VI SA/Wa 2015/19

VI SA/Wa 2015/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-12-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Sygn. powiązane
I GZ 15/20 - Postanowienie NSA z 2020-02-18
II GZ 151/20 - Postanowienie NSA z 2020-06-29
II GSK 710/20 - Wyrok NSA z 2023-09-21
II GZ 15/20 - Postanowienie NSA z 2020-01-30
III SA/Po 213/19 - Postanowienie WSA w Poznaniu z 2019-08-06
III SA/Gl 383/19 - Postanowienie WSA w Gliwicach z 2019-08-08
Skarżony organ
Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi "K" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego we W. z dnia [...] kwietnia 2019 r.; 2. zasądza od organu na rzecz "K." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. kwotę 1497 (jeden tysiąc czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej "organ", "GIF" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4, art. 103 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86a ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 499 z późn. zm.), dalej "u.p.f.", oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania "K." sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej "spółka" lub "skarżąca") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej "WIF" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie cofnięcia spółce zezwolenia wydanego w dniu [...] sierpnia 2003 r. (nr [...]), zmienionego decyzjami z dnia [...] października 2006 r. (nr. [...]) i z dnia [...] marca 2013 r. (nr [...]) na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "H." położonej w S. przy ul. [...] 21, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
WIF cofnął spółce zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, wobec stwierdzenia, że w okresie od 12 lipca 2015 r. do 31 grudnia 2018 r. prowadziła sprzedaż produktów leczniczych do innych aptek ogólnodostępnych na podstawie zawartych z nimi umów. Przedmiotem sprzedaży były recepturowe, homeopatyczne produkty lecznicze, o czym świadczą znajdujące się w aktach postępowania faktury VAT, jak również kopie umów o świadczenie usług (na warunkach zlecenia) zawartych przez spółkę z 22 podmiotami prowadzącymi apteki ogólnodostępne oraz wyjaśnienia spółki. Naruszenie to stanowiło bezpośrednią podstawę cofnięcia zezwolenia.
W wyniku złożonego przez spółkę odwołania, GIF utrzymał w mocy decyzję WIF. W uzasadnieniu decyzji podkreślił, że od dnia [...] lipca 2015 r. naruszenie przez aptekę ogólnodostępną zakazu zbywania produktów leczniczych innej aptece ogólnodostępnej stanowi obligatoryjną przesłankę do cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie okoliczność, że stosowany przez spółkę wzór umowy o świadczenie usług został zaakceptowany przez WIF w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 r., ponieważ w dniu 8 lutego 2015 r. doszło do istotnej zmiany przepisów u.p.f., polegającej na wprowadzeniu do ustawy art. 86 a zakazującego sprzedaży (następnie zbywania - w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2015 r.) produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. Zdaniem organu odwoławczego, nie można zatem przyjąć, że spółka pozostawała w mylnym przeświadczeniu o prawidłowości swojej działalności z uwagi na uzyskaną w 2011 r. opinię organu. Zarówno opinia organu I instancji, jak również powoływane przez skarżącą stanowisko GIF wydane zostały w odmiennym stanie prawnym.
Organ podkreślił przy tym, że art. 86a u.p.f. nie przewiduje jednocześnie żadnych wyjątków od zakazu, czy to ze względu na rodzaj produktu leczniczego, jego ilość, czy też jakąkolwiek okoliczność dotyczącą zbycia produktu leczniczego. Wobec tego, w ocenie GIF, brak było podstaw do przyjęcia, że homeopatyczne leki recepturowe nie podlegają regulacji tego przepisu.
Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że WIF wyciągnął zbyt daleko idące wnioski przyjmując, że poprzez sprzedaż recepturowych produktów leczniczych homeopatycznych do innych aptek, spółka prowadziła działalność polegającą na wytwarzaniu produktów leczniczych bez zezwolenia, czym naruszyła przepisy u.p.f. Ponadto, organ I instancji nie dokonał precyzyjnych ustaleń oraz nie wyjaśnił w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji z jakich względów uznał, że w rozpoznawanej sprawie doszło również do naruszenia art. 99 ust. 4a u.p.f. Zdaniem GIF organ I instancji nie zgromadził materiału dowodowego dającego podstawy do ustalenia, że kierownik apteki nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki. Niemniej jednak zdaniem GIF te naruszenia pozostawały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Na decyzję GIF skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie:
- art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że apteka ogólnodostępna należąca do spółki zbywała produkty lecznicze innym aptekom ogólnodostępnym, poprzez dowolną i wybiorczą ocenę materiału dowodowego oraz pominięciu dowodów: z pism GIF z dnia [...] października 2006 r., z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz z dnia [...] maja 2007 r., z pism skarżącej z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz z dnia [...] marca 2019 r., z pism WIF z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz z dnia [...] listopada 2010 r., a także z opinii z dnia [...] maja 2019 r. sporządzonej przez dr n. farm., specjalisty farmacji przemysłowej, A. O. oraz dr hab. n. farm. B. K. z Uniwersytetu Medycznego w W.,
- art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. poprzez brak wystarczającego materiału dowodowego uzasadniającego przyjęcie, że działalność spółki w zakresie objętym zaskarżoną decyzją jest sprzeczna z prawem oraz brak odniesienia się do dowodu z opinii z dnia [...] maja 2019 r. i w konsekwencji uznanie przez organ, że przedmiotowa opinia nie jest w żaden sposób wiążąca dla organu jedynie z uwagi na
okoliczność, iż prezentuje ona stanowisko odmienne od stanowiska organu,
- art. 7, art. 77 § 1, art. 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ z urzędu w II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego,
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że spółka sprzedawała innym aptekom recepturowe homeopatyczne produkty lecznicze, podczas gdy współpraca z innymi aptekami przybrała charakter świadczenia usług polegającego na sporządzaniu recepturowych produktów leczniczych, jak również polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w aktach sprawy brak było dowodów, które by wskazywały na to, iż organ I instancji po wejściu w życie art. 86a u.p.f. opiniował czy konsultował możliwość zawierania umów pomiędzy spółką a innymi aptekami ogólnodostępnymi, zaś w toku postępowania spółka nie przedstawiła dowodów na te okoliczności, podczas gdy skarżąca na bieżąco informowała organ I instancji o prowadzonej współpracy z innymi aptekami ogólnodostępnymi poprzez systematyczne przesyłanie kserokopii zawieranych umów o świadczenie usług, na które organ I instancji nie zareagował w żaden sposób,
- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na błędnym przyjęciu, że faktury VAT znajdujące się w zebranym przez organ materiale dowodowym stanowią o tym, iż spółka zbywała do innych aptek homeopatyczne produkty lecznicze "wytworzone" na podstawie przekazanych jej recept, podczas gdy w orzecznictwie sądów powszechnym dominuje stanowisko, zgodnie z którym faktura nie jest dowodem, że dany podmiot jest zobowiązany w stosunku do innego podmiotu, a zatem dokumenty te nie dowodzą temu co organ przyjął w zaskarżonej decyzji,
- art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu w postaci uzyskania opinii samorządu aptekarskiego w przedmiocie cofnięcia stronie zezwolenia na prowadzenie apteki i w rezultacie podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o wybiorczy i niekompletny materiał dowodowy,
- art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, w tym wzajemnie się wykluczających.
Zaskarżonej decyzji zostało również zarzucone naruszenie przepisów prawa materialnego, tj:
- art. 86 a w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 788), dalej "ustawa zmieniająca z 2015 r.", poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy nie obowiązywał on w stanie faktycznym objętym rozpoznaniem sprawy przez GIF,
- art. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 959), dalej "ustawa zmieniająca z 2019 r." w zw. z art. 86 a u.p.f. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2019 r., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 86a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2015 r. ma zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2019 r.,
- art. 6 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie w oparciu o błędną podstawę prawną, uznając, że spółka naruszyła art. 86a w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2015 r., podczas gdy przepis ten nie obowiązywał w stanie faktycznym objętym postępowaniem,
- art. 86a u.p.f. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2015 r. w zw. z art. 2 pkt 29 u.p.f. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zakaz zbywania produktów leczniczych innym aptekom ogólnodostępnym przez przedsiębiorcę detalicznego objęty treścią artykułu 86a u.p.f. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2015 r. obejmuje również homeopatyczne produkty lecznicze sporządzone w aptece ogólnodostępnej wg. ściśle określonej receptury, w oparciu o receptę lekarską, dla indywidualnego pacjenta, jak również przyjęcie, że przepis ten uniemożliwia współpracę dwóch aptek ogólnodostępnych w zakresie sporządzania recepturowych homeopatycznych produktów leczniczych,
- art. 103 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 86a u.p.f. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2019 r. poprzez błędne jego zastosowanie, ponieważ spółka nie zbywała produktów leczniczych podmiotom w tym przepisie wymienionym, nie przestała spełniać warunków określonych przepisami prawa wymaganych w zezwoleniu na prowadzenie apteki ogólnodostępnej,
- art. 95 ust. 3 u.p.f. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji gdy nie istnieje możliwość wyznaczenia późniejszego terminu, np. z uwagi na fakt, że apteka nie wykonuje leków recepturowych, obowiązkiem farmaceuty jest wskazanie pacjentowi najbliższej apteki, w której będzie mógł zrealizować receptę.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania, uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania w obu instancjach. Ponadto, spółka wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji obu instancji oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 14 października 2019 r. Sąd oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Pismem z dnia [...] października 2019 r. spółka złożyła zażalenie na to postanowienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ma prawidłowa wykładnia art.103 ust.1 pkt 2 u.p.f., przewidującego sankcję administracyjną w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki, dla podmiotu, który dopuścił się naruszenia art.86a u.p.f., a w szczególności zasad stosowania sankcji administracyjnych w postępowaniu przez organami farmaceutycznymi.
Na wstępie rozważań Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, chciałby wskazać, iż podziela wyrażane w piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym poglądy, iż stosowanie sankcji administracyjnych, powinno następować zgodnie z tak zwaną zasadą aktualności, wyrażoną między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2017 roku, sygn. akt: II GSK 143/16 .Tezy i argumentację prawną przedstawioną w powołanym wyroku Sąd przedstawi niżej jako własną.
Zgodnie z tzw. zasadą aktualności organ powinien rozstrzygać sprawę na podstawie normy obowiązującej w dniu orzekania. W orzecznictwie NSA podkreśla się, iż wymieniona wyżej zasada aktualności wywodzona jest z zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i stanowiącej "powtórzenie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak również nawiązuje do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP". Wynika to z tego, że z "zasady praworządności wywodzi się obowiązek organów administracji publicznej stosowania do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania decyzji administracyjnej przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania tej decyzji" (wyrok NSA z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przypadku spraw dotyczących sankcji administracyjnych, można odstąpić od zasady aktualności tylko na korzyść potencjalnego sprawcy deliktu administracyjnego (a zatem nie może nastąpić rozszerzenie zakresu jego odpowiedzialności). W tym kontekście w orzecznictwie NSA i Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem niedopuszczalność retroaktywnego stosowania uregulowań wprowadzających odpowiedzialność za delikty administracyjne (zob. wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl por. też A. Skoczylas, Sankcje administracyjne jako środek nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w: Sankcje administracyjne, pod red. M. Stahl, R. Lewickiej, M. Lewickiego, Warszawa 2011, s. 313- 326 oraz powoływane tam orzecznictwo). Zdaniem TK gwarancje zawarte w rozdziale II Konstytucji "odnoszą się do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji". Powoduje to, że należy tu odpowiednio (tzn. z uwzględnieniem ich specyfiki) stosować m.in. art. 42 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, zgodnie z którym "Odpowiedzialności karnej podlega tylko ten, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia". Trybunał wyprowadza z tego dwie bardziej szczegółowe dyrektywy, a mianowicie "zakaz sankcjonowania czynów, które w chwili ich popełnienia nie stanowiły deliktów administracyjnych" (co jest odpowiednikiem "prawnokarnej zasady nullum crimen sine lege anteriori)" oraz "zakaz stosowania sankcji, które nie były przewidziane w momencie popełniania deliktów" , "jest to odpowiednik prawnokarnej zasady nullum poena sine lege)" (Wyrok TK z 12 maja 2009 r., P 66/07, Zbiór Urzędowy OTK 2009, nr 5A, poz. 65; por. też wyrok NSA z 21 października 2009 r. II GSK 487/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.). Jeżeli jednak po popełnieniu czynu podlegającego sankcji administracyjnej weszły w życie mniej represyjne rozwiązania prawne, powinno to działać na korzyść podmiotu względem, którego sankcja miałaby być nałożona. Wynika z tego także nakaz stosowania unormowania względniejszego dla sprawcy, szczególnie gdy nowe regulacje prawne przewidują możliwość przedawnienia sankcji (zob. E. Kruk, Sankcja administracyjna, Wydawnictwo UMCS, Lublin 2013, s. 129-130 oraz s. 297 oraz A. Skoczylas w: Problematyka intertemporalna w prawie. Zagadnienia podstawowe. Rozstrzygnięcia intertemporalne. Geneza, funkcje, aksjologia, red. naukowa J. Mikołajewicz, Warszawa 2015, s. 287 i n.). Na aktualną wolę ustawodawcy w tym zakresie wskazuje pośrednio także wprowadzenie do polskiego systemu prawnego art. 189 c k.p.a. statuującego zasadę stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy naruszenia prawa administracyjnego skutkującego zastosowaniem administracyjnej kary pieniężnej. W świetle tego przepisu "w przypadku gdy w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie niedopełnienia obowiązku, z którego powodu ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony".
Zastosowanie do sankcji administracyjnych zasady lex mitior retro agit (ustawa względniejsza działa wstecz), nakazującej wsteczne stosowanie przepisu względniejszego dla podmiotu naruszającego przepisy wynika też z art. 15 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167;) wyrok NSA z 13 maja 2008 r. II GSK 104/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Biorąc pod uwagę wskazane reguły, właściwy organ w pierwszej kolejności powinien ocenić, czy dany czyn w momencie jego wystąpienia naruszał obowiązujące wówczas przepisy. Następnie zaś zweryfikować, czy w czasie orzekania o tej karze, nadal stanowi naruszenie prawa prowadzące do nałożenia i wymierzenia sankcji administracyjnej. Sankcja nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy taki wymóg nie zostanie spełniony. Jeżeli natomiast zarówno przed zmianą stanu prawnego, jak i po niej z danym czynem wiąże się sankcja administracyjna (np. kara pieniężna lub cofnięcie uprawnień), to stosuje się co do zasady ustawę nową, chyba że poprzednio obowiązujące regulacje są względniejsze dla strony.
Cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki jest rodzajem sankcji administracyjnej. Jej zastosowanie jest niezależne od wystąpienia winy (a więc stosunku psychicznego podmiotu do popełnionego czynu) po stronie podmiotu, na który nakładana jest sankcja (odpowiedzialność o charakterze obiektywnym). Tym samym, Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny jest obowiązany (w przypadku obligatoryjnych podstaw cofnięcia zezwolenia) lub uprawniony (w przypadku fakultatywnych podstaw cofnięcia zezwolenia) do cofnięcia zezwolenia już w związku z samym faktem wystąpienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 103 lub 37ap u.p.f.
W rozpoznawanej sprawie organ cofnął zezwolenie na prowadzenie apteki na podstawie art.103 ust.1 pt 2 u.p.f. zgodnie, z którym Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli apteka naruszyła przepis art. 86 a ustawy – prawo farmaceutyczne. Przepis art.103 ust.1 pkt 2 wskazuje na delikt administracyjny skutkujący obligatoryjnym cofnięciem zezwolenia, tj. naruszenie art.86 a u.p.f. W konsekwencji treść art.86 a u.p.f., obowiązującego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, determinuje zastosowanie sankcji określonej w art.103 ust.1 pkt 2 u.p.f. i jest istotna dla oceny, przy zmianie stanu prawnego, po dacie popełnienia deliktu administracyjnego, które prawo jest dla sprawcy czynu względniejsze. Nie sposób dokonać takiej oceny bez porównania treści art.86 a w brzmieniu obowiązującym w okresie zarzucanych Stronie naruszeń (12 lipca 2015 d-31 grudnia 2018 r.), i na dzień wydania decyzji przez organ orzekający o cofnięciu zezwolenia.
Przypomnieć zatem należy, że art. 86 a u.p.f. na dzień wydania zaskarżonej decyzji tj. [...] lipca 2019 r. po zmianie wprowadzonej z dniem 6 czerwca 2019 r. ustawą z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r.,poz. 499 t.j) obowiązywał w następującym brzmieniu.
1. Apteka ogólnodostępna lub punkt apteczny może zbyć, na zasadach określonych w ustawie oraz w ustawie z dnia 12 maja 2011 r. o refundacji leków, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz wyrobów medycznych, produkt leczniczy wyłącznie:
1) w celu bezpośredniego zaopatrywania ludności, w tym nieodpłatnie pacjentowi - wyłącznie na potrzeby jego leczenia;
2) w celu zaopatrzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą - na podstawie zapotrzebowania, o którym mowa w art. 96 ust. 1;
3) nieodpłatnie, na zasadach określonych w ust. 3 i 4;
4) w celu zaopatrzenia podmiotów innych niż wymienione w pkt 1 i 2, niebędących podmiotami uprawnionymi do obrotu produktami leczniczymi, w produkty lecznicze dopuszczone do obrotu w sklepach ogólnodostępnych oraz w sklepach specjalistycznego zaopatrzenia medycznego, wymienione w wykazie, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 71 ust. 3 pkt 2.
2. Apteka ogólnodostępna lub punkt apteczny niezwłocznie przekazują w postaci papierowej lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej informację właściwemu miejscowo wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu zawierającą dane o ilości i nazwie produktów leczniczych przekazanych nieodpłatnie zgodnie z ust. 1 pkt 1 oraz dane obejmujące numer PESEL, a w przypadku jego braku - imię i nazwisko oraz rodzaj, serię i numer dokumentu potwierdzającego tożsamość pacjenta, któremu je przekazano.
3. Apteka ogólnodostępna lub punkt apteczny może, za zgodą właściwego miejscowo wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, przekazać produkty lecznicze:
1) domowi pomocy społecznej - wyłącznie w celu umożliwienia i organizowania pomocy, o której mowa w art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, z późn. zm.);
2) organowi władzy publicznej - wyłącznie w celu zaspokojenia potrzeb wynikających ze stanu wyjątkowego, stanu wojennego lub stanu klęski żywiołowej;
3) podmiotowi wykonującemu działalność leczniczą, na podstawie zapotrzebowania, o którym mowa w art. 96 ust. 1 - wyłącznie w celu jego zaopatrzenia.
4. Podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny występują o wydanie zgody, o której mowa w ust. 3, nie później niż na 7 dni przed planowanym przekazaniem. Zgody nie udziela się, jeżeli zachodzi podejrzenie, że produkt leczniczy zostanie wykorzystany w celu innym niż deklarowany.
5. Udzielenie albo odmowa udzielenia zgody, o której mowa w ust. 3, następuje w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Poprzednie brzmienie przepisu tj. na dzień jego wejścia w życie w dniu 8 lutego 2015 r. nadane ustawą z dnia 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz.28) było następujące : zakazana jest sprzedaż produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu.
Natomiast kolejna zmiana, która została wprowadzona od dnia 12 lipca 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2015 r.,poz.788 ) zawiera regulację, iż zakazane jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu. W miejsce zakazu sprzedaży produktów leczniczych ustawa ta, wprowadziła pojęcie bardziej ogólne jakim jest zakaz zbycia produktów leczniczych.
W rozpoznawanej sprawie, organ zastosował art. 86 a właśnie w tym brzmieniu, które powoduje, iż sankcja określona w art.103 ust.1 pkt 2 u.p.f. jest surowsza niż ta obowiązująca na dzień wydania zaskarżonej decyzji.
Art.86 a u.p.f. w brzmieniu obowiązującym od 12 lipca 2015 r. do 6 czerwca 2019 r. był sformułowany bardzo ogólnie, ale jednoznacznie wskazywał zakaz bycia produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu, co zauważa sam organ w zaskarżonej decyzji trafnie stwierdzając, iż przepis ten nie przewidywał żadnych wyjątków od zakazu zbywania produktów leczniczych przez apteki ogólnodostępne, ze względu na rodzaj produktu leczniczego, jego ilość, czy też jakąkolwiek okoliczność dotyczącą zbycia produktu leczniczego. Treść powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym od 6 czerwca 2019 r. w ocenie Sądu nie jest tak kategoryczna, bowiem zezwala na zbycie, na zasadach określonych w ustawie lub w przepisach odrębnych, produktu leczniczego wyłącznie:
1) w celu bezpośredniego zaopatrywania ludności, w tym nieodpłatnie pacjentowi - wyłącznie na potrzeby jego leczenia;
2) w celu zaopatrzenia podmiotu wykonującego działalność leczniczą - na podstawie zapotrzebowania, o którym mowa w art. 96 ust. 1;
3) nieodpłatnie, na zasadach określonych w ust. 3 i 4.
Zmiana ta umożliwiła również aptece lub punktowi aptecznemu przekazanie produktu leczniczego za zgodą właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego:
1) domowi pomocy społecznej - wyłącznie w celu umożliwienia i organizowania pomocy, o której mowa w art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, z późn. zm.);
2) organowi władzy publicznej - wyłącznie w celu zaspokojenia potrzeb wynikających ze stanu wyjątkowego, stanu wojennego lub stanu klęski żywiołowej;
3) podmiotowi wykonującemu działalność leczniczą, na podstawie zapotrzebowania, o którym mowa w art. 96 ust. 1 - wyłącznie w celu jego zaopatrzenia.
Przepis w tym brzmieniu (w części istotnej dla rozpoznawanej sprawy) w ust.1 pkt 1 wskazuje jednoznacznie, iż zbycie przez aptekę produktu leczniczego ma następować zawsze w celu bezpośredniego zaopatrywania ludności w tym nieodpłatnie pacjentowi - wyłącznie na potrzeby jego leczenia ;
Zauważenia też wymaga, co pozostało w ogóle poza uwagą organu jaki był cel wprowadzenia powyższego przepisu do u.p.f.
Art.86a od początku swojego obowiązywania wprowadził sankcję za - rozpowszechniony po wejściu w życie ustawy refundacyjnej oraz obniżeniu cen leków refundowanych i marży na produkty refundowane - proceder uczestnictwa przez apteki i hurtownie farmaceutyczne w tzw. odwróconym łańcuchu dostaw, służącym często niekontrolowanemu wywozowi leków za granicę. Prawo farmaceutyczne dopuszcza sprzedaż produktów leczniczych wyłącznie w jedną stronę łańcucha dostaw, a więc w kierunku od wytwórcy do pacjenta. W ramach odwróconego łańcucha dostaw apteka w gruncie rzeczy prowadzi obrót hurtowy produktami leczniczymi, co jest zastrzeżone wyłącznie dla hurtowni farmaceutycznych. Sprzedaż produktów leczniczych przez apteki do innych aptek lub hurtowni skutkuje trudnościami w kontrolowaniu źródeł pochodzenia leków, ułatwiając przedostanie się do legalnego łańcucha dystrybucji sfałszowanych produktów leczniczych, oraz brakami leków w aptekach dla polskich pacjentów.
Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy wprowadzonej do przepisów u.p.f. art.86 a, zasadniczym celem proponowanej nowelizacji ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2211, z późn. zm), była gruntowna zmiana podejścia do sposobu penalizacji zachowań związanych z obrotem produktami leczniczymi, przede wszystkim w kontekście zdiagnozowanego, działającego na szeroką skalę, procederu tzw. "odwróconego łańcucha dystrybucji produktów leczniczych". Mechanizm ten, polegający w uproszczeniu na pozyskiwaniu leków z rynku detalicznego w celu ich odsprzedaży za granicę za cenę wielokrotnie wyższą aniżeli dopuszczalna (w przypadku leków refundowanych) cena krajowa, powoduje daleko idące niedobory na rynku detalicznym oraz brak dostępności leków, w tym ratujących życie, które występują na terenie całego kraju i powodują poważne zagrożenie dla prawidłowo prowadzonych procesów leczniczych pacjentów stosujących leki stanowiące przedmiot "odwróconego łańcucha dystrybucji produktów leczniczych", a nawet w skrajnych przypadkach zagrożenie dla ich życia i zdrowia. Proceder ten z biegiem lat ewoluował do form coraz bardziej skomplikowanych mających na celu obejście obowiązujących w danym czasie przepisów, za pomocą których ustawodawca zmierzał do ograniczenia tego zjawiska. Obecnie w mechanizmy te zaangażowane pozostają podmioty na wszystkich etapach obrotu związanego z odwróceniem dystrybucji ukierunkowanej na pacjenta, na obrót zmierzający do wywozu produktów leczniczych za granicę. W zakres ten wchodzą więc nie tylko apteki oraz hurtownie, przez które dochodzi do wywozu leków z kraju, ale wszystkie inne podmioty, które stanowią ogniwa pośrednie pomiędzy tymi dwoma kategoriami, w tym hurtownie pozyskujące leki z rynku detalicznego, hurtownie prowadzące dalszy nimi obrót, aż do hurtowni wywożących, a także wszelkie podmioty uprawnione do nabycia produktów leczniczych, np. niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej, szpitale itd., które są wykorzystywane do pozyskiwania leków z rynku detalicznego, na etapie pomiędzy zbyciem leku z apteki do hurtowni. Przy czym działanie każdego z podmiotów dokonujących obrotu produktami leczniczymi na poszczególnych etapach odwróconej dystrybucji pozostaje niezbędne do osiągnięcia celu organizatorów procederu, jakim jest sprzedaż produktów leczniczych za granicę ze znacznym zyskiem, kosztem dostępności leków dla pacjentów w kraju. W szczególności celem nowelizacji było wprowadzenie instrumentów prawnych, dzięki którym możliwe będzie skuteczne przeciwdziałanie procederowi "odwróconego łańcucha dystrybucji deficytowych produktów leczniczych".
Celem nowelizacji było też, doprowadzenie do penalizacji zachowań związanych zarówno z prowadzeniem aptek i hurtowni, biorących udział w "odwróconym łańcuchu dystrybucji produktów leczniczych", jak i działaniem podmiotów wykorzystujących produkty lecznicze pozyskane w ten sposób. Przepisy te wprowadzają nadto odpowiedzialność karną za zachowania powiązane z nakazami i zakazami określonymi w Prawie farmaceutycznym, co, mając na względzie reglamentowany charakter obrotu produktami leczniczymi, wydaje się szczególnie istotne.
Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, organ nie wykazał, iż którakolwiek z wyżej przedstawionych okoliczności zaistniała w rozpoznawanej. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Farmaceutyczny arbitralnie stwierdził na stronie siódmej, iż Skarżąca prowadziła sprzedaż produktów leczniczych do innych aptek ogólnodostępnych na podstawie zawartych z tymi podmiotami umów. Tezy tej, jednak w żaden sposób nie uzasadnił. W aktach sprawy znajdują się umowy złożone przez Skarżącą, z których treści wynika, iż są to umowy o świadczenie usług, jakie Skarżąca zawierała innymi aptekami i te właśnie umowy, powinny być przedmiotem analizy organu i postępowania dowodowego w sprawie. Tak się jednak nie stało, o czym będzie jeszcze mowa niżej.
Reasumując w rozpoznawanej sprawie organ rozpoznając sprawę ponownie zobowiązany będzie jako podstawę materialnoprawną decyzji w przedmiocie cofnięcia Stronie zezwolenia na prowadzenie apteki, zastosować art.103 ust.1 pkt 2 u.p.f. oraz art.86 a w brzmieniu obowiązującym od dnia 6 czerwca 2019 r. z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Sąd i jeszcze raz przeprowadzić postępowanie dowodowe w sprawie.
Ponadto wpływ na popełnione przez organ uchybienia procesowe miała też błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie, przepisów prawa materialnego, w szczególności zastosowania w sprawie art.86 a u.p.f. w brzmieniu obowiązującym do dnia 6 czerwca 2019 r. Z tego też względu, postępowanie administracyjne w sprawie musi być przeprowadzone ponowne w całej rozciągłości, z odniesieniem do argumentacji prezentowanej przez Stronę w postepowaniu jak i w skardze do Sądu. Prawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego wyznacza zakres postępowania dowodowego. W związku z tym obowiązkiem organu przy ponownym jej rozpoznaniu, będzie prawidłowe ustalenie faktów prawotwórczych w sprawie między innymi, ustalenie w jakim celu Skarżąca podpisała z innymi aptekami umowy na świadczenie usług, których przedmiotem jest sporządzanie leków homeopatycznych, na podstawie recepty wystawionej przez lekarza dla konkretnego pacjenta, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz wykładni celowościowej i systemowej art. 86 a u.p.f. na dzień wydania zaskarżonej decyzji
Przypomnieć trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Powyższe winno mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).
W ocenie Sądu organ prowadząc postępowanie naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego z uwagi na pominięcie dowodów wskazanych w skardze tj: z pism GIF z dnia [...] października 2006 r., z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz z dnia [...] maja 2007 r., z pism skarżącej z dnia [...] kwietnia 2019 r. oraz z dnia [...] marca 2019 r., z pism WIF z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz z dnia [...] listopada 2010 r., a także z opinii z dnia [...] maja 2019 r. sporządzonej przez dr n. farm., specjalisty farmacji przemysłowej, A. O. oraz dr hab. n. farm. B. K. z Uniwersytetu Medycznego w W., co do której organ ograniczył się do stwierdzenia, iż opinia nie jest w żaden sposób wiążąca dla organu, co uznać należy za niewystarczające dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i naruszające : art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Organ nie zawarł również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analizy przedłożonych przez Stronę do akt sprawy umów o świadczenia usług polegających na sporządzaniu recepturowych produktów leczniczych, jak również nie odniósł się w sposób wiążący do zarzutów Strony, iż Inspektorzy wojewódzcy opiniowali lub konsultowali ze skarżącą, możliwość zawierania umów pomiędzy spółką a innymi aptekami ogólnodostępnymi, akceptujących pozytywnie postanowienia tych umów w świetle u.p.f. Ponadto Spółka, jak wynika z akt sprawy, w toku postępowania na bieżąco informowała organ I instancji o prowadzonej współpracy z innymi aptekami ogólnodostępnymi poprzez systematyczne przesyłanie kserokopii zawieranych umów o świadczenie usług.
Za niewystarczające i nieodpowiadające prawu, należy uznać stanowisko GIF, który w zaskarżonej decyzji, odnosząc się, do powyższych zarzutów wskazał jedynie, że działanie Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego akceptujące umowy zawierane przez Spółkę, miało miejsce w 2011 r. przed nowelizacją u.p.f. w 2015 r. W ocenie Sądu obowiązkiem organu było co najmniej poinformować Stronę o zmianie stanowiska w sprawie. Ponadto Strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji, z powodu błędnego stanowiska organu. Nawet jeżeli zmieniły się przepisy, w związku z czym organ zmienił stanowisko, również o tym fakcie zobowiązany był powiadomić Stronę i nie obciążać jej skutkami swoich błędów. Poza tym, organ nie wykazał, iż zmiana stanu prawnego miała wpływ na zmianę stanowiska w sprawie.
W istotny sposób doszło więc do naruszenia nie tylko ar.7, art.77 i art.80 k.p.a., ale również zasady zaufania określonej w art.8 k.p.a.
Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.( § 1).
Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. ( § 2).
Zawarta w art. 8 zasada pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności. Z zasady wyrażonej w art. 8 wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do władzy publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do władzy publicznej jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, takich jak równość i sprawiedliwość. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7.12.1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117, podkreśla, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa".
Za naruszenie art.8 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie należy również, uznać, okoliczności podniesione w skardze dotyczące wydawania na terenie Polski przez Wojewódzkich Inspektorów Farmaceutycznych, odmiennych rozstrzygnięć, co do zgodności z przepisami u.p.f. umów zawieranych przez Skarżącą, szeroko opisanych w skardze jak w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji i w tracie postępowania, w pismach kierowanych do organu. Organ odwoławczy nie odniósł się do powyższych kwestii w zaskarżonej decyzji z naruszeniem art.107 § 3 k.p.a i nie wyciągnął żadnych wniosków na gruncie rozpoznawanej sprawy, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem Sądu nie zwalniają również organu z obowiązków nałożonych na niego przez art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. znajdujące się w aktach faktury, bowiem faktura jest jednym z dowodów w sprawie podlegającym swobodnej ocenie organu, ale jak trafnie wskazano w skardze nie kreuje wzajemnych zobowiązań stron umowy.
Co do podniesionych w skardze naruszeń art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 81 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodu w postaci uzyskania opinii samorządu aptekarskiego w przedmiocie cofnięcia stronie zezwolenia na prowadzenie apteki, Sąd chciałby wskazać, iż jest to niezależna decyzja organu, a wydanie takiej opinii przez Samorząd Aptekarski nosi cechy opinii biegłego o której mowa w art.84 k.p.a. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2000 r. sygn. II SA/Ka 2357/98 (nie publ.) a także w uchwale (5) z 18 lutego 2002 r. OPK 23/01 (ONSA 2002, nr 3 poz. 109, str. 196-198) oraz w uchwale (5) z 16 września 2002 r. OPK 27/02 (ONSA 2003, nr 2, poz. 56 s. 175).Jednakże opinia ta również nie zwalnia organu z przeprowadzenia rzetelnego postępowania w sprawie, choć może być pomocna w podjęciu rozstrzygnięcia.
Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie uwzględnić w swoich rozważaniach również art.7a § 1 k.p.a. który stanowi (z wyjątkami przewidzianymi w § 2), że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W przeprowadzonym dotychczas postępowaniu, stało się odwrotnie. Organ wszystkie wątpliwości interpretacyjne, które od początku swojego obowiązywania, budził art.86 a u.p.f., rozstrzygnął na niekorzyść Strony, co nie mogło spotkać się z akceptacją Sądu.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę z zasadną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej " p.p.s.a.", Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.