VI SA/Wa 1479/05

VI SA/Wa 1479/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-06-07
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-08-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Ewa Marcinkowska
Grażyna Śliwińska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Królikowska-Przewłoka
Symbol z opisem
6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Sygn. powiązane
II GSK 312/06 - Wyrok NSA z 2007-02-28
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska –Przewłoka Asesor WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2006r. sprawy ze skargi Rady Izby Notarialnej w K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2005r., Nr [...] w przedmiocie zmiany siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005r., nr [...] Minister Sprawiedliwości uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] maja 2005 roku Nr [...] i zmienił decyzję ostateczną Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2000r. nr [...] w ten sposób, że notariuszowi E. K. wyznaczył w miejsce dotychczasowej siedziby kancelarii notarialnej w S. nową siedzibę w K.
Jako podstawę prawną wskazał art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 155 i 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 42 z 2002r. poz. 369 z późn. zm.).
Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:
Decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 roku, [...] Minister Sprawiedliwości powołał panią E. K. na stanowisko notariusza, wyznaczając siedzibę kancelarii notarialnej w S. Tego samego dnia decyzją [...] wyznaczył także S. jako siedzibę kancelarii notarialnej notariusz G. M., a działalność Kancelarii Notarialnej w S. obie panie rozpoczęły w formie spółki cywilnej w dniu [...] sierpnia 2000 roku. Prowadzona jest ona w lokalu przy ulicy [...] numer [...] w S., zaadaptowanego dla notariatu i wynajmowanego od osób fizycznych.
Pani E. K. powołując się na art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku Prawo o notariacie i art.61§ 1 kpa wniosła o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2000 roku, [...] poprzez wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w K. Kancelaria w dalszym ciągu prowadzona byłaby w formie spółki cywilnej z notariusz G. M., która także złożyła wniosek w swojej sprawie.
Uzasadniając wniosek o zmianę kancelarii powoływała się na:
- pismo od współwłaścicielki lokalu informujące o ewentualności rozwiązania umowy najmu w roku 2005;.
-brak w S. takiego budynku, który odpowiadałby wymogom statusu notariusza i zarazem znajdowałby się w pewnej odległości od drugiej kancelarii;
- sytuację ekonomiczną S.: zamknięta została większość zakładów produkcyjnych, wzrost bezrobocia do 40% - jest najwyższe w kraju, znaczny odpływ jedynych potencjalnych klientów, jako że większość spółek i małych firm przeniosła swoje siedziby do innych miast,
- analizę sporządzonych aktów notarialnych w roku 2004 której wynik potwierdza znikomą ilość klientów z S., a przychód z nich uzyskany nie pokrywa nawet kosztów utrzymania lokalu. Nawet Gmina S. w ogóle nie dokonuje czynności notarialnych w ich Kancelarii. Większość naszych klientów przyjeżdża z K., częściowo też z S. dlatego bardziej racjonalnym jest – skoro nie mogą kontynuować działalności w obecnym lokalu - przenieść siedzibę do K., co będzie korzystne dla ich większości klientów. Uzasadnia to również fakt, iż w S. od dawna istnieje druga Kancelaria Notarialna, która zaspokaja prawie zupełnie potrzeby lokalnej społeczności w zakresie usług notarialnych,
- lokal, który spełniałby wymagania siedziby kancelarii notarialnej w K., znajduje się przy ulicy [...] numer [...], ma 180 m powierzchni użytkowej i znajduje się na 3 piętrze budynku, który wyposażony jest w windę.
Rada Izby Notarialnej w K. działając na podstawie art. 35 w związku z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. prawa o notariacie zaopiniowała negatywnie
wniosek o zmianę siedziby kancelarii notariuszy E. K. jak i G. M. z uwagi na to, że:
- likwidacja kancelarii w S. w opinii Prezydenta tego miasta z pewnością utrudni dostęp jego mieszkańców do usług notarialnych, bowiem kancelaria notarialna w S. przy ulicy [...] nr [...] powstała jako odpowiedź na zapotrzebowanie społeczne tym bardziej, że w okresie ostatnich lat często notariusze [...] dokonywali czynności na terenie S. i to czynności najbardziej czasochłonnych, np. protokołowania zgromadzeń wspólników spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, których nie chciały załatwić kancelarie w S.,
- w mieście K. działa aktualnie 9 kancelarii notarialnych, prowadzonych przez 14 notariuszy; ta liczba notariuszy i kancelarii w pełni zaspokaja potrzeby lokalnego środowiska,
- zdecydowana większość notariuszy [...] (wszystkich jedenastu, którzy się wypowiedzieli w przedmiotowej sprawie) uważa, że zamiar utworzenia dwuosobowej kancelarii notarialnej w K. przy ulicy [...] nr [...] stanowi przejaw nieuczciwej konkurencji i narusza zasady deontologii zawodowej a nadto, że:
- fakt dokonywania większości czynności notarialnych w kancelarii wnioskodawczyń w S. przez klientów z K. lub S. wskazuje na to, iż klientom tym nie przeszkadza lokalizacja kancelarii w S.,
- każdy z notariuszy, którzy najmują lokal na siedzibą kancelarii, musi liczyć się z ewentualnością rozwiązania umowy najmu, a fakt wypowiedzenia umowy najmu w żadnym razie nie powinien uzasadniać konieczności przeniesienia siedziby do innego miasta,
- skoro większość dokonywanych czynności w kancelarii w S. dotyczy mieszkańców między innymi K. może świadczyć, że być może w niewystarczającym stopniu obsługują klientów z S.;
- argument, iż czynności dokonywane przez Ich kancelarię wynikają z obsługi podmiotu mającego siedzibę w K. nie może być brany pod uwagę jako wpływający na konieczność przeniesienia siedziby kancelarii;
- w roku 2004 na jednego notariusza mającego siedzibę kancelarii w S. miesięcznie przypadało 82,75 aktów notarialnych i 560 czynności poświadczeniowych zaś na 1 (jednego) notariusza z K. odpowiednio 74,69 aktów notarialnych i 317 poświadczeniowych.
Decyzją z dnia [...] maja 2005 roku w sprawie przeniesienia siedziby kancelarii notarialnej z S. do K. Minister Sprawiedliwości odmówił notariuszowi E. K. zmiany decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2000 roku, mając na względzie interes społeczny, sprzeciwiający się likwidacji jednej z dwóch funkcjonujących w S. kancelarii notarialnych.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. K. podniosła, że Minister Sprawiedliwości nie wziął pod uwagę faktu, iż tylko niespełna 10 % aktów notarialnych sporządzanych w kancelarii wnioskującej dotyczy osób z S., a około 90 % klientów przyjeżdża z innych miejscowości, w tym z K. Nadto podniosła, że w K. funkcjonuje jedynie 8 kancelarii notarialnych, podczas, gdy w innych miastach o podobnym statusie jest ich znacznie więcej.
Rozpatrując ponownie wniosek Minister Sprawiedliwości stwierdził, że wskazana została nowa okoliczność, która powoduje, że wniosek o przeniesienie siedziby kancelarii notarialnej z S. do K. należy uznać obecnie za uzasadniony. Jest nią informacja, że jedynie niespełna 10% sporządzanych przez nią oraz wspólniczkę aktów notarialnych dotyczy S., zaś pozostali klienci są w przeważającej mierze mieszkańcami K.
W tej sytuacji stwierdził, że zapotrzebowanie na czynności notarialne w K. jest faktycznie większe, aniżeli wynika to z danych statystycznych, naliczanych załatwień przypadających na jednego notariusza w tym mieście.
Skoro zatem według danych statystycznych ilość czynności notarialnych przypadających średnio na jednego notariusza wynosiła w 2004 roku 392 miesięcznie, a jest ona faktycznie większa, to stwierdzić należy, iż celowe jest utworzenie w K. kolejnej kancelarii notarialnej, co spowoduje, że zabezpieczony będzie swobodny dostęp do usług notarialnych na tym terenie.
Z kolei mając na względzie podnoszoną przez wnioskującą okoliczność, iż druga funkcjonująca w S. kancelaria notarialna w pełni zaspokaja zapotrzebowanie miejscowej ludności na obsługę notarialną uznał, że wzgląd na interes społeczny nie sprzeciwia się przeniesieniu siedziby kancelarii prowadzonej w formie spółki cywilnej przez Panie E. K. i G. M.
Nadmienił, że lokal proponowany na nową siedzibę kancelarii notarialnej jest odpowiedzi na ten cel, co potwierdziła przeprowadzona lustracja. Podkreślił także fakt, że uchwała Rady Izby Notarialnej w K. podjęta na mocy art. 10 i 35 pkt 1 ustawy-Prawo o notariacie nie ma charakteru wiążącego dla Ministra Sprawiedliwości. Podzielając argumentację podniesioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy uznał, że ujawniły się nowe okoliczności, uzasadniające uwzględnienie wniosku poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, by następnie zmienić decyzję ostateczną z dnia [...] kwietnia 2000 roku.
W skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Izby Notarialnej w K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa polegającego na rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w rezultacie uchyleniu w całości poprzedzającej decyzji mimo, iż w sprawie nie wystąpiły nowe okoliczności uzasadniające zmianę pierwotnej decyzji.
W uzasadnieniu skargi Rada Izby Notarialnej zarzuciła, że decyzja Ministra Sprawiedliwości ma charakter absolutnie dowolnej interpretacji, która całkowicie pomija uzasadnienie uchwały Rady Izby Notarialnej w K. z dnia [...] lutego 2005 r. i przyjmuje w uzasadnieniu fakty i okoliczności nie w pełni odzwierciedlające stan faktyczny w zakresie obsługi notarialnej w K. i S. Podkreśliła, że w K. funkcjonuje wprawdzie 8 kancelarii notarialnych, ale działa tam faktycznie 14 notariuszy, a wkrótce rozpocznie działalność kolejny notariusz. Jeden notariusz w tym mieście przypada więc na około 22 800 mieszkańców, a w S. w chwili obecnej jeden notariusz przypada na około 25 000 mieszkańców. Pozbawienie mieszkańców S. drugiej kancelarii notarialnej znacznie utrudni więc dostęp do notariusza, a w pewnych sytuacjach nawet go uniemożliwi, a ponadto niekorzystnie wpłynie na poziom dokonywanych czynności przez jednego tylko notariusza. Liczba notariuszy pracujących w K. zaspokaja natomiast całkowicie potrzeby mieszkańców i instytucji w tym mieście. Kancelaria prowadzona przez uczestniczkę postępowania w S. powstała jako odpowiedź na zapotrzebowanie społeczne w zakresie usług notarialnych w tym mieście. Fakt dokonywania większości czynności notarialnych w tej kancelarii przez klientów z K. lub S. wskazuje natomiast na to, iż klientom tym nie przeszkadza dotychczasowa lokalizacja kancelarii. Według Rady właściwą przyczyną uzasadniającą zamiar przeniesienia siedziby kancelarii jest subiektywne przekonanie uczestniczki postępowania, że miejscem korzystniejszym do prowadzenia kancelarii pod względem ekonomicznym będą K. Likwidacja kancelarii notarialnej bez zastąpienia jej inną pozostaje natomiast w sprzeczności z treścią art. 7 kpa.
Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Podkreślił, że po wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2005 r. ujawniły się nowe okoliczności, które przemawiały za uwzględnieniem wniosku uczestniczki postępowania o zmianę siedziby kancelarii notarialnej. Za przeniesieniem siedziby kancelarii notarialnej do K. przemawia ponadto wzgląd na interes społeczny.
Uczestniczka postępowania E. K. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie z powodu braku legitymacji procesowej Rady Izby Notarialnej w K., a w przypadku merytorycznego rozpoznania skargi o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podnosiła, że Rada Izby Notarialnej w K. brała udział w procesie wydawania decyzji opiniując wniosek o zmianę siedziby kancelarii w trybie art. 106 kpa. W związku z powyższym nie mogła wnieść skargi na tę decyzję, gdyż organ samorządu notarialnego mający obowiązek współdziałania przy wydawaniu decyzji nie mógł być jednocześnie stroną tego postępowania, gdyż interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa może być chroniony przez wydanie decyzji mającej swą podstawę w przepisach prawa materialnego. Tak więc brak interesu prawnego po stronie Rady Izby Notarialnej w K. sprawia, że skarga powinna zostać odrzucona. Odnosząc się merytorycznie do zarzutów skargi stwierdziła natomiast, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisem art. 10 § 1 ustawy Prawo o notariacie. Po wydaniu przez Ministra Sprawiedliwości decyzji z dnia [...] maja 2005 r. ujawniły się bowiem nowe okoliczności uzasadniające uwzględnienie wniosku o zmianę siedziby kancelarii notarialnej. Podkreśliła przy tym, że decyzja Ministra Sprawiedliwości ma charakter uznaniowy, a opinia Rady Izby Notarialnej nie ma dla niego charakteru wiążącego, lecz stanowi jedynie dowód w sprawie podlegający swobodnej ocenie. Stanowisko Ministra Sprawiedliwości mieszczące się w granicach uznania administracyjnego nie podlega więc ocenie sądu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. (Dz.U.02.153.1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.02.153.1270) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Innymi słowy wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie zaś według kryteriów słusznościowych.
Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana z naruszeniem prawa.
Sąd nie podzielił stanowiska uczestniczki postępowania, że Rada Izby Notarialnej w K. nie ma przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie zmiany siedziby kancelarii notarialnej z uwagi na brak interesu prawnego. Uprawnienie organów samorządu notarialnego do występowania w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza oraz wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej potwierdzone zostało w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Samorządy zawodowe, zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP reprezentują bowiem osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Samorząd zawodowy jako osoba prawa publicznego ma więc za zadanie przede wszystkim chronić interes publiczny w granicach obowiązującego prawa.
W ocenie Sądu nie znajdują uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Art. 127 § 2 kpa stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Minister Sprawiedliwości w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy miał więc obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż miał obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji.
Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz U z 2002 r. Nr 42 poz. 369 z późn. zm.) notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej.
Decyzje Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza oraz wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej mają charakter uznaniowy. Do Ministra Sprawiedliwości należy wybór kandydatów do wykonywania zawodu notariusza, jak też wyznaczanie siedziby ich kancelarii. Na Ministrze Sprawiedliwości ciąży więc także obowiązek prawidłowego rozmieszczenia tych kancelarii.
W ocenie Sądu Minister Sprawiedliwości zmieniając notariusz E. K. siedzibę kancelarii notarialnej z S. na K. nie wykroczył poza granice swobody uznania administracyjnego.
Notariusz E. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powołała się na nowe okoliczności wskazując na proporcje aktów notarialnych sporządzanych w jej kancelarii dla klientów z S. oraz z innych miast, głównie z K. i S. Wynika z nich, że tylko niespełna 10 % aktów notarialnych sporządzanych w jej kancelarii dotyczy osób z S., a około 90 % klientów przyjeżdża z innych miejscowości, w tym w większości z K. Minister Sprawiedliwości uwzględniając te informacje zasadnie więc doszedł do wniosku, że zapotrzebowanie na czynności notarialne w K. jest faktycznie większe, niż wynika to z danych statystycznych.
Rada Izby Notarialnej w K. zarzucając w skardze, że Minister Sprawiedliwości oparł się w swojej decyzji na błędnych informacjach przedstawionych przez notariusz E. K. nie przedstawiła żadnych dowodów podważających wiarygodność tych informacji. Podnieść należy, że dane te zostały podane przez osobę zaufania publicznego, zatem podważanie ich wiarygodności bez dowodów należy ocenić jako twierdzenia gołosłowne.
Zgodnie natomiast z art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. Jak słusznie wskazał Minister Sprawiedliwości wzgląd na interes społeczny w niniejszej sprawie nie sprzeciwiał się przeniesieniu siedziby kancelarii notarialnej prowadzonej w formie spółki cywilnej przez notariusz E. K. i G. M. z S. do K.
Minister Sprawiedliwości działając w granicach uznania administracyjnego, zgodnie z zasadą wyrażona w art. 7 kpa, był więc zobowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stał temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekraczało to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień.
Zmieniając ostateczną decyzję odnośnie wyznaczenia notariusz E. K. siedziby kancelarii rozważył celowość tworzenia w K. kolejnej kancelarii notarialnej analizując dane statystyczne odnośnie ilości sporządzanych w tym mieście aktów notarialnych. Jednocześnie stwierdził, że druga funkcjonująca w S. kancelaria notarialna w pełni zaspokaja zapotrzebowanie miejscowej ludności na obsługę notarialną. W oparciu o te analizę uznał więc, że wzgląd na interes społeczny nie sprzeciwia się przeniesieniu siedziby kancelarii notarialnej z S. do K.
Ustawa Prawo o notariacie nie przewiduje natomiast, aby warunkiem utworzenia w danej miejscowości kolejnej kancelarii notarialnej było zapewnienie rentowności tego rodzaju instytucji, a w interesie społecznym jest, aby popyt na usługi notarialne był zaspokajany w coraz szerszym zakresie (takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 1999 r. II SA 1675/98).
W wyroku z dnia 23 kwietnia 2001 r. II SA 1200/00 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości. Liczba notariuszy i sporządzanych przez nich aktów są jedynie wskazówką określającą lokalne potrzeby w zakresie tworzenia kolejnych kancelarii notarialnych, nie mogą jednak stanowić podstawy do odmowy wyznaczenia siedziby zgodnie z wnioskiem kandydata. Odmienne stanowisko upoważniałoby do stwierdzenia w postępowaniu administracyjnym, że naruszona została zasada ochrony słusznego interesu strony.
W ocenie Sądu, w sprawie tej zostały wszechstronnie i wyczerpująco zbadane przez organ administracji w toku ponownego rozpoznania sprawy wszystkie okoliczności faktyczne oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.