VI SA/WA 1495/25

VI SA/Wa 1495/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Honorata Łopianowska
Sławomir Kozik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 oraz art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Sędzia WSA Honorata Łopianowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2025 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2025 r. nr [...] w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z 24 stycznia 2025 r. nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: "Prezes NFZ", "organ") na podstawie art. 109 ust. 1-3 i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 2024 r., poz. 146 z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach"), po ponownym rozpoznaniu sprawy A. F. (dalej: "Uczestnik") stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Uczestnika z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług w okresach: 1) od 1 maja 2017 r. do 31 lipca 2017 r., 2) od 1 sierpnia 2017 r. do 31 października 2017 r., 3) od 1 listopada 2017 r. do 31 stycznia 2018 r.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktyczny i prawnym.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w W. (dalej: "ZUS", "Zakład"), wnioskiem z 27 kwietnia 2021 r., uzupełnionym pismem z 23 czerwca 2021 r., wystąpił o rozstrzygnięcie istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Uczestnika z tytułu wykonywania pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, nazwanych "umowami o dzieło", na rzecz [...]z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca", "Strona") w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do dnia 31 stycznia 2018 r. W toku kontroli przeprowadzonej przez ZUS u Strony, zakończonej protokołem kontroli z 24 grudnia 2018 r., Zakład ustalił, że Strona zawarła z Uczestnikiem umowy cywilnoprawne, kwalifikując je jako umowy o dzieło, tymczasem w ocenie ZUS posiadają one znamiona umowy o świadczenie usług, do których, zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1960 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2024 r., poz. 1610 z późn. zm., dalej: "K.c."), stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.
Przedmiot umów - z 28 kwietnia 2017 r. nr [...]; z 31 lipca 2017 r. nr [...] oraz z 31 października 2017 r. nr [...], określono jako: analiza rentowności planowanych kontraktów logistycznych/handlowych/ produkcyjnych w województwie [...]z uwzględnieniem specyfiki obiektów.
ZUS wskazał, że Skarżąca nie dokonała zgłoszenia Uczestnika do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umów cywilnoprawnych.
ZUS poinformował ponadto o braku podstaw do objęcia Uczestnika ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na zawartą przez niego ze Skarżącą umowę zlecenia od 3 maja 2015 r. na czas nieoznaczony, której przedmiotem była kontrola obiektów. Z powyższej umowy zlecenia Uczestnik został zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 3 maja 2017 r. do dnia 31 grudnia 2017 r. oraz do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 stycznia 2018 r. W ramach umów o świadczenie usług objętych przedmiotowym postępowaniem, Uczestnik nie wykonywał pracy na rzecz własnego pracodawcy w rozumieniu art. 8 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. 2024 r., poz. 497 z późn. zm.),
W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z 25 marca 2022 r., oznaczoną numerem [...], Prezes NFZ stwierdził istnienie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego Uczestnika, z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług w okresie od dnia 1 maja 2017 r. do 31 stycznia 2018 r.
Na ww. decyzję Prezesa NFZ Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 2 września 2022 r., sygn. akt. VI SA/Wa 1600/22, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa NFZ. WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z powodu mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów art. 61 § 4 Kpa, art. 10 § 1 Kpa i art. 81 Kpa. Wskazał, że Prezes NFZ nie zawiadomił Skarżącej o wszczęciu postępowania i o uprawnieniach związanych z czynnym udziałem w tym postępowaniu w sposób, który wypełniałby standardy proceduralne wskazane we ww. przepisach. Według Sądu realizacji tych obowiązków nie stanowiły zawiadomienia organu administracji publicznej, kierowane do Uczestnika, gdyż organ nie poinformował Skarżącej o jej statusie strony w postępowaniu, a nie może się ona domyślać takiego statusu z pisma kierowanego do innej osoby, w którym informuje się tę właśnie osobę o jej uprawnieniach (pismo zostało przekazane do wiadomości, a nie ze spersonalizowanym przekazem). Skarżąca bez swojej winy nie mogła zatem wziąć udziału w postępowaniu. WSA zaznaczył także, że Skarżąca wykazała, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych - przeprowadzenia określonych dowodów, tj. przesłuchania Uczestnika i K. C.. Ponadto, wnioski dowodowe dotyczyły dokumentów w postaci konkretnych decyzji Prezesa NFZ, w których - w analogicznych sprawach - zająć miał odmienne stanowisko, niż w niniejszej sprawie.
W wiążących wytycznych co do dalszego procedowania sprawy WSA w Warszawie wskazał na konieczność usunięcia ww. deficytów postępowania administracyjnego i umożliwienie Skarżącej ustosunkowanie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Biorąc pod uwagę zalecenia WSA w Warszawie oraz rozpoznając ponownie sprawę Prezes NFZ, pismem z 10 maja 2024 r. w przypadku Skarżącej oraz z 21 czerwca 2024 r. w przypadku Uczestnika, zawiadomił o toczącym się postępowaniu administracyjnym. W zawiadomieniu została zawarta m.in. informacja o możliwości złożenia wniosków dowodowych i wyjaśnień dotyczących zawartych umów oraz nadesłania dokumentów w sprawie, mogących mieć wpływ na jej rozpatrzenie. W piśmie organ przedstawił szczegółowo listę kwestii podlegających wyjaśnieniu.
Uczestnik postępowania nie zajął stanowiska w sprawie.
Skarżąca pismem z 27 maja 2024 r., ustosunkowała się do punktów wskazanych w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, oraz wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań: 1) Uczestnika postępowania na okoliczność rzeczywistego przedmiotu umów zawartych przez Uczestnika ze Skarżącą, wykonania tych umów oraz ich rezultatów; 2) K. C. - na okoliczność przedmiotu umów zawartych przez Uczestnika ze Skarżącą, wykonania tych umów oraz ich rezultatów.
W wyjaśnieniach Skarżąca wskazała między innymi, że rzeczywistym, zgodnym z wolą stron, przedmiotem umów było wykonanie analiz rentowności (a więc zyskowności), dotyczących konkretnego miejsca, bądź lokalnego rynku, wskazujących na optymalną konstrukcję usługi, jaką firma miałaby zaproponować klientom mieszczącym się w obszarze jej zainteresowania (...), a celem umowy było stworzenie analizy rentowności planowanych kontraktów handlowych, logistycznych i biurowych z uwzględnieniem ich specyfiki. Obiekty/rynki wskazane w umowie miały podlegać badaniu i analizie, więc przedmiotem analizy rentowności jest pewien prognozowany, a zatem niemożliwy do określenia z góry wynik. W tym kontekście nie można mówić o osiągnięciu albo nieosiągnięciu zamierzonego skutku. Jedynym zamierzonym skutkiem umowy było stworzenie analizy, a od jej wykonania zależne było otrzymanie wynagrodzenia.
Odnosząc się do wniosku Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z zeznań, Prezes NFZ postanowieniem z 31 lipca 2024 r. nr [...]odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka oraz z przesłuchania Uczestnika, argumentując w uzasadnieniu, że okoliczności stanowiące podstawę przeprowadzenia dowodu w postaci przesłuchania świadka oraz przesłuchania Uczestnika można stwierdzić na podstawie innych dowodów tj. dokumentów będących w aktach sprawy. W ocenie organu rozstrzygnięcie kwestii charakteru wykonywanych umów, a tym samym istnienia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego było możliwe na podstawie analizy zgromadzonych dokumentów.
Następnie pismem z 11 września 2024 r., Prezes NFZ zawiadomił Uczestnika i Skarżącą o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów w przedmiotowej sprawie.
Uczestnik i Skarżąca prawidłowo zawiadomieni, nie skorzystali z powyższego uprawnienia w zakreślonym terminie.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, po przytoczeniu mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, wskazał, że zgodnie z danymi figurującymi w Krajowym Rejestrze Sądowym, jako przedmiot przeważającej działalności Skarżącej, od 29 czerwca 2015 r. wskazano: działalność ochroniarską, z wyłączeniem obsługi systemów bezpieczeństwa. Podniósł, że zawarte z Uczestnikiem umowy obejmowały: 1) umowa z 28 kwietnia 2017 r. nr [...]- analizę rentowności planowanych kontraktów logistycznych w województwie [...]uwzględnieniem specyfiki obiektów, 2) umowa z 31 lipca 2017 r. nr [...] - analizę rentowności planowanych kontraktów handlowych w województwie [...]uwzględnieniem specyfiki obiektów, 3) umowa z 31 października 2017 r. nr [...] - analizę rentowności planowanych kontraktów produkcyjnych w województwie [...]z uwzględnieniem specyfiki obiektów.
Organ dodał, że zgodnie z ww. umowami, których przedmiot został określony w § 2, Uczestnik zobowiązał się wykonać zamówienie w terminie określonym w § 1 danej umowy. W myśl § 3 umów, wynagrodzenie miało być płatne miesięcznie w transzach po odebraniu poszczególnych części dzieła. W § 4 umów zapisano, że Uczestnik sam organizuje i kieruje swoją pracą, w szczególności sam decyduje o czasie i sposobie wykonania umowy oraz ponosi pełne ryzyko skutków niewykonania dzieła. Zgodnie z § 5 umów, odbiór dzieła wykonanego w każdym kolejnym miesiącu nastąpi u Uczestnika w ciągu 7 dni od dostarczenia dzieła, a Skarżąca ma prawo zażądać poprawek. Za odbiór uważa się odbiór dzieła poprawionego.
Zdaniem Prezesa NFZ, Uczestnik realizując umowy zawarte ze Skarżącą, wykonywał czynności, do których stosuje się przepisy art. 750. K.c. gdyż wbrew nazwie - była to umowa o świadczenie usług, a nie umowa o dzieło. Organ podniósł, że Skarżąca i Uczestnik opisali przedmiot umowy bardzo ogólnie. Brak jest specyfikacji szczegółowej ich przedmiotu, pozwalającej na wskazanie parametrów, którymi miałby się charakteryzować rezultat umowy. Miały one powtarzalną, szablonową i zasadniczo identyczną treść. Jedyne zauważalne różnice w treści umów dotyczy daty ich zawarcia, okresu obowiązywania oraz osoby wykonawcy. Inaczej rzecz ujmując, Skarżąca i Uczestnik nie wskazali cech charakterystycznych mającego powstać dzieła, dzięki którym Skarżąca mogłaby sprawdzić poprawność jego wykonania (art. 636 K.c.). Umowy nie posiadają opisu jakie dzieło poczynione staraniem Uczestnika ostatecznie miałoby powstać, jak również w jaki sposób wykonawca miałby je stworzyć. W niniejszym przypadku przedmiot umów został określony w sposób nieprecyzyjny, bez specyfikacji pozwalających na wskazanie parametrów, którymi miałby się charakteryzować ich rezultat. Sporne umowy były nakierowane na podjęcie działań i dokonywanie określonych czynności faktycznych. Czynności wykonywane przez Uczestnika, w żaden sposób nie zmierzały do powstania nowego bądź zmodyfikowanego, w sposób stanowiący o jego indywidualnym charakterze, samoistnego dzieła, które zostało zdefiniowane w momencie zawierania umowy. Z treści § 1 i 2 umów wynika jedynie zobowiązanie Uczestnika do wykonania w terminie analizy - rentowności kontraktów, a sama analiza w żadnej mierze nie może być utożsamiana z wykonaniem dzieła rozumianym, jako efekt aktywności twórczej. Organ zauważył, że założony rezultat analizy nie został dookreślony i doprecyzowany, w związku z tym brak jest przesłanek ("substratu") do oceny, jakie dzieło zostało wykonane. Zdaniem organu wskazane przez Skarżącego prace, choć zakładały dążenie do osiągnięcia pewnego rezultatu, nie stanowiły dzieła, które zainteresowany samodzielnie dostarczyłby na indywidualne zamówienie. Trudno również, zdaniem organu, mówić o samodzielności rezultatu i samoistności dzieła, jeżeli ma ono stanowić część większego projektu - czyli planowanych kontraktów produkcyjnych, handlowych czy logistycznych.
Organ dodał, że przedmiotowe umowy nie precyzują sposobu, który pozwalałby na weryfikowalność i mierzalność rezultatu ich wykonania.
W ocenie Prezesa NFZ przedmiotem spornych umów nie było wykonanie konkretnego dzieła tj. osiągnięcie konkretnego zindywidualizowanego rezultatu - co wynika bezpośrednio z treści zawartych umów. Wprawdzie czynności wykonywane przez Uczestnika, prowadziły do powstania określonego skutku, w postaci "analiz", jednak te skutki pracy były uzależnione wyłącznie od starannego działania wykonawcy umowy. W niniejszej sprawie, umowy zawierane przez Skarżącą i Uczestnika nie wskazują, by prace wykonywane przez Uczestnika wyróżniały się czymś i różniły od innych tego typu prac, ofert dostępnych na rynku. Dodatkowo, świadczenie usług z zakresu szeroko rozumianego gromadzenia danych i ich przetwarzania czy opracowywania i polegające m.in. na uzyskaniu tych danych i wypełnieniu nimi właściwych rubryk czy baz danych w odpowiednim programie, odbywa się najczęściej według ściśle określonych zasad wyznaczonych regułami obowiązującymi w tej materii. Opierają się one na określonych przepisach czy normach, nie można więc mówić w takim przypadku o swobodzie działania i innowacyjnym charakterze pracy wykonywanej przez Uczestnika, nawet jeśli miał do przygotowania kilka analiz różniących się między sobą choćby z uwagi na zebrane dane, dotyczące odrębnych klientów czy rynków. Zatem ww. czynności wykonywane przez Uczestnika nie polegały na tworzeniu/opracowaniu jakiegoś dzieła w myśl, K.c., stąd nie stanowią materialnej i zindywidualizowanej postaci w myśl K.c.
Prezes NFZ dodał, że z zawartych umów nie można także wywieść, czy i w jakim zakresie Uczestnik ponosił ryzyko związane z jej wykonywaniem. Co prawda w § 4 umów określono, że Uczestnik ponosi pełne ryzyko niewykonania dzieła, nie doprecyzowano jednak na czym ta odpowiedzialność za uzyskany rezultat miałaby polegać i czy kształtowałaby się w sposób odmienny, niż u każdego innego pracownika, który odpowiada za sprawowane przez siebie obowiązki. Zdaniem organu, należy wnioskować, że to Skarżąca, a nie Uczestnik ponosił pełną odpowiedzialność w stosunku do osób trzecich. Natomiast Uczestnik zobowiązany był wykonać swoją pracę sumiennie, ze starannością, jakiej wymaga zakres i charakter pracy.
Prezes NFZ, uznał, że czynności wykonywane przez Uczestnika w ramach spornych umów nie mają cech szczególnych, związanych z osobistymi właściwościami Uczestnika, nie wymagają od Uczestnika posiadania specyficznych walorów, lecz oparte są na posiadanej wiedzy, czy umiejętnościach wyuczonych. Wkład w postaci wysiłku intelektualnego, wymaganego przy każdej pracy umysłowej, oraz wykorzystanych umiejętności praktycznych wykonawcy, wynikających z jego doświadczenia zawodowego w zakresie wykonywanej pracy, jest elementem obowiązku starannego działania. W treści spornych umów nie sposób odnaleźć również konkretnie określonego rezultatu, który charakteryzowałby się indywidualnym, twórczym charakterem, jakim byłoby przygotowanie analiz. Trudno wskazać w badanym przypadku weryfikowalny samoistny wynik danej umowy, który byłby oczekiwany i określony przez Skarżącą w momencie jej zawierania.
Organ dodał, że Skarżąca zawierała z wieloma wykonawcami, umowy o tej samej treści i tym samym przedmiocie i w każdym przypadku chodziło o przygotowanie analiz oraz badanie rynku. Trudno zatem uznać, że za każdym razem tworzone było samoistne i niepowtarzalne dzieło. Brak jest zatem cech oryginalności, niepowtarzalności i jednorazowości zarówno w odniesieniu do Uczestnika umowy, gdyż Skarżąca zawierała tożsame umowy z większą liczbą osób.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2025 r. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję z 24 stycznia 2025 r., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o jej uchylenie w całości. Ponadto Strona wniosła również o zobowiązanie Prezesa NFZ do wydania decyzji o określonej przez Sąd treści w terminie zakreślonym przez Sąd oraz o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:
1) przepisów prawa, które powoduje, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, tj.: art. 102 ust. 7 i ust. 8 w zw. z art. 109 ust. 1 oraz ust. 6 ustawy o świadczeniach - poprzez podpisanie decyzji przez osobę, która nie wykazała swojego umocowania poprzez załączenie do decyzji pisemnego lub elektronicznego upoważnienia pochodzącego od Prezesa NFZ, podczas gdy na podstawie art. 268a K.p.a., Prezes NFZ upoważnia do wydania decyzji administracyjnej wyłącznie na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej, co powoduje, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 pkt 2 K.p.a.,
2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 8 K.p.a. w zw. z art. 109 ust. 1 i ust. 6 ustawy o świadczeniach - poprzez wydanie przez Prezesa NFZ decyzji uznającej istnienie po stronie Uczestnika obowiązku ubezpieczeń zdrowotnych z tytułu zawartych ze Skarżącą umów o dzieło, podczas gdy we wcześniejszych postępowaniach administracyjnych toczonych na skutek tej samej kontroli ZUS w sprawach tożsamych umów o dzieło zawartych z innymi osobami, Prezes NFZ wydał decyzje o odmiennym rozstrzygnięciu, tj. uznające brak obowiązku objęcia niniejszych osób ubezpieczeniem zdrowotnym, które to działanie organu podważa zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,
b) art. 78 § 2 K.p.a. w zw. z art. 109 ust. 1 i 6 ustawy o świadczeniach oraz art. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z przepisami art. 75 § 1, art. 86 K.p.a., a w konsekwencji naruszenie art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach - poprzez wydanie przez Prezesa NFZ postanowienia nr [...]z 31 lipca 2024 r. odmawiającego przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka K. C. oraz Uczestnika, a tym samym naruszenie polegające na zaniechaniu przez organ przeprowadzenia przesłuchania Uczestnika jako wykonawcy umów, a także przesłuchania w charakterze świadka K. C. posiadającego stosowną wiedzę o realizacji umów, dla stwierdzenia jaki był rzeczywisty cel i przedmiot zawartych umów o dzieło, a w konsekwencji wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o materiał zgromadzony przez ZUS, w tym opinię Inspektora kontroli wydaną bez przeprowadzenia gruntownego postępowania dowodowego, podczas gdy rozstrzygnięcie Prezesa NFZ winno zostać poprzedzone postępowaniem dowodowym przeprowadzonym przez ten organ, co stanowi naruszenie zasady obowiązku organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a w konsekwencji naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady praworządności, działania w słusznym interesie obywateli oraz interesie społecznym, a także zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do organów państwa, które to postępowanie prowadzą,
c) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 109 ust. 6 ustawy o świadczeniach - poprzez zaniechanie prawidłowej oceny rezultatu zawartych umów w postaci niematerialnej, lecz ucieleśnionej w formie elektronicznej, tj. analiz rentowności obiektów przedstawionych w formie arkusza kalkulacyjnego programu Microsoft Excel, co stanowi naruszenie zasady obowiązku organu rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 7 § 1 K.p.a.), a w konsekwencji naruszenie zasady działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa, zasady praworządności, działania w słusznym interesie obywateli oraz interesie społecznym (art. 6 K.p.a.),
3) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach w zw. z art. 734 w zw. z art. 750, art. 627 oraz art. 65 § 2 K.c. - polegające na błędnej wykładni treści umów o dzieło łączących Skarżącą oraz Uczestnika w przedmiocie wykonania analiz rentowności planowanych kontraktów produkcyjnych, logistycznych lub handlowych w woj. małopolskim, która to wykładnia doprowadziła do uznania, że umowy te miały charakter umów o świadczenie usług, do których należy stosować przepisy o zleceniu, podczas gdy ich przedmiotem było osiągnięcie rezultatów w postaci analiz rentowności przedstawionych w formacie Excel, nie zaś czynności prowadzące do osiągnięcia tych rezultatów, a zatem umowy miały charakter umów o dzieło (art. 627 K.c.), w konsekwencji czego organ błędnie zastosował regulację art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach.
Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: P.p.s.a.), Strona wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów - odpisów decyzji nr [...]z 27 sierpnia 2021 r. oraz decyzji nr [...]z 20 grudnia 2021 r. wydanych przez Prezesa NFZ w tożsamych stanach faktycznych, ponieważ zdaniem Skarżącej jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca zawarła obszerną argumentację podtrzymującą zarzuty skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Oceniając niniejszą sprawę Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest, charakter prawny umów zawartych przez Skarżącą z Uczestnikiem, czy były to umowy o dzieło, czy też inne umowy o świadczenie usług, do których zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, a w konsekwencji stwierdzenie, czy w zaistniałym stanie faktycznym Uczestnik podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania pracy na podstawie tych umów.
Zanim jednak Sąd przejdzie do zasadniczych rozważań nad istotą sprawy należy wyraźnie wyartykułować to, że Sąd w składzie orzekającym jest związany oceną prawną i zaleceniami co do dalszego postępowania, jakie tutejszy Sąd sformułował w prawomocnym wyroku z 2 września 2022 r., VI SA/Wa 1600/22. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Ponownie rozpoznając sprawę Prezes NFZ, kierując się przepisem art. 153 P.p.s.a., pismami z 10 maja 2024 r. i 21 czerwca 2024 r., zawiadomił Uczestnika oraz Skarżącą o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz pouczył strony o możliwości złożenia wniosków dowodowych i wyjaśnień dotyczących zawartych umów. Jednocześnie organ wezwał strony do zajęcia stanowiska w sprawie, poprzez odniesienie się do pytań zawartych w treści ww. pisma. Skarżąca skorzystała z przysługującego jej uprawnienia i pismem z 27 maja 2024 r. wniosła o przeprowadzenie dowodu z zeznań Uczestnika oraz K.C. na okoliczność rzeczywistego przedmiotu zawartych umów, wykonania tych umów oraz ich rezultatów. Jednocześnie Skarżąca przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.
Sąd stwierdza zatem, że Prezes NFZ wypełnił ciążące na nim zobowiązanie i usunął dostrzeżone przez WSA w Warszawie deficyty postępowania administracyjnego oraz umożliwił Stronie ustosunkowanie się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz złożenie wniosków dowodowych.
Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy Sąd w pierwszej kolejności odniesie się do najdalej idącego zarzutu, jakim jest zarzut nieważności postępowania. Stawiając ten zarzut Skarżąca podnosi, że osoba, która podpisała zaskarżoną decyzję nie wykazała swojego umocowania poprzez załączenie do decyzji pisemnego lub elektronicznego upoważnienia pochodzącego od Prezesa NFZ. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została podpisana przez G.P.Naczelnika Wydziału Organizacyjnego [...]Oddziału Wojewódzkiego NFZ w K.. W przekazanych wraz ze skargą aktach administracyjnych zalega pełnomocnictwo z 29 grudnia 2023 r., [...], z treści którego wynika, że na podstawie art. 102 ust. 1 i 7 ustawy o świadczeniach oraz art. 268a K.p.a., z dniem 1 stycznia 2024 r. Prezes NFZ udzielił Pani G. P., Naczelnikowi Wydziału Organizacyjnego w [...]Oddziale Wojewódzkim Funduszu pełnomocnictwa do: 1) prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach, o których mowa w art. 50 i art. 109 ustawy, w tym wydawania decyzji i postanowień; 2) poświadczania za zgodność z oryginałem odpisów dokumentów, w tym także przedstawionych przez stronę lub uczestnika postępowania, na potrzeby prowadzonych postępowań. Pełnomocnictwo udzielone zostaje na czas zatrudnienia na stanowisku Naczelnika Wydziału Organizacyjnego w [...]Oddziale Wojewódzkim Funduszu. Powyższe zaprzecza twierdzeniu Skarżącej, że osoba podpisana pod zaskarżoną decyzją nie wykazała upoważnienia, utrwalonego w postaci papierowej lub elektronicznej, pochodzącego od Prezesa NFZ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym wydawania decyzji administracyjnych i czyni zarzut Strony niezasadnym.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazuje, że w pełni podziela i uznaje za własne stanowisko prezentowane przez składy orzekające w podobnych sprawach ze skarg Skarżącej na decyzje Prezesa NFZ stwierdzające obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania na jej rzecz, jako płatnika składek umów o świadczenie usług, których przedmiotem było wykonanie analizy potrzeb rynku z uwzględnieniem specyfiki obiektu lub analiza rentowności planowanych kontraktów produkcyjnych, logistycznych lub handlowych w danym województwie z uwzględnieniem specyfiki obiektów. Z danych zawartych w bazie OSO wynika, że tutejszy Sąd wydał przeszło 40 prawomocnych wyroków oddalających skargi w ww. sprawach, w tym m.in. w sprawach: VI SA/Wa 2394/21; VI SA/Wa 2786/21, VI SA/Wa 2796/21, VI SA/Wa 2836/21, VI SA/Wa 26/22, VI SA/Wa 189/22, VI SA/Wa 1559/22.
Stwierdzając powyższe Sąd wskazuje, że o prawidłowym zakwalifikowaniu umowy cywilnoprawnej nie decyduje nazwa umowy czy jej stylistyka, lecz rzeczywisty przedmiot umowy, okoliczności jej zawarcia oraz sposób i okoliczności jej wykonywania, w tym realizowanie przez strony, nawet wbrew postanowieniom umowy, a także cechy charakterystyczne dla danego stosunku prawnego, które odróżniają zawartą i realizowaną umowę od innych umów cywilnoprawnych. Wolę stron umowy należy tłumaczyć ze względu na okoliczności, w których złożone zostało oświadczenie, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje (art. 65 § 1 K.c.). Umowa ta nie może zmieniać ustawy, co wprost wynika z art. 58 § 1 K.c. Wobec tego, niezależnie od deklaracji stron co do nazwy zawieranej przez nie umowy, postanowienia umowy, jak i okoliczności związane z jej wykonywaniem, pozwalają na ocenę, czy strony, zawierając danego rodzaju umowę, nie wykroczyły poza granice swobody kontraktowej wyznaczone w art. 353¹ K.c. (por. wyroki NSA z 21 września 2021 r. II GSK 619/21 i II GSK 924/21).
Do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, na podstawie art. 750 K.c., stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Zgodnie z art. 734 § 1 K.c. przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Natomiast zgodnie z art. 627 K.c. przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Co do zasady, w praktyce obrotu gospodarczego przyjmuje się, że w odróżnieniu od umowy zlecenia czy umowy o świadczenie usług, umowa o dzieło wymaga, by czynności przyjmującego zamówienie doprowadziły do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu. Rezultat, o który umawiają się strony, musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Celem umowy o dzieło nie jest bowiem czynność - działanie lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności prowadzić ma do określonego w umowie rezultatu, lecz samo osiągnięcie tego rezultatu, niepozostające poza zakresem obowiązków świadczącego. Przy umowie o dzieło chodzi o coś więcej, o osiągnięcie określonego rezultatu, niezależnie od rodzaju i intensywności świadczonej w tym celu pracy i staranności. Wynagrodzenie z tytułu tej umowy przysługuje za jej wykonanie w sposób wskazany w umowie, a nie za samo staranne działanie podjęte w celu osiągnięcia określonego rezultatu. Z kolei odpowiedzialność przyjmującego zamówienie w wypadku nieosiągnięcia celu umowy jest odpowiedzialnością za nieosiągnięcie określonego rezultatu, a nie za brak należytej staranności. Przedmiotem umowy o dzieło w ujęciu Kodeksu cywilnego jest więc przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny, lecz obiektywnie osiągalny i w danych warunkach pewny rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady (por. A. Brzozowski [w:] System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, wydanie 3, pod red. J. Rajskiego, Wydawnictwo C.H. Beck - Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011, s. 390-391).
Umowa zlecenia jest z kolei umową starannego działania, w której rezultat może być przedmiotem starań, lecz nie daje się z góry przewidzieć, a często nie sposób określić, w jakim stopniu zostanie osiągnięty. Dlatego też w umowie zlecenia rezultat nie został objęty treścią świadczenia. W umowie zlecenia żaden rezultat nie występuje, zaś w myśl art. 354 § 1 K.c. dłużnik powinien wykonać zobowiązanie zgodnie z jego treścią i w sposób odpowiadający jego celowi społeczno-gospodarczemu oraz zasadom współżycia społecznego, a jeżeli istnieją w tym zakresie ustalone zwyczaje - także w sposób odpowiadający tym zwyczajom. Według zaś § 2 art. 354 K.c. w taki sam sposób powinien współdziałać przy wykonaniu zobowiązania wierzyciel.
Skoro - z mocy art. 750 K.c. - do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, to ustalenie, że jakaś konkretna umowa i stosunek zobowiązaniowy jest "umową o świadczenie usług, która nie jest regulowana innymi przepisami" - pociąga za sobą obowiązek wykonania nakazu z art. 750 K.c., a więc obowiązku odpowiedniego zastosowania przepisów o zleceniu. Przy czym należy wskazać, że subsumpcja zawartej umowy pod przepis art. 750 K.c. nie czyni takiej umowy umową zlecenia, w rozumieniu art. 734 K.c. (por. L. Ogiegło [w:] System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, s. 573 i nast.). Umowa o świadczenie usług nie może być umową, której celem byłoby osiągnięcie rezultatu, pozwalającego na jej zakwalifikowanie jako umowy o dzieło.
Sąd podziela stanowisko zaskarżonej decyzji, że czynności wykonywane w ramach wskazanych wyżej umów były w istocie realizowane w ramach umów starannego działania, mających charakter umów o świadczenie usług, do których stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu. Zawarte przez strony umowy były umowami starannego działania. Czy to w przypadku czynności - wykonania analizy potrzeb rynku, z uwzględnieniem specyfiki obiektu - handlowych na obszarze województwa małopolskiego w zakresie ochrony mienia, czy też w przypadku czynności polegających na przeprowadzeniu analizy rentowności planowanych kontraktów produkcyjnych/handlowych/logistycznych w województwie małopolskim z uwzględnieniem specyfiki obiektów, nie istniał żaden rezultat, który poddawałby się badaniu na okoliczność jego wad. Obowiązki Uczestnika stanowiło wyłącznie staranne działanie przy prowadzeniu określonych analiz inwestycji – potrzeb rynku, rentowności planowanych kontraktów, co wynikało z § 2 wskazanych umów. Według Skarżącej rezultatem umów było przygotowanie analiz, czyli autorskiego indywidualnego dzieła. Jednak z treści umów wynika wprost, że strona/płatnik składek zamówiła przeprowadzenie stosownych analiz, czyli zbadanie ewentualnej rentowności planowanych inwestycji. Analizy te jednak nie muszą się sprawdzić w realnym działaniu gospodarczym, zaś Uczestnik miał dołożyć należytych starań badając wskazane inwestycje, określone bardzo ogólnie w umowach. Uczestnik zobowiązywał się zatem na mocy tych umów do starannego działania, a nie do powstania pewnego, osiągalnego i konkretnie zindywidualizowanego rezultatu. Zresztą sama Skarżąca/płatnik składek (konkretnie ww. świadek – współpracujący ze spółką K. C.) nie przechowywała/nie archiwizowała sporządzonych analiz, przesyłanych do niej przez wykonawcę w formie mailowej, usuwała je po wykorzystaniu. Zakaz przechowywania sporządzonych analiz dotyczył też Uczestnika (por. wyjaśnienia świadka K. C. w aktach administracyjnych sprawy).
W przypadku wskazanych umów wykonanie przedmiotu umowy nie pozwalało na znaczną swobodę wykonawcy, a zamykało się w ramach ścisłych oczekiwań zleceniodawcy związanych z profesjonalnym, rzeczowym i starannym przygotowaniem i przeprowadzeniem analiz w oparciu o istniejące ramy i oczekiwania zlecającego. Rolą wykonawcy/Uczestnika było zatem przekazanie swojej wiedzy z zakresu konkretnej dziedziny, bez gwarancji, że wykonane analizy sprawdzą się w realiach działalności gospodarczej. Nie było więc rezultatem dzieła samo przeprowadzenie analizy, ani też przygotowanie i opracowanie materiałów niezbędnych do przeprowadzenia analizy. Z zapisów § 3 umów wynika, że wynagrodzenie wypłacano w transzach według rachunku, po odebraniu poszczególnych części analizy (bez doprecyzowania zakresu tej części). Z dołączonego indywidualnego zestawienia wypłat wynika, że wynagrodzenie wypłacano co miesiąc, mimo że umowy były zawierane na okresy 3 miesięcy. Ponadto mogło być tak, że wynagrodzenie wykonawcy wypłacano mimo braku analizy (por. wyjaśnienia ww. świadka K. C. w aktach administracyjnych sprawy), co koresponduje z powołanym § 3 umów. Zatem zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał organowi podstaw do uznania, że wypłata i wysokość wynagrodzenia uzależnione były od określonych efektów pracy Uczestnika. Należy też podkreślić, że ww. umów było kilka, umowy były zawierane cyklicznie, na okresy 3 miesięcy, następujące po sobie, czyli cechuje je powtarzalność i ciągłość, która jest charakterystyczna dla umów zlecenia, a nie dla umów o dzieło, których rezultat ma być zindywidualizowany, pewny, dokładnie przewidziany w umowie. Dzieło musi bowiem istnieć w postaci postrzegalnej, pozwalającej nie tylko odróżnić je od innych przedmiotów, ale i uchwycić istotę osiągniętego rezultatu. Nie można więc w tej sytuacji podzielić argumentów strony Skarżącej, że wskazane umowy były umowami o dzieło. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak było wystarczających podstaw do uznania, by przygotowane przez Uczestnika analizy stanowiły zindywidualizowane dzieła, noszące cechy indywidualnego utworu, a tym samym jako takie nie podlegały składce na ubezpieczenie zdrowotne. Skoro o rodzaju stosunku prawnego nie decyduje nazwa umowy, lecz faktyczna realizacja przez strony wzajemnych praw i obowiązków, to w niniejszej sprawie, nazywając ww. umowy umowami o dzieło, podczas gdy rzeczywistym zadaniem przyjmującego zamówienie/Uczestnika było staranne wykonywanie powierzonych czynności, a nie osiągnięcie zindywidualizowanego rezultatu, strony sprzeciwiły się właściwości i celowi stosunku prawnego, jakim jest umowa o dzieło.
Uznać zatem należy, że ze względu na swój charakter, czynności wykonane przez Uczestnika podlegały reżimowi prawnemu właściwemu dla umów o świadczenie usług, w rozumieniu art. 750 K.c. Z tego powodu - w ocenie Sądu - organ prawidłowo zinterpretował charakter ww. umów, a w konsekwencji właściwie zastosował w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach uznając, że Uczestnik podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu ich wykonania. Praca Uczestnika wykonana została bowiem nie na podstawie umowy o dzieło, ale na podstawie innej umowy, tj. o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami K.c. stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.
Sąd podczas oceny zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, a także uchybień w zakresie stosowania przez organ przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy a na które wskazano w skardze lub których istnienie powinien był uwzględnić z urzędu. Postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem praw stron (Skarżącej i Uczestnika), które mały zapewniony czynny udział w tym postępowaniu.
Z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika też, że odpowiada ona wymogom stawianym przez art. 107 § 3 K.p.a. Organ przywołał i wyjaśnił na jakich dowodach się oparł ustalając charakter spornych umów oraz uzasadnił w sposób logiczny, co doprowadziło go do ostatecznych wniosków w zakresie charakteru badanych stosunków zobowiązaniowych. W świetle zebranego materiału dowodowego organ miał podstawy do uznania, że nie było potrzeby przesłuchiwania zainteresowanego/Uczestnika oraz K. C. na okoliczność przedmiotu umów zawartych przez Uczestnika z płatnikiem/Skarżącym, wykonywania tych umów i ich rezultatów. Zasadnie zatem odmówił Skarżącej uwzględnienia wniosku, czego wyrazem jest postanowienie Prezesa NFZ z 31 lipca 2024 r. Tym samym zarzuty zawarte w pkt 2 lit. a-c skargi Sąd uznaje za niezasadne.
Sąd podkreśla, że dowód z przesłuchania jest dowodem subsydiarnym (posiłkowym), dopuszczalnym w postępowaniu administracyjnym w ostateczności. Jego dopuszczenie jest uwarunkowane łącznym spełnieniem dwóch przesłanek, tzn. wyczerpano inne środki dowodowe lub stwierdzono ich brak, a w sprawie pozostały jednocześnie niewyjaśnione fakty istotne dla jej rozpoznania. Taka sytuacja nie zachodziła w niniejszym przypadku, gdyż przedstawione przez ZUS dokumenty, znane Skarżącej i Uczestnikowi, pozwalały ustalić zarówno treść spornych umów, jak i sposób ich realizacji, bez konieczności prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Odnosząc się do wniosku stronu o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, tj. odpisów dwóch decyzji wydanych przez Prezesa NFZ 27 sierpnia 2021 r. i 20 grudnia 2021 r., w tożsamych – jak utrzymuje Strona - stanach faktycznych, Sąd wskazuje, że każda sprawa administracyjna ma charakter indywidualny. Jak wynika z treści art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach Prezes Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. W myśl natomiast art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przewidzianą w art. 106 § 3 P.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu należy rozumieć wyłącznie jako odnoszącą się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis ten nie może bowiem służyć czynieniu nowych ustaleń w sprawie lub ich zwalczaniu. W świetle zaprezentowanego przez Sąd w niniejszej stanowiska przeprowadzenie dowodu z powyższych decyzji nie można uznać za niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, gdyż zgromadzony materiał dowodowy stwarzał możliwość dokonania oceny legalności zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji
Wszystkie orzeczenia krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu, dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.
Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek.