VI SA/Wa 1506/06

VI SA/Wa 1506/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /sprawozdawca/
Ewa Frąckiewicz /przewodniczący/
Maria Jagielska
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Skarżony organ
Rada Radców Prawnych
Treść wyniku
Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Asesor WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska(spr.) Protokolant Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2006 r. sprawy ze skargi L. R. na uchwałę Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych w Warszawie z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich 1. uchyla zaskarżoną uchwałę i utrzymaną nią w mocy uchwałę Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] marca 2006 r. 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu
Uzasadnienie
Zaskarżoną przez L. R. uchwałą z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych utrzymało w mocy uchwałę nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie odmowy wpisania na listę radców prawnych.
Wniosek o wpis na listę radców prawnych skarżący L. R. skierował do Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (zwanej dalej OIRP) w dniu [...] września 2005 r. Do wniosku załączył dokumenty poświadczające ukończenie studiów wyższych, ukończenia aplikacji sądowej zakończonej egzaminem sędziowskim, niekaralności oraz dokumenty potwierdzające jego dotychczasowy dorobek zawodowy wraz z opiniami pracodawców.
W związku ze złożonym wnioskiem Rada OIRP w [...] zwróciła się do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] o przesłanie akt osobowych i dyscyplinarnych L. R. W aktach tych poza dokumentami dotyczącymi odbytej aplikacji i pracy na stanowisku asesora znajdowały się między innymi pismo Prezesa Sądu Rejonowego w N. wraz z załączonym wyjaśnieniem L. R., dotyczącym zatrzymania go w dniu [...] kwietnia 2001 r. przez policję z powodu prowadzenia samochodu pod wpływem alkoholu. Ponadto znajdowało się pismo z-cy Prokuratora Okręgowego w [...] kierowane do v-ce Prezesa Sądu Okręgowego w [...],w którym Przekazywał pismo Prokuratora Rejonowego w P. dotyczące L. R. Z pisma tego wynikało, iż w dniu [...] lipca 2001 r. skarżący przekraczając własnym samochodem granicę [...] został zatrzymany wraz z grupą znajomych przez straż graniczną z powodu wykrycia narkotyków w schowku jego samochodu. W ramach toczącego się postępowania o wpis na listę radców prawnych skarżącego zaproszono również na posiedzenie Komisji ds. Wpisów, która przeprowadziła z nim dwie rozmowy. Jak wynika z uzasadnienia uchwały Rady OIRP w [...] pierwsza rozmowa miała na celu ustalenie, czy wnioskodawca jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. W trakcie tej rozmowy zainteresowany wykazał się znajomością zasad etyki i zasad wykonywania zawodu radcy prawnego. Przedmiotem drugiej rozmowy było złożenie przez kandydata wyjaśnień odnośnie zdarzeń z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz [...] lipca 2001 r. W aktach administracyjnych brak jest protokołów z posiedzeń Komisji ds. Wpisów odzwierciedlających przebieg wskazanych spotkań.
Uchwałą nr [...] Rada OIRP w [...] z dnia [...] marca 2006 r. odmówiła wpisania skarżącego L. R. na listę radców prawnych prowadzoną przez Radę OIRP w [...]. Rada odmawiając wpisania Łukasza Roga na listę radców prawnych, kierowała się przede wszystkim przesłanką dotyczącą nieskazitelnego charakteru kandydata. Zdaniem Rady dotychczasowe postępowanie wnioskodawcy udokumentowane w aktach osobowych, jakkolwiek nie pociągające za sobą żadnych sankcji w postaci nałożenia kary przez organy państwa, nie daje przesłanek do tego aby twierdzić, iż jest osobą nieskazitelnego charakteru. Dlatego też zdaniem Rady skarżący nie spełnia warunków określonych ustawą, które dają podstawę do wpisania wnioskodawcy na listę radców prawnych. Ponadto Rada uznała, iż skarżący zataił przez Komisją Rady OIRP, iż toczyło się przeciwko niemu postępowanie wykroczeniowe, co także świadczy o braku cechy nieskazitelnego charakteru.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. L. R. odwołał się od powyższej uchwały. Zdaniem odwołującego się Rada OIRP w [...] nie dokonała wszechstronnej analizy okoliczności sprawy, opierając się na wybiórczym zestawieniu zebranych w toku postępowania materiałów. Rada nadała pewnym okolicznościom niewspółmierne znaczenie do ich wagi i skutków prawnych, zupełnie pomijając dokumenty przedstawione przez skarżącego, a przemawiające na jego korzyść. Rada w ogóle nie ustosunkowała się do treści opinii załączonych do wniosku o wpis na listę radców prawnych, a wynika z nich, że skarżący jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię należytego wykonywania zawodu radcy prawnego. L. R. odniósł się także szczegółowo do zdarzeń z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz [...] lipca 2001r. Odnośnie pierwszego zdarzenia z dnia [...] kwietnia 2001 r. skarżący wyjaśnił, iż postępowanie wykroczeniowe w sprawie prowadzenia samochodu w stanie nietrzeźwości zostało umorzone. Jednocześnie nie zostało przeciwko niemu wszczęte postępowanie dyscyplinarne. Gdy chodzi natomiast o drugie zdarzenie z dnia 21 lipca 2001 r. – przeciwko skarżącemu nie toczyło się postępowanie karne i nie zostały przedstawione mu jakiekolwiek zarzuty. W świetle powyższego za nieporozumienie skarżący uznał stwierdzenie Rady, iż zataił on fakt toczącego się postępowania wykroczeniowego zwłaszcza, że to czy toczyło się przeciwko kandydatowi postępowanie wykroczeniowe, nie jest przedmiotem składanych przez niego oświadczeń. Zdaniem L. R. działania Rady OIRP w [...] pozbawiły go prawa wykonywania zawodu prawnika.
Uchwałą nr [...] Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych po rozpatrzeniu odwołania L. R., utrzymało w mocy uchwałę Rady OIRP
w [...], odmawiającą wpisania na listę radców prawnych. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, iż odmowę wpisu skarżącego na listę radców prawnych uzasadnia niespełnienie przez wnioskodawcę przesłanki ustawowej z art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych tzw. przesłanki rękojmiowej. Pojęcie to ma zdaniem organu II instancji charakter prognostyczny – chodzi o dokonanie oceny, czy na gruncie dostępnej wiedzy o dotychczasowym postępowaniu danej osoby – istnieją dostatecznie silne podstawy aby sądzić, że sprosta ona obowiązkom jakie będą na niej ciążyły w związku z wykonywaniem określonego zawodu. Większa część uzasadnienia poświęcona została właśnie rozważaniom na temat pojęcia tzw. przesłanki rękojmi. Na zakończenie organ II instancji nie podzielił twierdzeń odwołującego się odnośnie zamykania mu drogi do wykonywania zawodu prawnika, w związku z odmową wpisu na listę radców prawnych, skoro znowelizowana ustawa o radcach prawnych – nie tamuje żadnemu magistrowi prawa drogi do podjęcia działalności zawodowej prawniczej w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Jednocześnie Prezydium zwróciło uwagę, iż negatywna uchwała radcowskiego organu wpisowego – podjęta na dzień złożenia wniosku o wpis na listę – nie zamyka wnioskodawcy drogi do zawodu radcy prawnego w przyszłości (albowiem negatywna ocena środowiskowa ulega zatarciu w czasie).
Pismem z dnia [...] lipca 2006 r. L. R. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy Radzie OIRP do ponownego rozpoznania. Skarżący ponownie zwrócił uwagę na wybiórcze i niepełne ustalenie stanu faktycznego przez organy samorządu radcowskiego. Organy zupełnie pominęły materiał dowodowy przedstawiony przez skarżącego, a wydając zaskarżone uchwały uwzględniły wyłącznie okoliczności mające przemawiać na niekorzyść skarżącego, dokonując ich tendencyjnej interpretacji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący zwrócił uwagę, iż przez "nieskazitelność" należy rozumieć takie cechy charakteru jak szlachetność, prawość i uczciwość, a ocenie powinno podlegać postępowanie i zachowanie danej osoby zarówno w sferze zawodowej jak i prywatnej w dłuższym okresie czasu. W przedmiotowej sprawie natomiast organy oceniły wyłącznie dwa zdarzenia z bardzo krótkiego okresu czasu. Swoje stanowisko strona skarżąca podtrzymała w piśmie procesowym z dnia [...] października 2006 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzkiej Sąd Administracyjny wniósł, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności
z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej p. p. s. a.).
Rozpoznając przedmiotową sprawę pod tym kątem stwierdzić należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zdaniem Sądu zarówno zaskarżona uchwała Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, jak i utrzymana nią w mocy uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] marca 2006 r. naruszają przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Podstawę materialnoprawną odmowy wpisania skarżącego L. R. na listę radców prawnych, stanowił przepis art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca
1982 r. o radcach prawnych, zgodnie z którym na listę radców prawnych może być wpisany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego. Nie budzi wątpliwości, iż organy samorządu radcowskiego rozstrzygając sprawę wniosku o wpis na listę radców prawnych są uprawnione do dokonania samodzielnej oceny czy kandydat spełnia ustawowe przesłanki do wpisu, w tym przesłanki określone w art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych tj. czy swym dotychczasowym zachowaniem daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu radcy prawnego oraz czy jest nieskazitelnego charakteru . Ocena ta nie może jednak nosić cech dowolności, ale powinna być dokonana w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, a poczynione ustalenia powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści zaskarżonych uchwał, zwłaszcza że art. 24 ust.1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych jest normą zawierającą kryteria ocenne. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2002.05.07 ( SK 20/00 OTK-A 2002/3 ) : "Im bardziej niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe, pełne
i przekonujące musi być uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia. Proces ustalania treści pojęcia podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej również w tym zakresie, w jakim decyzja opierająca się na normie zawierającej pojęcia niedookreślone podlega rygorom określonym w art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Poprawność rozumowania organu stosującego prawo podlega pełnej kontroli, zarówno w postępowaniu instancyjnym (zasadność i legalność), jak i w zakresie kontroli legalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym."
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego do czego zobowiązane są na podstawie art. 7 i 77 k.p.a., nie wykazując należytej dbałości
o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.
Zdaniem Sądu niemożliwe jest w niniejszej sprawie skontrolowanie prawidłowości podjętych uchwał, jeżeli organ I instancji ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia, że dotychczasowe postępowanie wnioskodawcy udokumentowane w aktach osobowych, jakkolwiek nie pociągające za sobą żadnych sankcji w postaci nałożenia kary przez organy państwa, nie daje przesłanek do tego aby twierdzić, iż jest osobą nieskazitelnego charakteru, nie uzasadniając bliżej swojego stanowiska. Natomiast organ II instancji zupełnie nie odnosząc się do stanowiska wyrażonego
w uchwale Rady OIRP w Szczecinie i pomijając zarzuty skierowane przez L. R. w odwołaniu, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały prowadzi teoretyczne rozważania na temat rękojmiowej przesłanki jaką spełniać powinien kandydat ubiegający się o wpis.
Przedmiotem zainteresowania organów rozpoznających wniosek o wpis na listę radców prawnych i dokonujących oceny czy kandydat spełnia przesłanki z art. 24 ust 1 pkt 5 ustawy o radcach prawnych, powinny być cechy charakteru kandydata określające jego postawę moralno - etyczną oraz dotychczasowy dorobek zawodowy. Ocena, czy warunki określone w art. 24 ust. 1 pkt 5 cytowanej ustawy, zostały przez skarżącego spełnione, wymaga przeprowadzenia przez organy samorządu adwokackiego postępowania dowodowego. A zatem organy samorządu radcowskiego uzasadniając odmowę wpisu skarżącego L. R. na listę radców prawnych, powinny wyjaśnić dlaczego przyjęły, że dotychczasowe zachowanie skarżącego, cechy jego osobowości i dotychczasowa praktyka zawodowa świadczą o braku nieskazitelnego charakteru oraz rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu. Jednocześnie dokonując powyższej oceny organy zobowiązane są zebrać
i uwzględnić cały materiał dowodowy, nie opierając się jedynie - jak słusznie zauważył skarżący L. R. - na wybiórczo wybranym przez siebie materiale dowodowym, zupełnie pomijając dokumenty załączone przez stronę skarżąca do wniosku o wpis. L. R. dokumentując swój dotychczasowy dorobek zawodowy załączył opinie pracodawców tj. opinię radców prawnych: A. D., J. B. i M. S. Jak wynika z tych opinii skarżący wykazuje się bardzo dobrą znajomością przepisów prawa, stanowiska doktryny oraz orzecznictwa, charakteryzuje go odpowiedzialność, sumienność i obowiązkowość. W uzasadnieniach zaskarżonych uchwał brak jakiejkolwiek oceny wskazanych opinii.
Przede wszystkim jednak wyjaśnienia wymagają zarzuty stawiane przez organy samorządu radcowskiego odnośnie udziału skarżącego w zdarzeniach z dnia [...] kwietnia 2001 r. oraz [...] lipca 2001 r. W oparciu o treść uzasadnień wskazanych uchwał nie sposób ustalić co tak naprawdę organy zarzucają skarżącemu tj. czy zatajenie faktu toczącego się postępowania wykroczeniowego przeciwko skarżącemu (tak w chwale Rady OIRP w [...]) czy też zatajenie faktu uczestnictwa we wskazach powyżej zdarzeniach ( tak w uchwale Prezydium Krajowej Rady Radców Prawych ). Obowiązkiem organów było ustalenie czy postępowanie wykroczeniowe w ogóle toczyło się przeciwko skarżącemu i wykazania, iż na skarżącym ciążył obowiązek ujawnienia powyższych okoliczności. Ponadto w ocenie Sądu zdarzenia z dnia [...] kwietnia 2001 r. nie sposób ocenić z pomięciem pozytywnej opinii Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. Organy nie poczyniły również żadnych ustaleń odnośnie udziału L. R. w zdarzeniu
z dnia [...] lipca 2001 r., a wyciągając z powyższego zdarzenia negatywne dla niego skutki, oparły się wyłącznie na jednym piśmie związanym ze sprawą, nie żądając wyjaśnień z prokuratury odnośnie udziału skarżącego w tym postępowaniu. Jeżeli jednak L. R. przesłuchiwany był w sprawie wyłącznie w charakterze świadka to wysnuwanie przez organy dalej idących wniosków i negatywnych konsekwencji, zdaniem Sądu uznać należy za niedopuszczalne i naruszające zasadę wyrażoną w art. 80 k.p.a. tj. swobodnej oceny dowodów.
Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż w aktach administracyjnych brak jest protokołów dokumentujących przebieg posiedzeń Komisji ds. Wpisów, na które to posiedzenia dwukrotnie został zaproszony skarżący udzielając w sprawie wyjaśnień.
Zdaniem Sądu takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden
z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego w tym przede wszystkim zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., z której wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Jednocześnie w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.
Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku. Aby zaskarżone rozstrzygnięcie ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę skarżącą. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie,
a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko
w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których
w niniejszej sprawie nie poczyniono. Tym samym stwierdzić należy, że uzasadnienie zaskarżonych uchwał nie spełnia wymogów stawianych przez normę zawartą
w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, Sąd orzekł jak w sentencji, a na podstawie art. 152 orzekł, iż uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu.