toku kontroli mobilnej prowadzonej przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] października 2022 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z kontroli mobilnej. Kierujący pojazdem potwierdził ustalenia kontroli składając podpis pod protokołem kontroli, z którego m.in. wynika, że na koncie przedpłaconym Skarżącego powiązanym z ww. pojazdem brak było środków.
Ze znajdujących się w aktach postępowania administracyjnych dokumentów jednoznacznie wynika, że w dniu [...] października 2022 r., o godzinie 11:36 dokonano kontroli mobilnej pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] (rodzaj: ciągnik samochodowy) wraz z naczepą o nr. rej [...], i w trakcie tej kontroli ujawniono naruszenie omawianego obowiązku. W tej sytuacji Sąd nie podzielił stanowiska Rzecznika, że przejazd o którym mowa w decyzji nie pokrywa się z historią przejazdów. Został on bowiem odnotowany nie tylko w protokole kontroli, ale i także w dokumencie pod nazwą Raport transakcji konta/Kontrola (patrz str. 3 tego dokumentu w aktach adm. sprawy). Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że za ww. przejazd nie została uiszczona należna opłata, ponieważ na koncie użytkownika brak było wystarczających środków pieniężnych. Okoliczność ta w sprawie nie jest sporna.
W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości Sądu stan faktyczny sprawy przyjęty przez organ przy wydawaniu skarżonego rozstrzygnięcia.
Jak już wyżej wskazano, doładowania konta w dniu kontroli, ale po jej rozpoczęciu, nie zwalnia Strony z odpowiedzialności, co wynika z art. 13k ust. 8b w zw. z ust. 8a u.d.p.
Zdaniem Skarżącego, organ powinien w stosunku do niego odstąpić od nałożenia kary i poprzestać na pouczeniu (zarzut naruszenia 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) z uwagi na zawartą w piśmie z dnia 30 września 2021 r. deklarację Szefa Krajowej Administracji Skarbowej poprzestawania – w początkowym okresie funkcjonowania systemu e-TOLL – na pouczaniu kierowców, zamiast karania. W tym zakresie wskazać należy, że system e-TOLL zaczął obowiązywać od 1 października 2021 r., a systematycznie wprowadzany był wcześniej tj. od 1 czerwca 2021 r. Tymczasem sporny przejazd miał miejsce w dniu [...] października 2022 r., a zatem ponad rok później. W tej sytuacji trudno przyjąć że przejazd miał miejsce w początkowym okresie stosowania systemu i uczenia się jego specyfiki, co miałoby usprawiedliwiać – w początkowym okresie funkcjonowania systemu – wyrozumiałość służb kontrolnych, polegającą na pouczaniu kierowców, którzy nie sprostali czynności dokonania opłaty. Nie sposób uznać, by "początkowy okres funkcjonowania systemu e-TOLL" obejmował czas ponad rok później, tj. październik 2022 r.
Skarżący upatruje także naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w nieodstąpieniu przez organ od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu w sytuacji, gdy wobec Skarżącego wszczęto kilka postępowań i nałożono kilka kar po 1 500 zł za każde naruszenie ujawnione w trakcie jednej kontroli mobilnej wskazując, że kary pieniężne przewidziane w ustawie o drogach publicznych mają charakter przede wszystkim prewencyjny.
W ocenie Sądu, w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie było podstaw do zastosowania przepisów zawartych w dziale IVA k.p.a., odnoszących się do administracyjnych kar pieniężnych. W ustawie o drogach publicznych uregulowano kwestię wymiaru kary pieniężnej nałożonej na Skarżącego (art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.) i przedawnienia kar pieniężnych (art. 13n u.d.p. w zw. z art. 189g § 2 k.p.a.). Co się zaś tyczy kwestii odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, to Sąd podziela stanowisko GITD, że w sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie art. 189e k.p.a. lub art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że w przypadku gdy do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, strona nie podlega ukaraniu. Z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy nie wynika, że naruszenie przez Skarżącego obowiązku z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. nastąpiło wskutek siły wyższej.
Natomiast zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Naruszenie obowiązku przez Skarżącego było ewidentne i nie można przyjąć, że waga tego naruszenia była znikoma. Odpowiedzialność podmiotów wykonujących przejazd po drogach publicznych, bez dopełnienia stosownego obowiązku uiszczenia opłat, które nakładają na nich przepisy ustawy o drogach publicznych, ma charakter obiektywny i jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem.
W ocenie Sądu, waga nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd nie może zostać uznana za znikomą, skoro obwiązek ten należy do podstawowych obowiązków korzystającego z drogi publicznej. Należyta staranność w przygotowaniu przejazdu po takiej drodze winna być udziałem każdego, kto skutecznie dba o swoje interesy. Naruszenia temu nie można zatem przypisać znikomej wagi.
Niezadbanie przez Skarżącego o to, by odpowiednie środki znajdowały się na koncie należy postrzegać w kategoriach braku należytej staranności w przygotowaniu się do przejazdów, a nie jako okoliczność usprawiedliwiającą nieuiszczenie tej opłaty, czy też prowadzącą do uznania wagi naruszenia za znikomą, skoro obowiązek ten należy do podstawowych obowiązków korzystającego z płatnego odcinka drogi publicznej. Należyta staranność w przygotowaniu przejazdu po takiej drodze powinna być udziałem każdego, kto skutecznie dba o swoje interesy.
Obowiązek ten jest jasno sprecyzowany w powołanych przepisach ustawy o drogach publicznych i ma bezwzględny charakter. Kara pieniężna za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest natomiast sztywna (art. 13k ust. 1 powołanej ustawy), a organ nie może jej miarkować.
Mając na uwadze powyższe, również i zarzut sformułowany przez Rzecznika co do naruszenia art. 189f § 2 k.p.a. nie podważa legalności decyzji zaskarżonej. Zdaniem Sądu, w świetle prawidłowo przyjętych ustaleń, Główny Inspektor Transportu Drogowego zasadnie zastosował art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 i art. 13k ust. 4 u.d.p. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, przejazd Skarżącego drogą krajową niewątpliwie podlegał opłacie elektronicznej, a obowiązek poniesienia tej opłaty spoczywał na Skarżącym jako użytkowniku pojazdu. Niedopełnienie zaś obowiązku jej uiszczenia jest zagrożone karą administracyjną, stosownie do art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. Adresatem tej kary prawidłowo – stosownie do art. 13k ust. 4 u.d.p. – uczyniono Skarżącego, skoro użytkował pojazd w momencie przejazdu/kontroli po płatnym odcinku drogi krajowej. Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo też wymierzył karę w wysokości 1 500 zł.
Skarżący wskazywał także, że zostały na niego nałożone kary za przejazdy w warunkach, kiedy nie miał świadomości braku środków na koncie, zaś natychmiast gdy powziął wiadomość o takich przejazdach dokonał zasilenia konta. Z tą tezą wiązać także należy wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z decyzji GITD wydanych wobec strony w równolegle prowadzonych postępowaniach, a dotyczących naruszeń stwierdzonych w trakcie tej samej kontroli – na okoliczność tego, że wszystkie naruszenia powinny zostać potraktowane jako naruszenie wieloczynowe, spowodowane jednym, wspólnym czynnikiem i które zostało zaprzestane, gdy tylko Skarżący uświadomił sobie, że jego zaniechanie kontroli stanu środków na koncie e-TOLL naruszało prawo, a zatem zasadne jest rozważenie odstąpienia od nałożenia na stronę kary pieniężnej. Wspomniane naruszenia opisane są szczegółowo w protokole z kontroli mobilnej.
Zdaniem Sądu, w zakresie tej argumentacji Skarżący pomija, że naruszenia polegające na przejeździe przez płatny odcinek drogi krajowej miały miejsce w relatywnie odległych od siebie datach. Mowa tu o czterech przejazdach, tj. tym którego dotyczy kontrolowana decyzja, czyli z dnia [...] października 2022 r., a także z dat: [...] maja 2022 r., [...] czerwca 2022 r. oraz [...] sierpnia 2022 r. (tak: protokół z kontroli mobilnej z [...] października 2022 r.).
W ocenie Sądu ww. przejazdów nie można zakwalifikować jako naruszenie wieloczynowe. Kwestię kumulacji kar za przejazd bez opłaty rozstrzyga jednoznacznie przepis art. 13k ust. 6 pkt 1 u.d.p., zgodnie z którym na podmiot, o którym mowa w ust. 4, nie może zostać nałożona więcej niż jedna kara pieniężna za poszczególne naruszenia, o których mowa w ust. 1 lub ust. 2 pkt 2 i ust. 2a-2d, dotyczące danego pojazdu samochodowego stwierdzone w trakcie jednej doby.
Z treści tego przepisu wynika, że doba stanowi przyjęty przez ustawodawcę "okres rozliczeniowy" dla uznania, że mamy do czynienia z jednym naruszeniem. Jednocześnie ustawodawca rozstrzygnął, jak należy liczyć dobę – w art. 13k ust. 7 powołanej ustawy zawarta jest regulacja, zgodnie z którą za dobę uznaje się okres od godziny 0:00 do godziny 24:00 w danym dniu. Prawidłowo zatem przyjął organ, że każdy przejazd pojazdu (wykonywany w różnych dniach i o różnych godzinach) po drodze płatnej z naruszeniem obowiązku określonego w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. stanowi odrębne zdarzenie (naruszenie), odrębną sprawę administracyjną. W konsekwencji każde stwierdzone naruszenie dotyczy innego dnia i innej godziny i – co istotne – wszystkie dzieli od siebie czas wykraczający poza dobę, rozumianą zgodnie z art. 13k ust. 7 u.d.p. Natomiast z multiplikacją kar pieniężnych mielibyśmy do czynienia tylko wówczas, gdyby na Stronę nałożono kary dwiema lub więcej decyzjami za naruszenie popełnione w tym samym dniu (tj. między godziną 0:00 a 24:00 danego dnia), dotyczące tego samego pojazdu.
W konsekwencji, za nieuzasadniony Sąd uznał umotywowany zakazem kumulacji postępowań i kar oraz naruszeniem zasady proporcjonalności zarzut naruszenia art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., a także zarzut naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 50 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej oraz art. 9a dyrektywy 1999/62/WE.
W treści skargi Strona podniosła, że użytkownik systemu nie miał świadomości braku środków na koncie, na bieżąco uzupełniał stan konta w systemie e-TOLL, dbając by płatności przebiegały w sposób należyty, przy czym nie otrzymywał z systemu informacji o ewentualnych problemach w uiszczaniu opłat, a o błędach dowiedział się dopiero w wyniku przeprowadzenia przedmiotowej kontroli drogowej.
Odnoszą się do powyższego wskazać należy, że to na podmiocie dokonującym przejazdu ciąży obowiązek zadbania, by przejazd był opłacony. Należyta, wynikająca z profesjonalnego charakteru działalności staranność i dbałość o sprostanie wynikającym z przepisów obowiązkom wymaga upewnienia się co do zasilenia konta w systemie e-TOLL odpowiednią kwotą. Nie tłumaczy braku zapewnienia środków na koncie przedpłaconym podkreślany w skardze okres początkowy działania systemu i odnoszące się do niego pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Przejazd miał bowiem miejsce prawie rok po wprowadzeniu systemu. Zauważyć trzeba, że w sprawie mamy do czynienia z kontem przedpłaconym, a zatem takim, co do którego podmiot dokonujący przejazdu zapewnia "z góry" – przed tym przejazdem – środki na jego pokrycie. Nie ma sporu w sprawie, że Skarżący zasadniczo zasilał konto, jednakże w dłuższych odstępach czasu – przed naruszeniem miało to miejsce w dniu 27 września 2022 r., a kolejno w dniu kontroli (po jej rozpoczęciu). Przy czym, jak wyjaśnił organ, a co jest zbieżne z twierdzeniami Strony, urządzenia służące do uiszczania opłaty elektronicznej w systemie e-TOLL (OBU, ZSL, aplikacja mobilna) nie informują sygnałami dźwiękowymi i świetlnymi o pobraniu, bądź niepobraniu opłaty za przejazd, a także o niskim poziomie środków pieniężnych na koncie umowy użytkownika, jednakże właściciel pojazdu ma możliwość sprawdzenia, czy opłata za dany przejazd została uiszczona oraz jaki jest jej stan salda na koncie po zalogowaniu się na konto użytkownika w systemie e-TOLL (IKK - Internetowe Konto Klienta). Oznacza to, że należycie dbający o swoje sprawy użytkownik – właściciel pojazdu ma możliwość stałego sprawdzania stanu środków na koncie i powinien z tej możliwości korzystać, monitorować stan konta, sprawdzać przed rozpoczęciem przejazdu, czy są one wystarczające na pokrycie opłaty, a w razie potrzeby – konto to zasilać tak, by na moment przejazdu był on opłacony. Brak w urządzeniach sygnałów komunikujących stan środków nie stanowi zatem usprawiedliwienia dla braku doładowywania konta środkami pieniężnymi i popełniania naruszeń. To, że system nie informuje o braku środków na koncie nie oznacza, że użytkownik pozbawiony jest informacji o stanie jego konta – może i powinien samodzielnie sprawdzać stan salda w Internetowym Konie Klienta w systemie e-TOLL.
Odnosząc się szeroko przedstawianej przez Skarżącego argumentacji, zgodnie z którą opłata została zapłacona w wyniku ściągnięcia środków z konta natychmiast po jego doładowaniu, należy stwierdzić, że sposób uiszczenia opłaty elektronicznej jest reglamentowany prawnie i tylko o ile dojdzie do uiszczenia opłaty na zasadach wynikających z przepisów prawa możliwe jest uznanie, że doszło do należytego wywiązania się z obowiązku jej zapłaty. W sprawie, jak już wyżej wskazano, do uiszczenia opłaty na zasadach wskazanych w ustawie nie doszło.
Za niezasadne uznano także zarzuty odnoszące się do niewłaściwej wykładni pojęcia "opłata za przejazd" zdefiniowanego w art. 2 ust. 1 pkt 7 dyrektywy 1999/62/WE, które to pojęcie oznacza – zdaniem Skarżącego – określoną kwotę należną za przejazd pojazdem, ustalaną na podstawie odległości przebytej w ramach danej infrastruktury i na podstawie rodzaju pojazdu, a zatem jeśli przejazd został przez użytkownika drogi zarejestrowany, opłata za przejazd została naliczona (ujęta w wystawionej stronie nocie obciążeniowej) to po stronie operatora systemu powstało skonkretyzowane roszczenie o zapłatę tej kwoty, a zatem strona nie uzyskała korzyści ani nie uszczupliła należności za ten przejazd, a co najwyżej powstała zaległość podlegająca egzekucji, w szczególności pokryciu ze środków z kolejnego doładowania konta.
Odnosząc się do tej argumentacji, po pierwsze, podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniu Skarżącego, opłata elektroniczna za przejazd pojazdu w dniu [...] października 2022 r. nie została uiszczona z powodu braku środków na koncie umowy użytkownika; stan salda umowy użytkownika w momencie przejazdu pojazdu po drodze płatnej i w momencie rozpoczęcia kontroli, był ujemny.
Po drugie, z art. 13k ust. 8a u.d.p., wynika, że kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w trybie przedpłaty nie wymierza się, jeśli do Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej KAS zostały przekazane dane geolokalizacyjne, a właściciel, posiadacz albo użytkownik pojazdu uiścił opłatę elektroniczną w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu. W razie braku środków na koncie, zapłata może zatem nastąpić tylko w ciągu 3 następnych dni od przejazdu, pod warunkiem, że nie doszło w tym czasie do kontroli wykonywanej przez DITD lub funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, po zatrzymaniu pojazdu na drodze określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 13ha ust. 6 tej ustawy. W sprawie, jak już wyżej wskazano, regulacja ta nie miała jednak zastosowania, z uwagi na przepis art. 13k ust. 8b u.d.p.
Skarżący zarzuca naruszenie art. 9a dyrektywy 1999/62/WE oraz art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nałożenie surowej kary pieniężnej w zryczałtowanej wysokości 1 500 zł pomimo, że zarejestrował przejazd, nie ukrywał go i została za niego naliczona skonkretyzowana opłata, a jedynie skończyły się środki na koncie przedpłaconym, wskazując na naruszenie wymogu proporcjonalności przewidzianego w art. 9a dyrektywy 1999/62/WE, poprzez nieuwzględnienie okoliczności naruszenia, ich charakteru i wagi, w związku z czym wysokość kary za uchylanie się od uiszczenia opłaty (za ukrywanie przejazdu w celu nieuiszczenia za niego opłaty) została zrównana z wysokością kary nakładanej w sytuacji gdy przejazd został zarejestrowany. Stanowisko to zostało powtórzone przez Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców w części, w jakiej Rzecznik stawia zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p., przez brak umorzenia postępowania w sprawie, z uwagi na brak podstaw prawnych do nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej, gdyż przepis ten nie stanowi podstawy do nałożenia kary za uiszczenie opłaty w niewłaściwym czasie lub trybie, a jedynie ma zastosowanie w przypadku nieuiszczenia jej w ogóle (str. 18 pisma Rzecznika). Opłata została zaś przez Stronę uiszczona jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie.
Podkreślenia w powyższym zakresie wymaga, że przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują sankcję za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, niezależnie od tego, jaka była przyczyna nieuiszczenia tej opłaty, czy wynikało to z braku zainstalowania w pojeździe urządzenia, czy z braku środków na koncie umowy użytkownika. Sankcja przewidziana jest zatem za nieuiszczenie opłaty, niezależnie od przyczyn, z jakich to nastąpiło. Każdorazowo podmiot decydując się na przejazd po drodze krajowej w systemie e-TOLL obowiązany jest zapewnić dokonanie za ten przejazd opłaty: najpierw rejestrując odpowiednie urządzenie, a następnie zapewniając środki na powiązanym z nim rachunku.
Ww. zarzuty stanowią zatem polemikę z jednoznacznym brzmieniem przepisu, który nie daje pola do różnicowania wysokości kary. Art. 13k ust. 1 u.d.p. przewiduje karę pieniężną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, różnicując ją jedynie w zależności od rodzaju pojazdu, którym dokonano przejazdu bez uiszczenia opłaty: 500 zł – w przypadku zespołu pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony złożonego z samochodu osobowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 tony oraz przyczepy oraz
1 500 zł – w pozostałych przypadkach.
Wbrew zarzutowi Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, nie było również podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej z uwagi na uiszczenie tej opłaty przez Skarżącego przed wszczęciem postępowania w tej sprawie. Jak wskazano wyżej, opłata elektroniczna powinna być uiszczona w momencie przejazdu płatnym odcinkiem drogi publicznej z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 13k ust. 8a u.d.p. Skoro pojazd wykorzystywany przez Skarżącego wykonał przejazd po płatnym odcinku drogi bez uiszczenia opłaty elektronicznej, to niewątpliwie naruszył obowiązek określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Ewentualne późniejsze uiszczenie tej opłaty nie wpływa na ocenę, że w momencie przejazdu należna opłata nie została uiszczona.
Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił zarzutu Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, wskazującego na naruszenie art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. w związku zasadami domniemania uczciwości przedsiębiorcy, przyjaznej interpretacji przepisów, pogłębiania zaufania, proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania – określonymi w art. 10, art. 11 i art. 12 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Obowiązek uiszczenia należnej opłaty elektronicznej jest podstawowym obowiązkiem nałożonym na korzystających z płatnych odcinków dróg publicznych. Na obowiązek ten składa się przy tym nie tylko wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie umożliwiające jej uiszczenie, ale niezbędne jest też zasilenie konta odpowiednimi środkami finansowymi pozwalającymi na jej automatyczne ściągnięcie. Skarżący zaniechał w tym zakresie należytej staranności. W następstwie tego nie uiścił opłaty w tym czasie, jak i w terminie 3 dni od przejazdu. Wspomniane wymagania, jakim powinien sprostać Skarżący wykonując działalność transportową nie zostały przez niego dochowane. Nie sposób zaś w takim przypadku przyjąć, że poniesienie odpowiedzialności administracyjnej z tytułu uchybienia przepisom prawa jest następstwem, które godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli, bezstronność, proporcjonalność i równe traktowanie, skoro oczywistym pozostaje, że przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej jest zagrożony sankcją administracyjną. Każdy, naruszając ustawowy obowiązek winien liczyć się z konsekwencjami z tego wynikającymi. Tym bardziej gdy jest przedsiębiorcą, który dopuszcza się naruszenia w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Przepisy mające zastosowanie w sprawie nie budzą też wątpliwości, stąd nie mogło również dojść do naruszenia art. 11 ustawy Prawo przedsiębiorców.
Nie ma też podstaw do przyjęcia, że sankcja za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest nieproporcjonalna w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W tym zakresie Sąd wskazuje, że kara administracyjna ma funkcję nie tylko kompensacyjną, ale i prewencyjną, zaś uiszczenie kary w wysokości 1 500 zł nie może być postrzegane jako nadmierne obciążenie podmiotu dopuszczającego się naruszenia (tym bardziej jeśli podmiot taki prowadzi działalność w zakresie transportu drogowego, a więc jest profesjonalistą, który powinien znać obowiązki związane z korzystaniem z dróg publicznych i je przestrzegać). W konsekwencji za niezasadny należy uznać także zarzut naruszenia art. 13k ust. 1 pkt 2 u.d.p.
Ponadto Sąd oddalił wniosek o wystąpienie z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, ponieważ Sąd nie musi kierować pytania do Trybunału, jeżeli jest przekonany, że mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie przepisy spełniają wszystkie standardy. Sankcja w postaci administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w rozpoznawanej sprawie stanowi dolegliwość za popełniony delikt administracyjny, przez który należy rozumieć czyn polegający na bezprawnym działaniu lub bezprawnym zaniechaniu podjęcia nakazanego działania, skutkujący naruszeniem norm prawa administracyjnego i zagrożony sankcją administracyjną. Charakter i funkcje sankcji pieniężnej, nakładanej w formie aktu administracyjnego, na podstawie przepisów prawa publicznego za naruszenie obowiązków administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny rozważał w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 16 maja 2016 r. II GPS 1/16 przywołując liczne poglądy wyrażane w literaturze przedmiotu i orzecznictwie, w tym również wyrokach Trybunału Konstytucyjnego wydanych w tym zakresie. Sąd poglądy te podziela i nie uważa, aby skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej było niezbędne dla rozstrzygnięcia tej sprawy.
W powyższym zakresie Sąd podzielił zatem zapatrywanie co do braku celowości wystąpienia do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w odniesieniu do kwestii proporcjonalności regulacji dotyczących kary za przejazd bez opłaty, wyrażone w sprawach VI SA/Wa 3592/23 (wyrok WSA w Warszawie z 30.11.2023 r.) oraz VI SA/Wa 5359/23 (wyrok WSA w Warszawie z 15.01.2024 r.).
Sąd nie uwzględnił także wniosku dowodowego Strony o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, gdyż uznał, że nie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie takich istotnych wątpliwości co do zgodności z prawem zaskarżonego aktu Sąd nie stwierdził. Przy czym Sądowi z urzędu wiadomym jest, że w stosunku do Skarżącego zostały wydane trzy inne decyzje w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenia wynikające z protokołu kontroli, znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy niniejszej. Natomiast pismo Sekretarza Stanu z dnia 30 września 2021 r. oraz nota obciążeniowa, jak już wyżej wyjaśniono, nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej.
Podsumowując, w ocenie Sądu żaden z zarzutów sformułowanych w treści skargi wniesionej przez Stronę oraz piśmie Rzecznika, złożonym w toku postępowania, nie podważał legalności decyzji zaskarżonej. Sąd nie doszukał się także z urzędu takich naruszeń przepisów prawa materialnego czy przepisów postępowania, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem decyzji zaskarżonej z obrotu prawnego. Z tego względu, w oparciu o przepis art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.