VI SA/Wa 1469/10

VI SA/Wa 1469/10 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2010-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-07-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki
Grażyna Śliwińska
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 1107/11 - Wyrok NSA z 2012-08-30
II GSK 1469/10 - Postanowienie NSA z 2011-01-13
III SA/Po 711/10 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2010-11-18
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
art. 92, art. 93 ust. 7, art. 39a, art. 39l,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 76, art. 139,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 10 ust. 5
Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).
Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 14 ust. 2, art. 15 ust. 1
Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
Dz.U. 2004 nr 92 poz 879
art. 25 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
Tezy
Należy uznać, że zdarzenie czy okoliczność, o których mowa w art. 93 ust. 7 ustawy, po pierwsze - prowadzi do powstania jakiegoś naruszenia przepisów z zakresu transportu drogowego, które w normalnych warunkach byłoby karane w postępowaniu administracyjnym odpowiednią karą administracyjną, po wtóre - nie ma charakteru absolutnego, tzn. nie jest związane z absolutną niemożnością przewidzenia, lecz wiąże się z małym prawdopodobieństwem wystąpienia - w świetle obiektywnej oceny wydarzeń. W przeciwnym przypadku przepis ten byłby praktycznie nie do zastosowania.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę
Uzasadnienie
Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: K.p.a.), art. 39a, art. 391, 92 ust. 1 pkt 2 i 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) oraz lp. 1.8 ust. 2, lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, art. 10 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE. L. 102/1 z 11 kwietnia 2006 r.), art. 14 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r. ze zm.), art. 25 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr 92, poz. 897, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę – p. B. B., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: P., K., (dalej: przedsiębiorca), od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12.500,00 złotych: 1) uchylono decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej 1500,00 zł nałożonej z tytułu naruszenia lp. 1.8 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym oraz nałożono karę pieniężną w wysokości 500,00 zł; 2) utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej 11.000,00 zł nałożonej z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Podstawę faktyczną niniejszego rozstrzygnięcia stanowiło:
- wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących prowadzenia wymaganej dokumentacji pracy kierowcy,
- nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie.
Na podstawie upoważnienia z dnia [...] marca 2009 r. inspektorzy transportu drogowego przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa. Zakres kontroli dotyczył okresu od [...].04.2008 r. - [...].04.2009 r. i obejmował m.in. analizę dokumentów przewozowych oraz dokumentacji kierowców związanej z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz właściwego używania urządzeń rejestrujących. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 20.500,00 złotych z tytułu naruszenia lp. 1.1, lp. 1.8.2 oraz lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Decyzją z dnia [...] września 2009 r. organ II instancji, po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zakresie naruszenia polegającego na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji. W pozostałym zakresie zaś zaskarżoną decyzję uchylono oraz przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji niepoprawnie określił stany faktyczne w zakresie naruszenia lp. 1.8 ust. 2 oraz lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 12.500,00 zł z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 oraz lp. 1.8 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzji organu I instancji strona zarzuciła:
1. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, tj. nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez co naruszono prawo procesowe w tym art. 77 § 1 K.p.a., art. 7, art. 8 oraz prawo materialne, tj. art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym,
2. naruszenie prawa procesowego, w tym art. 9 K.p.a. poprzez brak stosownego pouczenia,
3. naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie błędnej interpretacji ustawy o transporcie drogowym w zakresie nie badania winy czy też umyślności strony w zakresie przyczynienia się do stwierdzonych naruszeń,
4. naruszenie prawa materialnego w zakresie, w jakim za podstawę rozstrzygnięcia organ przyjął udowodnione naruszenie zakwalifikowane zgodnie z lp. 1.8.2 naruszenie w brzmieniu lp. 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ I instancji stwierdził rozbieżności między dokumentami zgromadzonymi w sprawie a oświadczeniami i wyjaśnieniami stron. W ocenie strony, organ I instancji nie wskazał żadnych dowodów na poparcie swojego stanowiska oraz nie uzasadnił, dlaczego nie dał wiary wyjaśnieniom strony odnośnie przyczyny nieokazania wykresówek.
Nadto strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony, przesłuchania w charakterze świadka p. J. K., dowodu z przeprowadzenia oględzin pomieszczenia, w którym znajdowała się dokumentacja.
Organ odwoławczy po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w nawiązaniu do treści art. 92 ust. 1 pkt i 8 oraz ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, określających granice wysokości kar pieniężnych nakładanych na podstawie w/w ustawy, uznał, że wyniki kontroli dają podstawę nałożenia na przedsiębiorcę kar pieniężnych z tytułu:
- lp. 1.8 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, która karą pieniężną w wysokości 500,00 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji pracy kierowcy,
- lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ww. ustawy, zgodnie z którą karze pieniężnej 500,00 zł za każdy dzień podlega nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie.
Wskazując na podstawy prawne nałożenia kar z tytułu lp. 1.8.2 załącznika do powołanej ustawy organ II instancji odwołał się do art. 39a ustawy w zw. z art. 1 pkt 2, art. 3 ust. 2 pkt 3 lit a) ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym.
W toku przeprowadzonej kontroli przedsiębiorstwa ustalono, iż przedsiębiorca nie prowadził wymaganej dokumentacji dotyczącej kierowców wykonujących przewozy na jego rzecz. Organ I instancji ustalił, iż w stosunku do kierowcy p. A. K. okazano jedynie umowę o pracę, nie okazano natomiast innych dokumentów potwierdzających spełnienie przez kierowcę wymagań ustawy o transporcie drogowym. Odnośnie kierowcy p. P. B. strona nie okazała żadnych akt osobowych kierowcy, pomimo iż kierowca ten świadczył pracę na rzecz strony. Ustalono także, iż pomimo osobistego wykonywania przewozów przez przedsiębiorcę nie okazał on żadnych dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań ustawy o transporcie drogowym.
Strona w toku toczącego się postępowania nie ustosunkowała się do stwierdzonego naruszenia.
Mając na względzie powyższe organ odwoławczy zważył, iż bezspornym jest, iż przedsiębiorca nie dopełnił obowiązku w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy.
Jednakże, mając na względzie dyspozycję lp. 1.8 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym organ wskazał, iż łączna kara pieniężna z tytułu powyższego naruszenia winna wynosić 500,00 zł, niezależnie od liczby kierowców, w stosunku do których nie dopełniono obowiązku kierowania na badania lekarskie oraz psychologiczne.
Z tego też względu decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej 1500,00 zł należało, w ocenie organu odwoławczego, uchylić oraz nałożyć na stronę karę pieniężną w wysokości 500,00 zł.
Odnosząc się do naruszenia określonego w lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym organ odwołał się do art. 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców w brzmieniu obowiązującym na dzień kontroli.
W toku prowadzonych czynności kontrolnych wezwano przedsiębiorcę do okazania m.in. dokumentów związanych z przestrzeganiem przepisów dotyczących okresów czasu pracy kierowców z okresu [...] kwietnia 2008 – [...] kwietnia 2009 r.
Jak wynika z protokołu z okazania dokumentów z dnia [...] kwietnia 2009 r., przedsiębiorca nie okazał żadnej ewidencji czasu pracy kierowców wykonujących przewozy drogowe na jego rzecz. Nie okazano również tarcz tachografów używanych w pojazdach będących w posiadaniu przedsiębiorcy.
Nadto, upoważniony do reprezentowania przedsiębiorcy w toku kontroli p. Jerzy Kostrzewski oświadczył, iż w okresie objętym kontrolą w przedsiębiorstwie nie prowadzono ewidencji czasu pracy kierowców, a ponadto nie udostępniono tarcz tachografu z powodu "iż zostały zalane cieknącą z sufitu poprzez wywietrznik wodą. Na zniszczonych tarczach uwidoczniony był przewóz drogowy wykonywany w ramach krajowego zarobkowego transportu drogowego".
Złożono również oświadczenie, z którego wynika iż w kontrolowanym okresie przedsiębiorca zatrudniał p. A. K. (na okres próbny) oraz na umowę zlecenie p. A. S. Przedsiębiorca oświadczył także, iż w okresie kontrolnym pojazdami kierował również p. P. B.
Z kolei w oparciu o okazaną w toku kontroli dokumentację finansowo-ksiegową ustalono, iż przedsiębiorca wykonywał zarobkowy przewóz drogowy na trasie o promieniu powyżej 100 km od bazy firmy, a co za tym idzie przewozy takie nie podlegały zwolnieniu, o którym mowa w art. 3 lit. f rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Organ I instancji stwierdził łącznie 22 przypadki, w których w imieniu przedsiębiorcy wykonywano przewozy drogowe na trasach powyżej 100 km od bazy przedsiębiorstwa i w związku z powyższym stwierdzono, iż przedsiębiorca nie okazał 22 wykresówek dokumentujących aktywność kierowcy za ww. przewozy drogowe, z tytułu czego nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości 11.000,00 zł.
Mając na względzie opisany powyżej stan prawny oraz faktyczny, organ odwoławczy wyjaśnił, iż kontrola w siedzibie przedsiębiorcy prowadzona jest w celu weryfikacji zgodności prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Stwierdzane podczas kontroli naruszenia przepisów stają się przedmiotem prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Z tytułu ujawnionych nieprawidłowości organ I instancji zobligowany jest do wskazania w swojej decyzji wysokości kar jednostkowych oraz kar pieniężnych łącznych w odniesieniu do poszczególnych naruszeń, natomiast wielkość tych kar pieniężnych wynika z uregulowań załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Jednakże w sentencji decyzji organ I instancji, ze względu na treść art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, nie może nałożyć kary pieniężnej wyższej niż 30.000,00 zł. Ponadto organ wskazał, że przedmiotem późniejszego postępowania egzekucyjnego staje się tylko i wyłącznie kara w wysokości mniejszej lub równej 30.000,00 zł w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.
W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie określił prawidłowo całości okoliczności faktycznych w sprawie, które stanowiły podstawę do stwierdzenia naruszenia w postaci nieokazania wykresówki lub innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie.
Organ odwoławczy podkreślił w szczególności, iż - jak ustalono w toku kontroli - na rzecz przedsiębiorcy przewozy drogowe wykonywało trzech kierowców, tj. p. A. K. (w okresie objętym umową zawartą na okres próbny, tj. [...] października - [...] grudnia 2008 r.), p. A. S. oraz p. P. B.
Z powyższego wynika, iż do momentu zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie przedsiębiorca był obowiązany udokumentować wykresówką lub dokumentem potwierdzającym fakt nieprowadzenia pojazdu każdy dzień, w którym ww. kierowcy pozostawali w zatrudnieniu u przedsiębiorcy. Z tego też względu, wziąwszy pod uwagę, iż kontroli poddano okres od [...].04.2008 r. - [...].04.2009 r., przedsiębiorca winien był okazać wykresówki lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu za cały kontrolowany okres w przypadku kierowców p. P. B., p. A. S. oraz p. A. K. za okres [...].10-[...].12.2008 r.
Z tego też względu, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji niezasadnie przyjął, iż przedsiębiorca nie okazał jedynie 22 wykresówek, co ustalono w oparciu o dokumentację finansowo - księgową, z której wynikało jakie przewozy drogowe przekraczały trasę 100 km od bazy przedsiębiorstwa. W rzeczywistości kara pieniężna z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym przekroczyłaby więc pułap określony w art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.
Jednakże mając na względzie art. 139 K.p.a., statuujący zasadę nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się, organ II instancji zważył, iż decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 11.000,00 zł z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym należało utrzymać w mocy.
Nadto, w ocenie organu II instancji, w niniejszej sprawie strona nie udowodniła również, iż do naruszenia przepisów doszło wskutek okoliczności, których nie mogła przewidzieć, a więc zastosowanie winien znaleźć art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, a postępowanie winno zostać umorzone.
Organ odwoławczy wskazał też, iż strona nie przedstawiła dowodów lub wniosków dowodowych, które jednoznacznie potwierdziłyby, iż dochowała należytej staranności w przechowywaniu prowadzonej dokumentacji, tj. wykresówek kierowców. Przechowywanie wykresówek w miejscu, w którym mogą one zostać w każdej chwili zalane, trudno uznać za przejaw profesjonalnej dbałości o dokumentację firmową i uznać przypadkową utratę dokumentów za okoliczność, która mogłaby wyłączyć odpowiedzialność skarżącego za brak wykresówek i dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu.
Nadto, w ocenie organu odwoławczego odrębnym aspektem wymagającym omówienia jest fakt, iż w toku prowadzonej kontroli przedsiębiorstwa nie okazano wykresówek oraz żadnej innej ewidencji czasu pracy kierowców np. list obecności, kart urlopowych etc. Z treści lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym wynika natomiast, iż sankcjonowane jest nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Należy jednak zaznaczyć, iż przepisy K.p.a. nie definiują pojęcia dokumentu, przyznając jedynie zwiększoną moc dowodową dokumentom urzędowym (art. 76 K.p.a.). Zgodnie z przytoczoną przez organ odwoławczy definicją legalną dokumentu, na temat którego traktuje art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005r., nr 196, 1631 ze zm.), "dokumentem jest każda utrwalona informacja niejawna, w szczególności na piśmie, mikrofilmach, negatywach i fotografiach, nośnikach do zapisów informacji w postaci cyfrowej i na taśmach elektromagnetycznych, także w formie mapy, wykresu, rysunku, obrazu, grafiki, fotografii, broszury, książki, kopii, odpisu, wypisu, wyciągu i tłumaczenia dokumentu, zbędnego lub wadliwego wydruku, odbitki, kliszy, matrycy i dysku optycznego, kalki, taśmy atramentowej, jak również informacja niejawna utrwalona na elektronicznych nośnikach danych". Wprawdzie ww. definicja odnosi się do informacji, którym nadano przymiot niejawności, jednakże wskazane cechy odnoszą się do wszystkich dokumentów.
Ponadto definicję dokumentu zawiera art. 115 § 14 kodeksu karnego, wedle którego "dokumentem jest każdy przedmiot lub zapis na komputerowym nośniku informacji, z którym jest związane określone prawo albo który ze względu na zawartą w nim treść stanowi dowód prawa, stosunku prawnego lub okoliczności mającej znaczenie prawne".
Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy uznał, że "dokumentem potwierdzającym fakt nieprowadzenia pojazdu" będzie każdy akt pisemny lub zapis na komputerowym nośniku informacji, w oparciu o który organy inspekcji transportu drogowego będą mogły podczas kontroli w przedsiębiorstwie stwierdzić fakt nieprowadzenia przez kierowcę w określonym dniu pojazdu; w szczególności będą to rejestry, listy obecności, zaświadczenia lekarskie, wszelkie urządzenia biurowe występujące u przedsiębiorcy oraz karty chipowe.
W oparciu o powyższe organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie przedsiębiorca poza nieokazaniem wykresówek nie przedstawił także żadnej innej dokumentacji. Fakt ten potwierdza protokół z okazania dokumentów oraz oświadczenie przedsiębiorcy, z którego wynika, że nie okazano żadnej wykresówki oraz innego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu.
Reasumując, stwierdzić należy, iż przedsiębiorca nie wykazał, iż rzeczywiście oraz prawidłowo ewidencjonował czas pracy kierowców, a przy tym dołożył należytej staranności w przechowywaniu owej dokumentacji.
Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, wnioski dowodowe zgłaszane przez stronę należało uznać za bezprzedmiotowe.
Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż kary w transporcie drogowym zostały określone w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może wystąpić do właściwego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, który wydał decyzję w I instancji.
Skargę na powyższą decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedsiębiorca wskazując, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny skarżącego poprzez utrzymanie w mocy decyzji, którą - w zaskarżanym zakresie - wydano w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny oraz z naruszeniem prawa procesowego.
Jednocześnie przedsiębiorca zarzucił zaskarżonej decyzji:
1) Błąd w ustaleniach faktycznych mający wpływ na treść decyzji polegający na błędnym przyjęciu przez organ II instancji, iż organ I instancji nałożył na skarżącego karę z tytułu nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie, w sytuacji, gdy faktycznie organ I instancji nałożył karę za nieokazanie wykresówek.
2) Naruszenie prawa procesowego, tj. art. 78 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 K.p.a., art. 85 § 1 art. 86 K.p.a. poprzez oddalenie jako bezprzedmiotowych wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego pismem z dnia [...] marca 2010 r. w sytuacji, gdy przeprowadzenie przedmiotowych dowodów jest nieodzowne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
3) Naruszenie prawa procesowego, tj. podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 in media K.p.a.), zasady praworządności (art. 6 K.p.a. i art. 7 ab initio K.p.a.), zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 ab initio K.p.a.) poprzez nie podjęcie - wbrew ustawowemu obowiązkowi - przez organ II instancji wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie uchylenie decyzji organu I instancji, mimo, iż nie odpowiada ona prawu z uwagi na brak prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie.
4) Naruszenie prawa procesowego, tj. art. 136 K.p.a. poprzez nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję pomimo zgłoszenia przez skarżącego – w odpowiedzi na postanowienie organu II instancji z dnia [...] marca 2010 r. - wniosków dowodowych w sytuacji, gdy było to nieodzowne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.
5) Naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nie uchylenie przez organ II instancji przedmiotowej decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie, pomimo iż decyzja organu I instancji nie odpowiada prawu, a rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej 11.000,00 zł nałożonej z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym (pkt. 2 decyzji organu II instancji) oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie, w jakim nakłada na skarżącego karę pieniężną w wysokości 11.000,00 zł w związku z naruszeniem lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji w części objętej niniejszą skargą, a także zasądzenie kosztów postępowania.
Według skarżącego, organ II instancji rozpoznając przedmiotową sprawę poczynił błędne ustalenia faktyczne.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu II instancji, organ ten przyjął za podstawę swoich ustaleń to, iż organ I instancji, rozstrzygając sprawę decyzją, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 11.000,00 zł z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, tj. za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie.
Ustalenia organu II instancji w powyższym zakresie są nieprawidłowe. Jak wynika z decyzji organu I instancji, skarżący został w istocie ukarany za nieokazanie 22 wykresówek na podstawie przepisu, który pozwala na nałożenie takiej kary w związku z naruszeniem prawa polegającym na nie okazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie (lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym).
Oczywistym jest, iż ww. przepis konstruuje odpowiedzialność karną na podstawie zawartych w nim przesłanek w sposób rozłączny.
W niniejszej sprawie na skarżącego została nałożona kara w związku z pierwszą przesłanką pozytywną wskazanego wyżej przepisu.
Powyższe wynika z protokołu końcowego kontroli z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie którego organ I instancji wydał w sprawie decyzję oraz z tejże decyzji.
W przedmiotowym protokole wskazano, iż "przedmiotem kontroli były regulacje związane z przestrzeganiem przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy. Przyjęto następującą metodologię kontroli: do celów kontrolnych, celem ustalenia obowiązku archiwizacji wykresówek, zażądano okazanie wykresówek dotyczących kierowców wykonujących przewozy drogowe w ramach działalności przedsiębiorcy za okres od [...] kwietnia 2008 r. do [...] kwietnia 2009 r. Ustalono, że przedsiębiorca nie dopełnia obowiązku przechowywania wykresówek (...). Mając na względzie dalsze postępowanie z udziałem przedsiębiorcy należało powyższe stwierdzenie zakwalifikować zgodnie z lp. 11.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym (...)."
Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, w sprawie powyższe ustalenia faktyczne stały się podstawą do nałożenia na skarżącego przedmiotowej kary.
Organ II instancji rozpatrując niniejszą sprawę błędnie przyjął, iż decyzją organu I instancji została nałożona na skarżącego kara pieniężna w związku z zaistnieniem obu przesłanek pozytywnych zawartych w przywołanym powyżej przepisie, tzn., iż został on ukarany za nie okazanie wykresówek, a także w związku z nieokazaniem dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu.
Uwzględniając powyższe należy stanowczo stwierdzić, iż stanowisko organu II instancji wyrażone w wydanej decyzji jest nieuprawnione.
Błąd w ustaleniach faktycznych poczyniony przez organ II instancji legł u podstaw naruszenia prawa procesowego oraz wydania decyzji rozstrzygającej sprawę indywidualną skarżącego w II instancji z naruszeniem prawa, determinując to rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ II instancji wskazał, iż w ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie określił prawidłowo wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie, gdyż "wziąwszy pod uwagę, iż kontroli poddano okres od [...] kwietnia 2008 r.- [...] kwietnia 2009 r. przedsiębiorca winien był okazać wykresówki lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu za cały kontrolowany okres (...). Z tego też względu w ocenie organu odwoławczego organ I instancji niezasadnie przyjął, iż przedsiębiorca nie okazał jedynie 22 wykresówek, co ustalono w oparciu o dokumentację finansowo-księgową, z której wynikało jakie przewozy drogowe przekraczały trasę 100 km od bazy przedsiębiorstwa".
W dalszej części uzasadnienia decyzji organ II instancji czyni skarżącemu zarzut z tego, iż poza nieokazaniem wykresówek nie przedstawił także dokumentacji potwierdzającej fakt nieprowadzenia pojazdu. Swoje stanowisko opiera na protokole okazania dokumentów oraz oświadczeniu przedsiębiorcy. W związku z powyższym organ II instancji przyjął, iż kara nałożona na skarżącego powinna w istocie sięgać górnego pułapu, a jedynie "mając na względzie art. 139 K.p.a. statuujący zasadę nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się organ II instancji zważył, iż decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 11000 złotych z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym należało utrzymać w mocy.".
Organ II instancji wskazał ponadto, iż te ustalenia legły u podstaw uznania wniosków dowodowych zgłoszonych przez stronę za bezprzedmiotowe. Należy w tym miejscu stanowczo podkreślić, iż stanowisko organu II instancji jest chybione.
Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z wezwania z dnia [...] kwietnia 2009 r. o przedłożenie do kontroli przedsiębiorstwa wymaganych dokumentów oraz protokołu okazania dokumentów z tego samego dnia, skarżący został przez organ I instancji wezwany do przedłożenia - w zakresie objętym niniejszą skargą - jedynie tarcz tachografów oraz ewidencji czasu pracy. W dokumentach tych brak wskazania na dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu.
Ponadto, jak wynika z protokołu z dnia [...] kwietnia 2009 r., ostatecznie przyjęta metodologia kontroli polegała na zażądaniu okazania tylko i wyłącznie wykresówek. To było przedmiotem kontroli, a następnie stwierdzony ich brak powodem nałożenia kary na skarżącego. Wynika to jasno z decyzji organu I instancji.
W tej sytuacji oddalenie wniosków dowodowych z powodów wskazanych przez organ II instancji w uzasadnieniu decyzji jest całkowicie bezzasadne.
Ponadto organ II instancji z jednej strony wskazuje, że "strona nie udowodniła, iż do naruszenia przepisów doszło wskutek okoliczności, których nie mogła przewidzieć a więc zastosowanie winien znaleźć art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym a postępowanie winno zostać umorzone", natomiast, z drugiej strony, uznaje wnioski dowodowe skarżącego zmierzające do wykazania tychże okoliczności za bezprzedmiotowe.
Podobnie organ II instancji wskazuje, że "strona nie przedstawiła dowodów lub wniosków dowodowych, które jednoznacznie potwierdziłyby, iż dochowała należytej staranności w przechowywaniu prowadzonej dokumentacji, tj. wykresówek kierowców". Następnie przyjmuje jednak, iż "przechowywanie wykresówek w miejscu, w którym mogą one zostać w każdej chwili zalane trudno uznać za przejaw profesjonalnej dbałości o dokumentację firmową i uznać przypadkową utratę dokumentów za okoliczność, która mogłaby wyłączyć odpowiedzialność skarżącego za brak wykresówek i dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu".
Zdaniem skarżącego, świadczy to o jednostronnym podejściu organu II instancji. Na poparcie swojego stanowiska przywołuje on okoliczności, które - jak sam stwierdza - nie zostały udowodnione.
Ponadto zdziwienie przedsiębiorcy budzi, iż organ II instancji przyjmuje, iż przechowywanie przez przedsiębiorcę dokumentacji firmy w specjalnie wynajętym w tym celu pomieszczeniu biurowym nie jest przejawem profesjonalnej dbałości o tę dokumentację. Trudno wyobrazić sobie lepsze zabezpieczenie dokumentów.
Z wiedzy i doświadczenia życiowego powszechnie wiadomym jest, iż w naszej szerokości geograficznej sporadycznie zdarzają się zjawiska atmosferyczne o znacznym nasileniu.
Powszechnie znany jest również fakt, iż gwałtowna nawałnica w bardzo krótkim czasie może poczynić znaczne szkody w substancji budynku, których nie można przewidzieć. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, a zatem brak wykresówek, jaki wystąpił w przedsiębiorstwie skarżącego należy traktować jako podręcznikowy wręcz przypadek spowodowany zaistnieniem przyczyny sprawczej w postaci vis maior.
W związku z faktem, iż zaskarżana decyzja dotyczy nałożenia na skarżącego kary z tytułu stwierdzonego braku wykresówek, nie ma powodu odnoszenia się w niniejszej skardze do zarzutów zawartych w decyzji organu II instancji dotyczących nieprzedstawienia przez skarżącego dowodów potwierdzających fakt nie prowadzenia pojazdu, albowiem nie to było przedmiotem kontroli, a następnie ukarania decyzją organu I instancji.
Wyłącznie z ostrożności procesowej skarżący pragnie ustosunkować się do tychże zarzutów. Bezsporne jest, iż skarżący w trakcie przedmiotowej kontroli nie okazał wykresówek. Poza sporem leży również to, iż nie posiadał ewidencji czasu pracy kierowców. Należy jednak stanowczo podkreślić, iż ewidencja czasu pracy sporządzana jest w oparciu o wykresówki. Skoro te uległy zniszczeniu, niemożliwe było ich odczytanie i sporządzenie na ich podstawie stosownej ewidencji. W istocie brak ten opiera się zatem na tej samej przyczynie sprawczej, jak brak wykresówek, tj. zadziałania vis maior. Nie można zatem przypisać skarżącemu winy w tym zakresie, a zatem również w przypadku tego rodzaju uchybienia zastosowanie winien znaleźć art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.
Z kolei za całkowicie bezzasadne należy uznać stanowisko organu II instancji w zakresie, w jakim uznał on, iż sankcjonowane na podstawie lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym jest nieokazanie dowolnego dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu. Dotyczy to w szczególności wskazanych przez organ II instancji list obecności, kart urlopowych, rejestrów, urządzeń biurowych, kart chipowych.
Nie ulega wątpliwości, iż ww. mogą posiadać moc dowodową w postępowaniu administracyjnym. Brak tych dokumentów nie może być jednak podstawą do ukarania skarżącego, albowiem żaden przepis prawny, w szczególności z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, nie nakłada obowiązku ich sporządzania czy prowadzenia.
Decyzję nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną na podstawie przedmiotowego przepisu z uwagi na brak list obecności, kart urlopowych, rejestrów, urządzeń biurowych, kart chipowych należałoby uznać za decyzję contra legem.
Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, iż podstawą ukarania w związku z powyższym przepisem może być stwierdzony brak jedynie tych dokumentów potwierdzających okresy nieprowadzenia pojazdu, do przechowywania których jest obowiązany przedsiębiorca na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Dotyczyć to może np. zwolnień lekarskich, wniosków o udzielenie urlopu bezpłatnego itp.
Warunkiem sine qua non takiej odpowiedzialności będzie dodatkowo fakt dostarczenia tego rodzaju dokumentów przedsiębiorcy (pracodawcy) przez zatrudnionych przez niego pracowników.
W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jakichkolwiek dowodów na to, iż organ I instancji poczynił takie ustalenia, dlatego też nałożył na skarżącego karę pieniężną tylko i wyłącznie w związku z brakiem wykresówek.
Z wezwania przez organ II instancji skarżącego do złożenia wniosków dowodowych na okoliczność utraty wykresówek w wyniku zadziałania siły wyższej należy wyprowadzić wniosek, iż organ II instancji dostrzegał konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Błąd w ustaleniach faktycznych, jaki poczynił organ II instancji doprowadził ostatecznie do uznania wniosków dowodowych skarżącego za bezprzedmiotowe.
W związku z powyższym uznać należy, iż wydana przez organ II instancji decyzja nie odpowiada prawu, podobnie jak decyzja organu I instancji, natomiast dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.
Podtrzymując na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz biorąc pod uwagę treść skargi organ odwoławczy zważył, co następuje:
Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w skardze dotyczącego zastosowania art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym, w przypadku gdy stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło na wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Zatem w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne zostało wszczęte zastosowanie może znaleźć art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.
Chybiony jest, zdaniem organu odwoławczego, zarzut podnoszony przez skarżącego w skardze, iż przedsiębiorca nie powinien ponosić odpowiedzialności w sytuacji, gdy na skutek siły wyższej w postaci gwałtownej nawałnicy, w następstwie której zniszczeniu uległy wykresówki, nie można mu przypisać winy, stąd też w tym przypadku winien zostać zastosowany art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.
Podkreślenia wymaga, iż przedsiębiorca jako profesjonalny podmiot winien sprawować ścisły nadzór i kontrolę nad pracownikami, a w szczególności dołożyć wszelkich starań by dokumentacja firmy przechowywana była w sposób należyty. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie zastosowania nie znalazł art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.
Odnosząc się do treści zarzutu naruszenia art.78 § 1 K.p.a. w zw. a z art. 75 K.p.a., art. 85 § 1 K.p.a., art. 86 K.p.a. poprzez oddalenie jako bezprzedmiotowych wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącego pismem z dnia 29 marca 2010 r., w sytuacji gdy przeprowadzenie przedmiotowych dowodów jest nieodzowne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy podkreśla, że przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie wykazało potrzeby do sięgania do innych dowodów zawnioskowanych przez stronę, dla dogłębnego zbadania sprawy, tym bardziej do przeprowadzenia oględzin. W przedmiotowej sprawie nie zaistniała potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompleksowy i w pełni daje podstawę do wydania rozstrzygnięcia.
Nietrafny jest zarzut strony skarżącej o naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w treści art.7 K.p.a., zasady praworządności - art. 6 K.p.a. i art.7 K.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania zawartej w art. 15 K.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa art.8 K.p.a. poprzez nie podjęcie- wbrew ustawowemu obowiązkowi-przez organ II instancji wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy stanu faktycznego sprawy oraz nie uchylenie decyzji organu I instancji, mimo że nie odpowiada ona prawu z uwagi na brak prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego w sprawie. Powyżej wyartykułowane naruszenia podstawowych zasad przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego nie znajdują uzasadnienia faktycznego w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, iż brak jest racjonalnych podstaw do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 61 § 2 ustawy- Prawo przed sądami administracyjnymi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., którą - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez stronę od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12.500,00 złotych: 1) uchylono decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej 1500,00 zł nałożonej z tytułu naruszenia lp. 1.8 ust. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym oraz nałożono karę pieniężną w wysokości 500,00 zł; 2) utrzymano w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej kary pieniężnej 11.000,00 zł nałożonej z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.
Należy przede wszystkim zauważyć, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej zawartym w skardze, w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca odpowiedzialność karna, lecz odpowiedzialność administracyjna. Przedsiębiorcy nie wymierzono grzywny, lecz nałożono nań karę pieniężną z tytułu naruszenia określonych przepisów regulujących sprawy transportu drogowego. Odpowiedzialność administracyjna ma charakter zobiektywizowany – jest związana z faktem stwierdzenia przez upoważnione organy naruszenia określonego przepisu z ustalonego wyżej zakresu. Odpowiedzialność ta jest, z pewnymi szczególnymi wyjątkami, w zasadzie niezależna od winy czy stopnia przyczynienia się do powstania naruszenia. Organ administracji wydający decyzję o nałożeniu takiej kary działa w ramach tzw. uznania związanego, tzn. w przypadku stwierdzenia określonego naruszenia jest zobowiązany nałożyć karę pieniężną w wysokości określonej w ustawie, bez możliwości odstąpienia od jej wymierzania czy miarkowania wysokości. Zasady te dotyczą również kontroli w przedsiębiorstwie. Najpełniej odzwierciedla zasady odpowiedzialności administracyjnej art. 92 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego "Kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów:
1) o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych,
2) o czasie pracy kierowców,
3) o odpadach,
4) o ochronie zwierząt,
5) o ruchu drogowym oraz w zakresie ochrony środowiska, okresowych ograniczeń ruchu pojazdów na drogach lub zakazu ruchu niektórych ich rodzajów,
6) o bezpieczeństwie żywności i żywienia,
7) wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych,
8) wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych
- podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.
2. Suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli nie może przekroczyć kwoty:
1) 15.000 złotych - w odniesieniu do kontroli drogowej;
2) 30.000 złotych - w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie.
3. Jeżeli czyn będący naruszeniem przepisów, o których mowa w ust. 1, wyczerpuje jednocześnie znamiona wykroczenia, stosuje się wyłącznie przepisy niniejszej ustawy.
4. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy."
Wyjaśniwszy tę dość istotną kwestię – i przechodząc na grunt szeroko rozumianego (zgodnie z powołanym wyżej art. 92) prawa transportu drogowego, należy zauważyć, że przepisy te wyraźnie rozróżniają obowiązek utrzymywania w odpowiednim porządku wymaganej dokumentacji kierowców (sankcjonowane karą określoną w lp. 1.8) od nieokazania wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie (lp. 11.1.4.).
I tak, zgodnie z art. 39a ustawy o transporcie drogowym w zw. z art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy może zatrudnić kierowcę, jeżeli osoba ta spełnia określone w tym przepisie wymagania, a w szczególności uzyskała kwalifikację wstępną ( pkt 5) oraz ukończyła szkolenie okresowe (pkt 6).
Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym, kierowcy wykonujący przewóz drogowy, którzy uzyskali prawo jazdy kat. C1 lub C w terminie od dnia 1 stycznia 1981 do dnia 31 grudnia 1995 r.(co ma miejsce w rozpatrywanej sprawie) są obowiązani odbyć pierwsze szkolenie okresowe i uzyskać wymagany wpis do prawa jazdy w terminie do 10 września 2011 r.
Zgodnie z art. 39l ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorca lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy jest obowiązany do:
1) kierowania kierowców na:
a) szkolenia okresowe,
b) badania lekarskie i psychologiczne;
2) pokrywania kosztów badań lekarskich i psychologicznych;
3) przechowywania przez cały okres zatrudnienia kierowcy kopii:
a) świadectw kwalifikacji zawodowej,
b) orzeczeń lekarskich i psychologicznych;
4) prowadzenia dokumentacji dotyczącej badań lekarskich i psychologicznych;
5) przekazania kierowcy z chwilą rozwiązania stosunku pracy kopii orzeczeń i świadectw, o których mowa w pkt 3.
Określone wyżej wymagania nie zostały spełnione w stosunku do wszystkich zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców - jedynie w przypadku kierowcy p. A. K. okazano umowę o pracę, nie okazano natomiast innych dokumentów potwierdzających spełnienie przez kierowcę wymagań ustawy o transporcie drogowym. Odnośnie p. P. B. przedsiębiorca nie okazał żadnych akt osobowych kierowcy. Wymóg przedstawienia odpowiedniej dokumentacji nie został też spełniony w przypadku zatrudnionego na podstawie umowy zlecenia kierowcy p. A. S. Również przedsiębiorca – p. B. B., mimo osobistego wykonywania pracy kierowcy, nie okazał żadnych dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań ustawy o transporcie drogowym.
Jak można rozumieć, w odniesieniu do stwierdzenia powyższego naruszenia nie istnieje problem dowodowy; wymaganej dokumentacji po prostu nie okazano, gdyż jej w przedsiębiorstwie nie prowadzono.
Zgodnie z lp. 1.8. 2 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków w zakresie prowadzenia wymaganej dokumentacji pracy kierowcy, sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 500,00 zł.
Do zaakceptowania jest natomiast ocena organu odwoławczego, że z dyspozycji lp. 1.8.2. wynika, że łączna kara pieniężna z tytułu powyższego naruszenia winna wynosić 500,00 zł, niezależnie od liczby kierowców, w stosunku do których nie dopełniono obowiązku kierowania na badania lekarskie oraz psychologiczne. Zasadnie zatem z tego powodu organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji o nałożeniu za powyższe naruszenie kary pieniężnej w kwocie 500 zł i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 500,00 zł.
Drugie ze stwierdzonych naruszeń, za które nałożono na podstawie lp. 11.4.1 załącznika o transporcie drogowym karę pieniężną w kwocie 11.000,00 zł, polegało na nieokazaniu wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie (lp. 11.1.4.).
W warstwie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano w odniesieniu do tego naruszenia art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) Nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 14 ust. 2 oraz 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
Zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje ich kopie zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Przedsiębiorstwo wydaje także zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopie danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruki na papierze. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych.
Zgodnie z art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 r. przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85:
i) zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej, tak aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego;
ii) zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz, na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa.
Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o czasie pracy kierowców w brzmieniu obowiązującym na dzień kontroli, ewidencję czasu pracy, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 2981 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy, pracodawca prowadzi dla kierowców, niezależnie od stosowanego systemu czasu pracy i sposobu wynagradzania za godziny nadliczbowe i za pracę w porze nocnej, w rozliczeniu dobowym, tygodniowym i przyjętym okresie rozliczeniowym. Ewidencję czasu pracy, o której mowa w ust. 1, pracodawca udostępnia kierowcy na jego wniosek.
Z powołanych przepisów wynika jednoznacznie, że pracodawca prowadzi (a więc ma obowiązek prowadzić) ewidencję czasu pracy zatrudnionych kierowców w rozliczeniu dobowym, tygodniowym i przyjętym okresie rozliczeniowym. Ewidencja ta, w związku z wprowadzonym obowiązkiem używania tachografów, ma przede wszystkim formę wypisów z tachografu (tzw. wykresówek) lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu. Przedsiębiorstwo przechowuje (a więc znów – ma obowiązek przechować) wykresówki i wydruki w każdym przypadku sporządzenia wydruków zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu. Wykresówki, wydruki, oraz wczytane dane okazuje się lub doręcza na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej, jak i z karty kierowcy, mają być dostępne na terenie przedsiębiorstwa.
Kontrola przedsiębiorstwa skarżącego obejmowała okres od [...] kwietnia 2008 r. do dnia [...] kwietnia 2009 r., a więc 1 rok, i obejmowała m.in. analizę dokumentacji kierowców związanej z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne, przestrzegania przepisów dotyczących czasu pracy kierowców oraz właściwego używania urządzeń rejestrujących. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2009 r.
Jak wynika z protokołu z okazania dokumentów, przedsiębiorca nie okazał żadnej ewidencji czasu pracy kierowców wykonujących przewozy drogowe na jego rzecz. Nie okazano również tarcz tachografów używanych w pojazdach będących w posiadaniu przedsiębiorcy.
Nadto, pracownik upoważniony do reprezentowania przedsiębiorcy w toku kontroli oświadczył, iż w okresie objętym kontrolą w przedsiębiorstwie nie prowadzono ewidencji czasu pracy kierowców, a ponadto nie udostępniono tarcz tachografu z powodu "iż zostały zalane cieknącą z sufitu poprzez wywietrznik wodą. Na zniszczonych tarczach uwidoczniony był przewóz drogowy wykonywany w ramach krajowego zarobkowego transportu drogowego".
W ocenie Sądu, organ odwoławczy miał rację stwierdzając, że organ I instancji niezasadnie przyjął, iż przedsiębiorca nie okazał jedynie 22 wykresówek. Prawidłowe, tj. zgodne z obowiązującymi przepisami jest twierdzenie organu odwoławczego, iż do momentu zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie przedsiębiorca był obowiązany udokumentować wykresówką lub dokumentem potwierdzającym fakt nieprowadzenia pojazdu każdy dzień, w którym zatrudnieni przez niego w okresie kontroli kierowcy pozostawali zatrudnieni. Tak więc przedsiębiorca winien był okazać wykresówki lub dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu za cały kontrolowany okres w przypadku kierowców p. P. B., p. A. S. oraz p. A. K. za okres [...] października - [...] grudnia 2008 r.
Jest oczywiste, że zgodne z przedstawionymi wyżej zasadami przeprowadzenie kontroli doprowadziłaby do naliczenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w wysokości dużo wyższej, przekraczającej pułap określony w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym.
W tej sytuacji organ odwoławczy w zasadzie trafnie odwołał się do zakazu reformationis in peius, tzn. nieorzekania na niekorzyść strony odwołującej się, i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 11.000,00 zł z tytułu naruszenia lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Sąd, zgadzając się z tym rozstrzygnięciem co do zasady, przypomina jednocześnie, że art. 139 K.p.a., statuujący ten zakaz, stwierdza, że nie musi on mieć zastosowania, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.
W rozpatrywanej sprawie przedsiębiorca podczas kontroli w przedsiębiorstwie obejmującej okres 1 roku nie przedstawił zarówno wymaganej dokumentacji kierowców (sankcjonowane karą określoną w lp. 1.8), jak i nie okazał ani jednej wykresówki lub dokumentu potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu .
W ocenie przedsiębiorcy, kwestionującego przede wszystkim nałożenie kary pieniężnej z tytułu drugiego naruszenia (nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie), choćby z racji jej wysokości, zasadniczym powodem braku możliwości okazania tych wykresówek było zalanie specjalnie wynajętego pomieszczenia biurowego, w którym je przechowywano, przez gwałtowną nawałnicę. W ocenie przedsiębiorcy, była to "przyczyny sprawczej w postaci vis maior." Jednocześnie przedsiębiorca w epickim wywodzie, opisującym tę nawałnicę, stwierdził, że trudno wyobrazić sobie lepsze zabezpieczenie dokumentów.
Sąd w swojej praktyce orzeczniczej dotyczącej wykresówek zetknął się już z pożarem pomieszczenia czy wręcz budynku, w którym przechowywano wykresówki, a także z pożarem samochodu, którym je przewożono do kontroli, jak również z kradzieżą samochodu, w którym wykresówki były przechowywane. Z "gwałtowną nawałnicą", należącą do "zjawisk atmosferycznych o znacznym nasileniu", która "w bardzo krótkim czasie może poczynić znaczne szkody w substancji budynku, których nie można przewidzieć, Sąd zetknął się jednak po raz pierwszy. Nie ma żadnych podstaw, by kwestionować te zdarzenie (podobnie jak wymienione pożary i kradzieże wykresówek), ale też nie ma żadnych podstaw do przeprowadzania jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność. Z punktu widzenia ustawy o transporcie drogowym, a zwłaszcza art. 93 ust. 7 tej ustawy, istotne jest wyjaśnienie, czy naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Tylko bowiem w takiej sytuacji właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Należy przy tym zauważyć, że pojęcie siły wyższej (vis maior) jest pojęciem cywilistycznym, którego Kodeks cywilny zresztą nie określa, wiążąc je z powstaniem szkody w określonej, konkretnej sytuacji i odpowiedzialnością z tego tytułu (art. 435-436 K.c.). Ustawa o transporcie drogowym mówi natomiast o zdarzeniu lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, w wyniku których nastąpiło naruszenie przepisów o transporcie drogowym, z którego to naruszenia podmiot odpowiedzialny zostanie zwolniony, jeżeli udowodni, że było ono następstwem zdarzenia lub okoliczności, o których wyżej mowa.
Należy uznać, że zdarzenie czy okoliczność, o których mowa w art. 93 ust. 7 ustawy, po pierwsze – prowadzi do powstania jakiegoś naruszenia przepisów z zakresu transportu drogowego, które w normalnych warunkach byłoby karane w postępowaniu administracyjnym odpowiednią karą administracyjną, po wtóre – nie ma charakteru absolutnego, tzn. nie jest związane z absolutną niemożnością przewidzenia, lecz wiąże się z małym prawdopodobieństwem wystąpienia – w świetle obiektywnej oceny wydarzeń. W przeciwnym przypadku przepis ten byłby praktycznie nie do zastosowania.
W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie uznał, zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę, że przedsiębiorca nie tylko nie wykazał, iż rzeczywiście oraz prawidłowo ewidencjonował czas pracy kierowców, ale przy tym nie dołożył należytej staranności w przechowywaniu owej dokumentacji, czego można było wymagać od podmiotu wykonującego profesjonalnie transport drogowy. Stwierdził, że "...przechowywanie wykresówek w miejscu, w którym mogą one zostać w każdej chwili zalane trudno uznać za przejaw profesjonalnej dbałości o dokumentację firmową i uznać przypadkową utratę dokumentów za okoliczność, która mogłaby wyłączyć odpowiedzialność skarżącego za brak wykresówek i dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu."
Wymóg przechowywania przez okres 1 roku przez przedsiębiorcę wykresówek zatrudnionych przez niego kierowców ma charakter bezwzględny, wynikający wprost z przepisów prawa unijnego. Odpowiedzialność z tytułu naruszenia tego wymogu, zawartego w szeregu przepisach, ma charakter administracyjny, zobiektywizowany. Można tu wręcz mówić o odpowiedzialności na zasadzie ryzyka. Utrata wykresówek z powodu normalnych w istocie zjawisk atmosferycznych (zwłaszcza w ostatnich latach w Kłodzku i okolicach) nie należy w istocie do zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Przeciwnie, mógł i powinien je przewidzieć, zwłaszcza przy zachowaniu należytej staranności przy wynajmie pomieszczenia, w którym przechowywano wykresówki, a co za tym idzie – należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, zwalniające podmiot wykonujący przewozy z odpowiedzialności.
Przedsiębiorca w toku kontroli przedsiębiorstwa nie okazał wykresówek zatrudnionych kierowców, tłumacząc to zniszczeniem tych wykresówek w następstwie "gwałtownej nawałnicy". Z prawnego punktu widzenia wystąpienie tego zdarzenia jest obojętne, zwłaszcza jako przyczyna zniszczenia wykresówek. Istotny jest natomiast sam fakt nieokazania tych wykresówek organom kontroli – przy braku zdarzenia lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, co mogłoby stanowić przesłankę zwalniającą go z odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie szeroko rozumianego prawa transportu drogowego.
Ma więc racje organ odwoławczy stwierdzając, że przeprowadzone postępowanie odwoławcze nie wykazało potrzeby do sięgania do innych dowodów wnioskowanych przez stronę dla dogłębnego zbadania sprawy, tym bardziej do przeprowadzenia oględzin. Trudno wręcz stwierdzić, co wobec poczynionych ustaleń miałyby one wykazać. (Fakt istnienia burzy, zalania pomieszczenia, w którym były one przechowywane, czy fakt zniszczenia wykresówek, w równym stopniu nieistotne w sprawie z prawnego punktu widzenia). W przedmiotowej sprawie nie zaistniała potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompleksowy i w pełni daje podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Wielokrotne też pełnomocnik przedsiębiorcy, jak i sam przedsiębiorca, uznali fakt stwierdzonych naruszeń – uważając zarazem, że usprawiedliwia ich wspomniana burza.
Sąd podziela również odpowiedź organu na podniesione przez stronę skarżącą naruszenia przepisów postępowania, a jednocześnie konstatuje, że jeśli nawet w rozpatrywanej sprawie miało miejsce ewentualne naruszenie przepisów postępowania, to nie mogło mieć ono wpływu na wynik sprawy.
Już na marginesie – Sąd nie do końca zrozumiał potrzebę sięgania przez organ odwoławczy do definicji dokumentu zawartej w ustawie o ochronie informacji niejawnych czy kodeksie karnym. Sąd podziela ocenę organu, że przepisy K.p.a. nie definiują pojęcia dokumentu, przyznając jedynie zwiększoną moc dowodową dokumentom urzędowym (art. 76 K.p.a.). Jednakże w opinii Sądu przepisy K.p.a. dotyczące postępowania dowodowego (Rozdział 4. Dowody) w zupełności wystarczały do wyjaśnienia niniejszej sprawy.
Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.