VI SA/Wa 1454/24

VI SA/Wa 1454/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-08-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Danuta Szydłowska
Maciej Borychowski /sprawozdawca/
Sławomir Kozik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 120, art. 119 pkt.2, art. 200 z zw. z art. 205 ust.1, art. 145 ust.1 pkt.1 lit.c,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 189f ust.1, art. 16 ust.1, art. 7, art. 77 ust.1, art. 80, art. 107 ust.3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Asesor WSA Maciej Borychowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 lutego 2024 r. nr KOA/5357/Dr/22 w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie z dnia 24 października 2022 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. R. kwotę 143 (słownie: sto czterdzieści trzy) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej również "WSA") w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej "SKO", "Organ") z dnia [...] lutego 2024 r., nr [...], którą po rozpatrzeniu odwołania A. R. (dalej: "Skarżąca", "Strona") od decyzji Zarządu Województwa Mazowieckiego (dalej: "Zarząd", "organ I instancji") nr [...]z dnia [...] października 2022 r. w sprawie wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej w wysokości 3 564,00 zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 868 w miejscowości G., w dniach od 17 sierpnia 2022 r. do dnia 4 października 2022 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez wykonanie zjazdu z płyt betonowych MON do działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...] G. o powierzchni 13,50 m2 (dalej "Zaskarżona decyzja").
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 127 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570).
Zaskarżona decyzja została wydana w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] sierpnia 2022 r. do siedziby Rejonu Drogowego w O. wpłynęła notatka służbowa oraz zdjęcia i mapa Drogomistrza Obwodu Drogowego w P. o zajęciu pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 868 w m. G. bez zgody zarządcy drogi w celu wykonania zjazdu z płyt betonowych MON do działki o nr ewid. [...]obręb [...] G. o powierzchni 13,50 m2.
Pismem z dnia [...] września 2022 r. organ I Instancji powiadomił Stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, wyznaczono termin przeprowadzenia oględzin, a nadto pouczono Stronę o uprawnieniach z art. 10 k.p.a.
W dniu [...] września 2022 r. odbyły się oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego. Z oględzin został spisany protokół. W czynnościach oględzin uczestniczył M. R. - użytkownik. Z protokołu wynika, że płyty MON zostały ułożone w celu wyjazdu z pola pojazdów rolniczych i innych wielkogabarytowych by móc wyjechać na ulice. Podczas oględzin dokonano także pomiaru elementów wbudowanych w pasie drogowym – zjazd z płyt betonowych (MON) – ustalono powierzchnię zajęcia na 13,5 m2.
Strona pismem z dni [...] października 2022 r. powiadomiła organ I instancji o uprzątnięciu pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 868 w m. G. z płyt MON o nr ew. [...]w m. G. do pisma załączyła 3 szt. zdjęć.
Organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oświadczenia Strony z dnia [...] października 2022 r. ustalił, iż czas zajęcia pasa drogowego wyniósł 48 dni.
Decyzją z dnia [...] października 2022 r. Zarząd orzekł o nałożeniu na Stronę kary pieniężnej w wysokości 3 546,00 zł.
W ocenie organu I instancji ustalony stan faktyczny w sprawie wypełnia przesłanki do nałożenia na Stronę kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, bowiem doszło do zajęcia pasa drogowego bez stosownego zezwolenia na czas 48 dni tj. od [...] sierpnia 2022 r. do [...] października 2022 r. Natomiast opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym ustalono zgodnie z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych jako iloczyn:
• stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustalonej na podstawie § 2 ust.1 pkt.5 uchwały nr 248/19 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich, dla których zarządcą dróg jest Zarząd Województwa Mazowieckiego,
• liczby dni zajmowania pasa drogowego (okres dłuższy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień),
• liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego.
Zarząd wyjaśnił, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia przewidzianej umowy zarządca drogi wymierna, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty standardowej. Ostatecznie w przedmiotowej sprawie wysokość należnej opłaty, z uwzględnieniem braku zgody zarządcy drogi obliczono w następujący sposób: 13.50 m2 (powierzchnia zajęcia pasa drogowego) x 0,55 zł (stawka za 1 m2 zajęcia pobocza w pasie drogowym za 1 dzień) x 10 (wskaźnik wzrostu z powodu samowoli) x 48 dni = 3 564,00 zł.
Od decyzji z dnia [...] października 2022 r. odwołanie złożyła Strona. Wskazała, że nie zgadza się ze stanowiskiem w niej zawartym w zakresie nałożenia kary finansowej za zajęcie pasa drogowego. W jego uzasadnieniu wskazała, że nie była świadoma, iż ułożenie trzech płyt MON w sąsiedztwie jej gruntów wzdłuż drogi stanowi według prawa pas drogowy, a jego utwardzenie jest jednoznaczne z jego zajęciem. Ponadto podniosła, że po uzyskaniu w dniu [...] września 2022 r. informacji, że ułożone płyty zajmują pas drogowy, niezwłocznie usunęła płyty, o czy poinformowała Zarząd dróg. W ocenie Strony nałożenie kary w tak znacznej kwocie było nieuzasadnione. Ponadto, zdaniem Skarżącej, organ powinien odstąpić od nałożenia kary pieniężnej, o którym mowa w art. 189f § 1 k.p.a., ze względu na znikomą szkodliwość czynu oraz niezwłoczne zaprzestanie naruszania prawa.
SKO po rozpatrzeniu odwołania Strony, decyzją z dnia [...] lutego 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2022 r.
W uzasadnieniu Zaskarżonej decyzji Organ podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji oraz przywołał mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa. SKO wskazało, że granicę pasa drogowego wyznacza granica działki drogowej, w której umieszczone zostały płyty MON. Wynika to jednoznacznie ze zdjęć stanowiących materiał dowodowy zgromadzony w sprawie oraz z mapy na którą zostały naniesione granice pasa drogowego wraz ze spornym utwardzeniem. Z akt sprawy wynika, że działka na której usytuowane były płyty oznaczona nr ewid. [...]z obrębu [...] stanowi drogę publiczną (wojewódzką). Niewątpliwie zatem doszło do zajęcia pasa drogowego w niniejszej sprawie. Analizując załączoną mapę z zaznaczoną granicą pasa drogowego i miejscem jej zajęcia oraz protokół z kontroli pasa drogowego wraz z dokumentacją zdjęciową należy dojść do wniosku, że w sprawie doszło do zajęcia pasa drogowego.
Organ wskazał również, że fakt zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr 868 w miejscowości G. ok km. 4 + 637 w dniu [...] sierpnia 2022 r. potwierdzają: protokół kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Natomiast powierzchnia płyt zajmujących pas została zmierzona przez drogomistrza R. D. pracownika Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie, a więc przez osobę posiadającą do tego odpowiednie uprawnienia w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2022 r.
Z rozstrzygnięciem SKO nie zgodziła się Strona i pismem z dnia [...] kwietnia 2024 r. wniosła do WSA w Warszawie skargę na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2024 r. W uzasadnieniu skargi wskazała, że w decyzji SKO nie zostały wzięte pod uwagę kwestie/uregulowania prawne, a dotyczące:
• art. 189f § 1 k.p.a. – w tym przypadku Skarżąca powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. III OPS 1/21, w której NSA opowiedział się za wykładnią korzystną dla sprawców deliktów administracyjnych. Sąd kasacyjny uznał, że do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach ustawy czystościowej stosuje się art. 189 f K.p.a. traktujący o odstąpieniu od nałożenia kary,
• niewłaściwego pomiaru powierzchni – Skarżąca wskazała, że pomiar, który został dokonany przez pracownika Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich Pana R. D. w mojej ocenie został dokonany nieprawidłowo. Przyjęto bowiem, że zajęto 4,5 m głębokości pasa na 3 m szerokości. Co dało sumę 13,5 m. Wg map geodezyjnych głębokość pasa w tym miejscu to co najwyżej 4,3 m a szerokość płyty to ok 2.8 m. Ponadto oględzin dokonywano bez użycia przyrządów geodezyjnych co wyklucza jakąkolwiek wiarygodność pomiaru,
• zmiany zarządcy drogi – Skarżąca podniosłą, że w toku prowadzonej sprawy droga 868 straciła miano drogi wojewódzkiej i stała się drogą powiatową. W związku z tym Mazowiecki Zarząd Dróg Wojewódzkich w Warszawie nie jest już jej zarządcą i bezzasadne jest podtrzymanie wydanej decyzji nr. [...].
W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
W ramach tej kontroli sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "P.p.s.a.").
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 P.p.s.a.).
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).
Kontrolując wydane w sprawie decyzje na podstawie powyższego kryterium Sąd stwierdził, że nie są one zgodne z prawem.
W niniejszej sprawie poza sporem jest, że do zajęcia pasa drogowego doszło. Sporna jest powierzchnia zajęcia.
Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 320., dalej "u.t.p."). Stosownie do treści przepisów ustawy o drogach publicznych obowiązujących w dacie zajęcia pasa drogowego, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). Z definicji tej wynika, że pas drogowy winien być rozumiany z uwzględnieniem funkcji, celu i roli jaką pełni - tj. zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą będącą jego częścią. Ta przestrzeń poddana została specjalnemu reżimowi prawnemu, który przejawia się między innymi w tym, że w pasie drogowym nie można, poza ustawowo dopuszczonymi wyjątkami, lokalizować obiektów budowlanych i urządzeń niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej.
Za zajęcie pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala zaś dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 u.d.p., nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.
Wiążące regulacje w sprawie wysokości stawek w ww. zakresie wynikają z uchwały nr 248/19 Sejmiku Województwa Mazowieckiego z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg wojewódzkich, dla których zarządcą drogi jest Zarząd Województwa Mazowieckiego (Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z 23 grudnia 2019 r. poz. 15710). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 5 ww. uchwały wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pobocza w pasie drogowym drogi wojewódzkiej wynosi 0,55 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej również: "NSA") w wyroku z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 110/13 wskazał, że związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.
W świetle tak rozumianej istoty kary administracyjnej przyjąć należy, że okoliczności faktyczne, które mają uzasadniać wymierzenie stosownej kary administracyjnej, muszą zostać ustalone w toku postępowania administracyjnego w sposób niebudzący wątpliwości. Na organie orzekającym spoczywa bowiem obowiązek dokonania, zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., istotnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych.
W orzecznictwie sądów administracyjnych co do zasady nie jest kwestionowany pogląd o obowiązku organów do jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19. Sąd w składzie rozpoznającym podziela również stanowisko prezentowane w wyroku WSA w Krakowie z 9 września 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 533/22, iż granica pasa drogowego może zostać precyzyjnie określona między innymi poprzez dokładne wyrysowanie mapy dla celów prawnych przez biegłego geodetę.
W celu wykazania granic pasa drogowego niezbędnym jest więc przedłożenie planu (mapy geodezyjnej) gruntu z wyraźnie zaznaczonymi liniami granicznymi tego gruntu określający przebieg pasa drogowego oraz usytuowanie reklamy. Na organach spoczywa obowiązek jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej na co zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. 1062/19).
Cytowane wyżej wyroki dotyczą wprawdzie zajęcia pasa drogowego reklamą. Niemniej jednak, zdaniem Sądu, nie ma przeszkód, aby ogólne tezy z nich płynące odnieść do niniejszej sprawy, bowiem kluczowe znaczenie, w sprawach jak rozpatrywana, ma pas drogowy, który podlega zajęciu bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi.
Mając na uwadze powyższe rozważania, konieczne jest zatem w pierwszej kolejności stwierdzenie, czy organy prawidłowo ustaliły, że powierzchnia pasa drogowego zajęta przez Skarżącą wybudowaniem zjazdu z drogi tzw. płytami MON wynosiła 13.50 m2.
W Zaskarżonej decyzji Organ wskazał jak powierzchnia pasa drogowego została zajęta, jednakże w ocenie Sądu nie przedstawił na to bezspornych dowodów. W tym zakresie uzasadnienie Zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art.107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu nie można uznać za realizację obowiązku prawidłowego uzasadnienia Zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie z samego faktu, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się protokół kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Natomiast powierzchnia płyt zajmujących pas została zmierzona przez drogomistrza R. D. – pracownika Mazowieckiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w Warszawie, a więc osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia.
W odniesieniu do dowodu z dokumentacji fotograficznej należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie NSA, że dokumentacja fotograficzna nie stanowi dokumentu urzędowego. Jest jedynie dowodem potwierdzającym istnienie przedstawionego na fotografiach stanu rzeczy. To, na ile potwierdza zajęcie pasa drogowego w niniejszej sprawie bezpośrednio z niej nie wynika. Wyniki wnioskowań w tym zakresie mogą być podważone w każdy sposób, w szczególności poprzez podważenie samych wnioskowań, albo w drodze przedstawienia dowodów na okoliczności przeciwne niż wyniki wnioskowań (vide wyrok NSA z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt II GSK 40/09; wyrok NSA z dnia 20.03.2018 r. sygn. akt II GSK 1732/16).
W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że z dokumentacji załączonej do akt administracyjnej sprawy wynika faktycznie, że płyty MON zostały ułożone w pasie drogowym. Niemniej jednak przedmiotowe zdjęcia nie mogą być dowodem przesądzającym w sprawie zajęcia pasa drogowego, a w szczególności jego powierzchni. Z załączonych zdjęć wynika, że trzy płyty przylegają do wykonanej posadzki betonowej, przy czym przedmiotowa posadzka wystaje poza linię wykonanego ogrodzenia nieruchomości (vide zdjęcia będące załącznikiem do notatki służbowej z dnia [...] sierpnia 2022 r.). Jednocześnie Sąd zauważa, że z materiału dowodowego, w szczególności z kopi mapy w skali 1:500 podpisanej przez drogomistrza drogowego, wynika, że granice pasa drogowego oraz granice nieruchomości Skarżącej stanowią prostą linię. W związku z czym organ I instancji, a następnie SKO w żaden sposób nie odnieśli się do tego zagadnienia. Co więcej w materiale dowodowym nie dość, że nie ma w ogóle utrwalonych czynności z dokonanych pomiarów zajętego przez płyty MON pasa drogowego, to nie ma też ustalenia odnośnie szerokości pasa drogowego w miejscu przylegającym do nieruchomości Skarżącej. Takiego waloru w żadnej mierze nie można przypisać wspomnianej mapie, na której zostało naniesione (zielonym flamastrem) miejsce zajęcia pasa drogowego. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniu SKO, o ile faktycznie do zajęcia pasa drogowego doszło, to brak jest jednoznacznych ustaleń dotyczących powierzchni jego zajęcia. Takim dowodem potwierdzającym, o czym mowa wyżej, nie może być mapa geodezyjna z odręcznie zaznaczonymi granicami działek (drogowej i Strony) oraz wyrysowane miejsce zajęcia przez drogomistrza – R. D.. Sąd wskazuje, że oprócz wspomnianej posadzki betonowej, do której przylegają płyty MON, pomiędzy linia asfaltu drogi a pierwszą z płyt jest przerwa. Natomiast na załączonej mapie zajęcie pasa drogowego jest zobrazowane jako przylegające do asfaltu.
Sąd w składzie rozpoznającym sprawę wskazuje, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego, postępowanie wyjaśniające powinno być przeprowadzone wyjątkowo starannie i ze szczególną dbałością (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1038/18). W przypadku zajęcia pasa drogowego, jednym z elementów mających istotny wpływ na wysokość wymierzonej kary pieniężnej jest stwierdzona powierzchnia zajęcia pasa drogowego (art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych). Brak przy tym jednoznacznych ustaleń co do tej wielkości tego parametru, uniemożliwia prawidłowe wymierzenie kary. W ocenianej sprawie, na gruncie powyższych wskazań zwrócić należy uwagę na brak wskazania w protokole kontroli z dnia [...] września 2022 r. sposobu dokonania pomiaru powierzchni spornych płyt MON. Sąd dostrzega, iż w treści ww. protokołu wpisane są wymiary przedmiotowych płyt. W Zaskarżonej decyzji próżno jednak szukać wyjaśnienia dotyczącego przyjętego sposobu liczenia powierzchni płyt oraz jakimi narzędziami było to dokonywane. Zresztą, na ten aspekt zwróciła uwagę Skarżąca, poddając w wątpliwość poprawność dokonanych pomiarów. Zdaniem Skarżącej według map geodezyjnych "głębokość pasa drogowego w tym miejscu to co najwyżej 4,3 m, a szerokość płyty to ok. 2.8 m.". Nadto, Sąd dostrzega, że ze zdjęć załączonych do oświadczenia Skarżącej z dnia [...] października 2022 r. wynika również, że posadzka została częściowo usunięta. Powyższe potwierdza, iż organy obu instancji w istocie nie ustaliły szerokości pasa drogowego w miejscu jego zajęcia oraz rzeczywistej powierzchni zajęcia.
W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły również bezspornie czasu zajęcia pasa drogowego. Organy obu instancji przyjęły, że czas zajęcia pasa drogowego wyniósł 48 dni (od [...] sierpnia do [...] października 2022 r.). Przy czym data końcowa zajęcia pasa drogowego pokrywa się z datą oświadczenia Skarżącej z dnia [...] października 2022 r.
Sąd zauważa, że w piśmie z dnia [...] października 2022 r. Skarżąca informuje o usunięciu płyt MON i uporządkowaniu terenu. Jednocześnie z odwołania wynika, że Strona przedmiotowe płyty usunęła bezzwłocznie, po uzyskaniu informacji o bezprawnym zajęciu pasa drogowego, co miało miejsce [...] września 2022 r. W Zaskarżonej decyzji nie ma natomiast informacji, iż przedmiotowe zagadnienie było rozważane przez organy obu instancji i doprowadziło do ustaleń, że płyty MON zostały zdemontowane w dniu [...] października 2022 r.
Reasumując, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę wskazuje, że kwestia prawidłowego wyznaczenia powierzchni zajętego pasa drogowego ma pierwszorzędne znaczenie w przedmiotowej sprawie. Od niej bowiem zależy ocena prawidłowości ustalenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego w prawidłowej wysokości.
Ponadto, rozpoznawana sprawa dotyczy kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, która aby mogła zostać uznana za prawidłowo nałożoną, to przesłanki jej wymierzenia muszą być w sprawie ustalone w sposób jednoznaczny. Jest to elementarna reguła prowadzenia postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej.
W ponownym postępowaniu organ ustali w sposób bezsprzeczny szerokość pasa drogowego w miejscu ułożenia płyt MON. W tym zakresie na podstawie dokumentacji geodezyjnej, w razie potrzeby sporządzonej przez uprawnionego geodetę ustali powierzchnię zajęcia oraz określi "rzeczywisty" obszar zajęcia, tj. czy ów powierzchnia powinna być liczona do styku płyt MON z betonową posadzką, czy też do linii ogrodzenia działki. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśni również czy usunięcie płyt nastąpiło w dniu [...] października 2022 r., czy też wcześniej, a pismo z dnia [...] października 2022 r. stanowiło jedynie formalną informację o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego.
W tych okolicznościach należy stwierdzić, że naruszenie przez organ art.7, art. art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a także art.107 § 3 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec niewykazania w sprawie podstawowej dla rozstrzygnięcia okoliczności, tj. sposobu obliczenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz czasu jego zajęcia.
W ocenie Sądu odnoszenie się do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. jest przedwczesne, bowiem o odstąpieniu od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej można rozstrzygać w sytuacji, gdy podstawy jej nałożenia nie budzą wątpliwości, co niniejszej sprawie nie zostało należycie wykazane.
Natomiast bezzasadny jest zarzut utraty przez drogę nr 868 statusu drogi wojewódzkiej i co przemawia za wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.
Sąd wskazuje, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych nie ma znaczenia okoliczności, że przedmiotowa droga posiada obecnie niższą kategorię, a tym samym nastąpiła zmiana jej zarządcy. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Tym samym decyzja Zarządu z dnia [...] października 2022 r., utrzymana Zaskarżoną decyzją nie może zostać uznana za wadliwą, tylko z uwagi na fakt, że zmienił się status przedmiotowej drogi.
Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2024 r. oraz z tych samych względów, na podstawie art. 135 P.p.s.a. decyzję Zarządu Województwa Mazowieckiego z dnia [...] października 2022 r. (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach WSA w Warszawie orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania, obejmujący uiszczony wpis od skargi (pkt 2 sentencji wyroku).
Należy również wskazać, że złożona w tej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a., z uwagi na spełnienie ustawowych przesłanek. Stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpatrzona w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Sprawa w takim przypadku rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów – art. 120 P.p.s.a.
Wszystkie wyroki krajowych sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl .