VI SA/Wa 1446/08

VI SA/Wa 1446/08 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2008-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-07-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Grzelak
Piotr Borowiecki /przewodniczący/
Zbigniew Rudnicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne
Telekomunikacja
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
art. 42 ust. 2, art. 190 ust. 4
Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 113 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2008 r. sprawy ze skargi T. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia treści decyzji w sprawie dostępu telekomunikacyjnego w zakresie kanalizacji kablowej oddala skargę
Uzasadnienie
T. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (dalej "T.", "skarżąca") złożyła wniosek o wyjaśnienie treści decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej: "Prezes URTiP") z dnia [...] grudnia 2005 r. zmienionej w części decyzją Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") z dnia [...] czerwca 2006 r., zatwierdzającej "Ramową ofertę T. o dostępie telekomunikacyjnym w części infrastruktura telekomunikacyjna w zakresie kanalizacji kablowej" (dalej: "Oferta"), dotyczącej udostępniania operatorom telekomunikacyjnym kolejnych zasobów kanalizacji kablowej stanowiącej Wolne zasoby T. (pkt 1.1.2 Oferty). T. wniosła o wyjaśnienie jak należy rozumieć pojęcie Wolnych zasobów, w przypadku nie uiszczenia przez operatora opłat za kanalizację teletechniczną, którą dzierżawi na podstawie już zawartej umowy przez okres, który stanowi podstawę do wypowiedzenia umowy przez T. (pkt 1.6 Oferty). T. wniosła o dokonanie takiej wykładni postanowień Oferty uregulowanych w pkt 1.1.2 Oferty w związku z pkt 1.6 Oferty, aby mogła odmawiać wydzierżawienia kanalizacji do czasu uiszczenia zaległych opłat.
W dniu [...] listopada 2007 r. do uczestników postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie zatwierdzenia "Ramowej oferty T. o dostępie telekomunikacyjnym w części infrastruktura telekomunikacyjna w zakresie kanalizacji kablowej" Prezes UKE skierował pismo powiadamiające o złożonym przez T. wniosku oraz informujące o uprawnieniach wynikających z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.). Do pisma załączona została kopia wniosku T. z dnia [...] września 2007 r.
K. oraz P. wyraziły swoje stanowisko w pismach z dnia [...] listopada 2007 r.
W dniu [...] stycznia 2007 r. Prezes UKE wydał postanowienie odmawiające wyjaśnienia treści punktu 1.1.2 Oferty "Procedura przy zgłaszaniu zapytania" w brzmieniu nadanym decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Organ wskazał, że w omawianym przypadku nie ma zastosowania art. 113 § 2 K.p.a. i podkreślił, iż żadne postanowienia pkt 1.1.2. Oferty nie dotyczą możliwości odmowy zawarcia umowy z innych przyczyn, niż brak wolnych zasobów, a utożsamianie przesłanki braku wolnych zasobów z przypadkiem uiszczenia opłat nie jest możliwe.
Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Pismem z dnia [...] lutego 2008 r. wysłanym do uczestników postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia Oferty, organ powiadomił strony, że mogą zapoznać się z materiałem zgromadzonym w przedmiotowej sprawie, a także wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Do pisma załączona została kopia ww. wniosku.
W zakreślonym przez Prezesa UKE terminie K. w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. wypowiedziała się w przedmiotowej sprawie podzielając stanowisko Prezesa UKE zawarte w postanowieniu z [...] stycznia 2008 r.
Po rozpatrzeniu złożonego przez T. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w dniu [...] maja 2007 r. Prezes UKE wydał postanowienie, w którym utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r.
Organ podniósł, że wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Nie może też pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie art. 113 § 2 K.p.a. Instytucja uregulowana w tym przepisie nie może być bowiem wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia. Ponadto Prezes UKE wskazał, iż postanowienia pkt 1.1.2 Oferty są jasne i jednoznaczne i żadne z nich nie dotyczą możliwości odmowy zawarcia umowy z innych przyczyn, niż brak wolnych zasobów. Utożsamianie przesłanki braku wolnych zasobów z przypadkiem nieuiszczenia opłat nie jest możliwe, a dokonanie przez Prezesa UKE wyjaśnienia treści decyzji zgodnie z wnioskiem T. prowadziłoby do merytorycznej zmiany decyzji, co w tym trybie jest niedopuszczalne.
Mając na uwadze twierdzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w ocenie Prezesa UKE bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie znaczenia art. 488, art. 490 i art. 496 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) w kontekście prawa do odmowy zawarcia umowy. W istocie bowiem uregulowania zawarte w Ofercie w zakresie ograniczenia możliwości zawarcia umowy przez T. stanowią ograniczenie zawartej w art. 351 1 k.c. zasady swobody umów. Na zasadę swobody umów składa się m.in. prawo wyboru kontrahenta, prawo do określenia treści łączącego strony stosunku umownego. W zakresie dotyczącym wniosku T. Prezes UKE w Ofercie ograniczył uprawnienia T. do wyboru kontrahenta. Spółka ma bowiem obowiązek zawarcia umowy z każdym podmiotem, a prawo odmowy zawarcia umowy ograniczone jest w zasadzie do kryterium przedmiotowego, czyli braku Wolnych zasobów. W tym kontekście brak jest możliwości rozważenia zasadności wyjaśnienia pkt 1.1.2 Oferty w świetle zgodności z art. 488, 490 i 496 k.c.
Odnosząc się do charakteru oferty ramowej, w ocenie Prezesa UKE, z uwagi na szczególne uregulowania zawarte w Prawie telekomunikacyjnym (dalej: Pt) zbędne jest rozważenie charakteru tej oferty w kontekście art. 66 k.c., czy też art. 385 § 2 zd. 1 k.c. Przepis ten jako przepis szczególny uchyla zastosowanie przepisów o charakterze ogólnym w zakresie w nim określonym. Bezspornym jest, że oferta ramowa ma w świetle Pt charakter regulacji semiimperatywnej, a więc wyznacza pewne minimalne wymogi pozostawiając stronom możliwość regulowania postanowień umownych na odmiennych warunkach niż określone w ofercie ramowej, o ile te warunki nie są gorsze dla kontrahenta operatora o pozycji znaczącej zobowiązanego do przedkładania oferty ramowej.
W tej sytuacji organ stwierdził, że brak jest podstaw do wyjaśnienia treści punktu 1.1.2 Oferty, wprowadzonej decyzją Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2005 r. i zmienionej w części decyzją Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r., zgodnie z wnioskiem T. z dnia [...] września 2007 r.
W związku z powyższym, skarżąca T. pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA) skargę na przedmiotowe postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] maja 2008 r.
Zaskarżając postanowienie w całości skarżąca zarzuciła mu:
1. naruszenie art. 113 § 2 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Pt oraz w zw. z art. 22 ustawy z dnia 22 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji i art. 190 ust. 4 Pt, a także w zw. z art. 3 ust. 1-3 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie wspólnotowych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej oraz art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejska polegające na wydaniu zaskarżonego postanowienia przez osobę powołaną spoza grona trzech kandydatów wskazanych przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji, a tym samym przez organ nieuprawniony w rozumieniu art. 3 ust. 1 ww. dyrektywy ramowej;
2. naruszenie art. 113 § 2 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt polegające na rozpoznaniu przez Prezesa UKE wniosku o wyjaśnienie wątpliwości wyłącznie w zakresie dotyczącym punktu 1.1.2 Oferty Ramowej T., mimo, że wniosek ten dotyczył kwestii powstałej na tle interpretacji całości Oferty Ramowej T.;
3. naruszenie art. 113 § 2 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt polegające na oparciu odmowy wyjaśnienia wątpliwości na tym, iż w ocenie Prezesa UKE sugerowana przez składającą wniosek o wyjaśnienie wątpliwości skarżącą interpretacja Oferty Ramowej jest nietrafna;
4. naruszenie art. 113 § 2 K.p.a. w zw. z art. 206 ust. 1 Pt oraz w zw. z art. 42, art. 43 oraz art. 139 Pt, a także w zw. z art. 12 dyrektywy ramowej oraz art. 3, art. 4, art. 8, art. 9 oraz art. 12 dyrektywy 2002/19/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie dostępu do sieci łączności elektronicznej i urządzeń towarzyszących oraz wzajemnych połączeń oraz art. 10 Traktatu ustanawiającego WE, a ponadto w zw. z art. 488 i 490 k.c., polegające na błędnym przyjęciu, że decyzje Prezesa URTiP oraz Prezesa UKE zatwierdzające oraz zmieniające Ofertę Ramową T. nakładającą na skarżącą obowiązek zawierania umów o dostępie do kanalizacji kablowej, w każdym przypadku poza brakiem wolnych zasobów, które to stanowisko nie uwzględnia dosłownej treści obu decyzji oraz wskazanych przepisów prawa wspólnotowego, Pt oraz k.c.
Mając powyższe na uwadze T. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2008 r. oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] stycznia 2007 r.
W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając kolejno na zarzuty T. organ wskazał, iż zarzut wadliwego powołania Prezesa UKE jest całkowicie bezzasadny. Powołanie p. A. S. na stanowisko Prezesa UKE nastąpiło w oparciu o art. 22 ust 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o przekształceniach i zmianach w podziale zadań i kompetencji organów państwowych właściwych w sprawach łączności, radiofonii i telewizji, zgodnie z którym to przepisem Prezes Rady Ministrów po zaproponowaniu przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji trzech kandydatów powołał osobę, która objęła stanowisko Prezesa UKE. Konstrukcja powołanego wyżej przepisu wskazuje na odmienność w odniesieniu do trybu, który wynika z treści art. 190 ust. 4 Pt w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 grudnia 2005 r. Należy wskazać, że w treści obu tych przepisów Ustawodawca użył całkowicie odmiennych zwrotów. Zgodnie bowiem z treścią znowelizowanego art. 190 ust. 4 Pt, Prezesa UKE powołuje i odwołuje Prezes Rady Ministrów spośród trzech zaproponowanych kandydatów przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji. W art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. natomiast Ustawodawca użył konstrukcji - Prezes Rady Ministrów powołuje Prezesa UKE po zaproponowaniu przez Krajową Rade Radiofonii i Telewizji trzech kandydatów. Wobec takiej redakcji przepisów i odmiennych sformułowań dotyczących tego samego zdarzenia (powołania Prezesa UKE) należy stwierdzić, iż ustawodawca przewidział odrębne tryby dla pierwszego i następnych powołań osoby na stanowisko Prezesa UKE. Za traktowaniem art. 22 ustawy o przekształceniach jako wyjątku przemawia również fakt, iż to właśnie tą ustawą utworzono nowy organ - Prezesa UKE, a skoro akt ten powołuje do życia określony organ to również przewidziany bezpośrednio w tej ustawie tryb ma zastosowanie do powołania po raz pierwszy osoby na to stanowisko. W ocenie Organu, gdyby intencją Ustawodawcy było, aby Prezes UKE w każdym czasie był powoływany w tym samym trybie, nie skonstruowałby w tak odmienny sposób art. 190 ust. 4 Pt i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. W związku z tym wskazano, iż powołanie p. A. S. na stanowisko Prezesa UKE nastąpiło w sposób zgodny z prawem. Niezależnie od powyższego organ wskazał, iż przedmiotem niniejszej sprawy nie jest rozstrzygnięcie w przedmiocie ważności aktu powołania Prezesa UKE, gdyż wykracza to poza granice przedmiotowej sprawy.
W kwestii odnoszącej się do ograniczenia zakresu rozpoznania sprawy do pkt 1.1.2 Oferty ramowej T. organ podniósł, iż w trybie art. 113 § 2 K.p.a. możliwe jest wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji jedynie wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Jak przyjęto w utrwalonym orzecznictwie, wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie polega na interpretacji gramatycznej, logicznej czy celowościowej lecz jedynie na objaśnieniu, jak organ wydający decyzję rozumiał jej sens. Organ administracyjny nie jest zatem powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. Równocześnie wyjaśnienie treści decyzji nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani do zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia, ani też nie może być sprzeczne z treścią decyzji. Prezes UKE uznał, że w przedmiotowej sprawie wątpliwości co do treści decyzji nie występują, a wskazane przez T. postanowienia Oferty są jasne i jednoznaczne. W opinii organu wykładnia wskazanych postanowień, zgodnie z propozycją T. nie była dopuszczalna, gdyż prowadziłaby do zmiany merytorycznej decyzji. Wyjaśnienie postanowień Oferty zgodne z wnioskiem T. zmierzałoby bowiem do rozszerzenia przesłanek wypowiedzenia umowy, co już stanowi niedopuszczalną ingerencję w obowiązującą treść Oferty, a więc nastąpiłoby wprowadzenie dodatkowych postanowień, które nie zostały wcześniej w niej ujęte.
Ponadto Prezes UKE nie podzielił stanowiska T., że Oferta w ogóle nie nakłada na nią obowiązku zawierania umów o dostęp do kanalizacji kablowej, a już na pewno nie w takich wypadkach, w których operator składający wniosek o zawarcie takiej umowy nie uiszcza należności wynikających z wcześniejszych tego rodzaju umów, a opóźnienie w płatnościach zgodnie z Ofertą upoważnia skarżącą do wypowiedzenia tych umów. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu Oferta ramowa T. nie jest ofertą w rozumieniu art. 66 k.c.
Oferta ramowa jest dokumentem stanowiącym wiążące oświadczenie woli operatora w sprawie zawierania umów o dostępie do kanalizacji kablowej, który zgodnie z brzmieniem art. 42 ust 2 Pt powinien określać warunki i zasady współpracy z operatorem zobowiązanym do zapewnienia dostępu oraz opłaty za usługi w zakresie dostępu do kanalizacji kablowej. Zatem opisana w rozdziale 1.1.2 Oferty "Procedura przy zgłoszeniu zapytania" dotyczy etapu poprzedzającego zawarcie umowy przez T. i operatora wnioskującego o dostęp do kanalizacji kablowej. Dotyczy ona więc sytuacji, gdy ww. podmiotów nie wiąże umowa w powyższym zakresie. Tymczasem powołane przez T. przepisy Kodeksu cywilnego dotyczą sytuacji, gdy strony są związane umową, a konkretnie umową wzajemną. W związku z tym bezprzedmiotowe jest rozpatrywanie znaczenia art. 488, art. 490 i art. 496 k.c. w kontekście prawa do odmowy zawarcia umowy.
Umowa zawarta na bazie postanowień Oferty ma charakter cywilnoprawny - w wyniku jej zawarcia powstaje między stronami stosunek zobowiązaniowy. Z tego względu powinna być interpretowana i stosowana zgodnie z zasadami odnoszącymi się do umów prawa prywatnego. Dlatego też nieuiszczanie należnych opłat przez operatora korzystającego z infrastruktury kanalizacyjnej T. powinno być rozpatrywane jako nienależyte wykonanie umowy przez jednego z kontrahentów, co uprawnia drugą stronę do zastosowania odpowiednich środków ochrony prawnej, w tym wypowiedzenia umowy. Zdaniem Prezesa UKE, zbędnym jest zatem dokonywanie interpretacji postanowień Oferty ramowej, skoro T. przysługują przyznane postanowieniami Oferty stosowne uprawnienia. W związku z tym nietrafne jest powołanie się przez stronę skarżącą na treść art. 385 § 2 k.c.
Co do rozważań T. dotyczących charakteru oferty ramowej w świetle przepisów wspólnotowych oraz implementacji tych przepisów do polskiego porządku prawnego organ wskazał, że są one niezasadne w niniejszym postępowaniu. Postępowanie to bowiem ma za przedmiot ustalenie czy zasadnym było wydanie przez Prezesa UKE postanowienia odmawiającego wyjaśnienia treści decyzji. Twierdzenia skarżącej dotyczą natomiast warunków oferowania dostępu na określonych warunkach przez podmiot zobowiązania do stosowania oferty ramowej i kwestii obowiązku zawierania umów o dostęp telekomunikacyjny z przedsiębiorcami zgłaszającymi taki wniosek. Zdaniem organu, tego rodzaju rozważania powinny były być zgłoszone w postępowaniu, którego celem było zatwierdzenie i wprowadzenie oferty ramowej, a nie w postępowaniu o wyjaśnienie zapisów oferty ramowej.
Prezes UKE podniósł, że pojęcia uzasadnionego wniosku o dostęp i użytkowanie określonych elementów sieci oraz do urządzeń towarzyszących nie można przypisywać wyłącznie wnioskom przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, który nie ma żadnych zaległości w rozliczeniach z operatorem udostępniającym swoją infrastrukturę. W konsekwencji nie można przyjąć w tym zakresie za prawidłową interpretację strony skarżącej.
Organ wskazał, iż operator o znaczącej pozycji rynkowej, na którego zostały nałożone obowiązki regulacyjne i na którym, na podstawie art. 42 ust. 1 Pt w zw. z art. 36 Pt spoczywa obowiązek stosowania oferty ramowej ma obowiązek zawierać umowy na warunkach określonych w ofercie ramowej, nie może jednak żądać by warunki te były dla niego korzystniejsze i nie gorsze niż w ofercie ramowej. Zatwierdzana bądź wprowadzana z urzędu w drodze decyzji oferta ramowa określa warunki i zasady współpracy pomiędzy operatorami a operatorem o znaczącej pozycji na rynku. Istnienie oferty ramowej stwarza operatorom nie posiadającym znaczącej pozycji rynkowej gwarancję, iż warunki negocjowanych przez nich umów nie będą gorsze niż określone w ofercie ramowej. W istocie zatem oferta ramowa jest instrumentem ochrony słabszych uczestników rynku przed przedsiębiorcami o silniejszej, znaczącej pozycji, którzy mogliby nadużywać swojej siły rynkowej w przypadku braku tego rodzaju ochrony. W ten sposób należy również traktować obowiązek zawierania umów przez operatora o znaczącej pozycji z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi zgłaszającymi chęć dostępu do infrastruktury tego operatora. Nie tylko nie może on zawrzeć umów, których postanowienia odbiegałyby na niekorzyść od postanowień oferty ramowej, ale też nie przysługuje mu uprawnienie do odmowy zawarcia umowy z wnioskującym podmiotem.
Prezes UKE uznał, że zarzuty skargi dotyczące wykładni decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r. skierowane są błędnie przeciwko postanowieniu Prezesa UKE z dnia [...] maja 2008 r., gdyż dotyczą wzajemnych zależności pomiędzy wskazanymi decyzjami z uwagi na okoliczność, iż zarzuty tego rodzaju winny być podniesione w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wszczętym ze skargi na te decyzje.
Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego braku obowiązku kontraktowania organ wskazał, iż nieprawidłowe jest stanowisko skarżącej jakoby nie była ona zobowiązana do zawierania umów z przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi zgłaszającymi wnioski o zawarcie umowy w oparciu o Ofertę ramową o dostępie telekomunikacyjnym.
W związku z powyższym, Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd jest skarga na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] maja 2008 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie odmowy wyjaśnienia treści decyzji w sprawie dostępu telekomunikacyjnego w zakresie kanalizacji kablowej.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, w ocenie Sądu, ewentualne naruszenie przepisu art. 190 ust. 4 Pt przy powołaniu konkretnej osoby na stanowisko Prezesa UKE nie może stanowić podstawy dochodzenia nieważności rozstrzygnięć administracyjnych przez tę osobę podejmowanych, skoro akt powołania, podlegający odrębnej weryfikacji, nie został obalony, a podejmowane rozstrzygnięcia są dodatkowo rozstrzygnięciami właściwego organu, a nie osoby piastującej tę funkcję. Ponadto, uzasadnieniem stanowiska Sądu jest fakt, że osoba będąca na stanowisku Prezesa Urzędu została powołana przez umocowany do tej czynności organ, tj. przez Prezesa Rady Ministrów, który jest konstytucyjnym organem władzy wykonawczej. Akt powołania, dopóki nie zostanie obalony, funkcjonuje i jest skuteczny, co oznacza, że osoba personifikująca organ władna jest podejmować przewidziane prawem czynności i akty administracyjne.
Niezależnie od powyższych rozważań należy zauważyć, że co do kwestii nieprawidłowości powołania Prezesa Urzędu została ona jednoznacznie rozstrzygnięta m. in. w orzeczeniu NSA (sygn. akt GSK 62/07). NSA uznał, że decyzje nawet nieprawidłowo powołanego organu nie mogą być podważane w postępowaniu dotyczącym indywidualnych spraw administracyjnych. Tak więc jeżeli doszło do nieprawidłowości w powołaniu organu to sprawa ta nie może być poddana ocenie sądów administracyjnych.
Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 113 § 2 K.p.a. zgodnie z którym "organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji".
W doktrynie wypracowane zostało stanowisko, że organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest "uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję" (Iserzon, Komentarz str. 218). Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić ani do nowej oceny stanu faktycznego bądź prawnego ani powodować zmianę merytoryczną rozstrzygnięcia, ani też nie może pozostawać w sprzeczności z treścią decyzji (B. Adamiak, Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym, Acta Universitatis Wratislaviensis Nr 922, Prawo CL III, Wrocław 1988, s. 13). Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 20 lutego 2002 r. II SA/Kr 2114/98 niepubl., w którym stwierdził, że celem postanowienia wydanego na mocy art. 113 § 2 jest wyjaśnienie przez organ rozstrzygnięcia sprawy, a nie jego korygowanie. Takie stanowisko znajduje również oparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 215/07, który został utrzymany w mocy przez wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 352/07. Należy zatem wskazać, iż zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji, gdyż naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w sensie przedmiotowym i podmiotowym. Organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza jej treść i zakres oraz nie dotyczą wątpliwości co do treści decyzji. Wykładnia dokonywana w trybie art. 113 § 2 K.p.a. nie może bowiem prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Organ administracyjny nie jest zatem powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję (takie stanowisko wyraził NSA między innymi w powołanym przez organ wyroku z dnia 17 grudnia 2002 r. II SA 1560/01).
W rozpatrywanej sprawie T. złożyła do organu wniosek o wyjaśnienie treści decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2005 r. zmienionej w części decyzją Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r. "Ramowa oferta T. o dostępie telekomunikacyjnym w części infrastruktura telekomunikacyjna w zakresie kanalizacji kablowej", dotyczącej udostępniania operatorom telekomunikacyjnym kolejnych zasobów kanalizacji kablowej stanowiącej Wolne zasoby T. (pkt 1.1.2 Oferty). T. wniosła o wyjaśnienie jak należy rozumieć pojęcie "Wolnych zasobów", w przypadku nie uiszczenia przez operatora opłat za kanalizację teletechniczną, którą dzierżawi na podstawie już zawartej umowy, przez okres, który stanowi podstawę do wypowiedzenia umowy przez T. (pkt 1.6 Oferty). Skarżąca wniosła o dokonanie takiej wykładni postanowień Oferty uregulowanych w pkt 1.1.2 Oferty w związku z pkt 1.6 Oferty, aby mogła odmawiać wydzierżawienia kanalizacji do czasu uiszczenia zaległych opłat.
Dokonanie interpretacji postanowień Oferty w sytuacji, gdy jest ona sformułowana jednoznacznie, prowadziłoby w istocie do naruszenia art. 113 § 2 K.p.a. Wyjaśnienie postanowień Oferty zgodne z wnioskiem skarżącej zmierzałoby do rozszerzenia przesłanek, które nie obligowałyby T. do zawarcia umowy, co już stanowi niedopuszczalną ingerencję w obowiązującą treść tej Oferty. Trudno również w takiej sytuacji uznać wniosek złożony przez T. jako wyraz wątpliwości co do treści decyzji, wniosek ten bowiem wykracza poza zakres decyzji, dotycząc okoliczności w Ofercie nie uregulowanej i zmierza do ograniczenia dostępu do wolnych jeszcze zasobów kanalizacji kablowej operatorom, którzy według T. nie wywiązują się ze swoich zobowiązań. Wprowadzenie do Oferty ramowej w/w dodatkowych postanowień, które nie zostały wcześniej w niej ujęte prowadziłoby do ewidentnego naruszenia art. 113 § 2 K.p.a. Sąd w tym przypadku podziela stanowisko organu, iż wskazane przez T. postanowienia Oferty są jasne i jednoznaczne, co w pełni uzasadnia odmowę organu w zakresie wnioskowanego przez skarżącą wyjaśnienia wspomnianej decyzji.
W związku z powyższym błędne jest stanowisko strony skarżącej prezentujące pogląd, iż ww. Oferta w ogóle nie nakłada na skarżącą obowiązku zawierania umów o dostęp do kanalizacji kablowej, a już na pewno nie w takich wypadkach, w których operator składający wniosek o zawarcie takiej umowy nie uiszcza należności wynikających z wcześniejszych tego rodzaju umów, a opóźnienie w płatnościach zgodnie z Ofertą upoważnia skarżącą do wypowiedzenia tych umów. W tym przypadku trafne jest stanowisko organu, iż Oferta Ramowa T. nakłada na skarżącą obowiązek zawierania umów o dostępie do kanalizacji kablowej, w każdym przypadku poza brakiem Wolnych zasobów. Należy tu zaznaczyć, iż obowiązek do zawierania umów o dostępie do infrastruktury w oparciu o ofertę wynika wprost z przepisów prawa i T. jest zobowiązana do realizacji wniosków przedsiębiorców telekomunikacyjnych składanych zgodnie z trybem określonym w tej ofercie. Kwestionowany przez skarżącą obowiązek kontraktowania w ogólności wynika z art. 139 Pt.
W kontekście powyższych rozważań Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, że m. in. z przepisów art. 488, 490 oraz 496 k.c. należy pośrednio wywieść konkluzję, iż w takiej sytuacji obowiązek zawarcia powyższej umowy nie ma miejsca. Na tle przyjętego rozumowania należy uznać za trafne stanowisko Prezesa UKE, że Oferta ramowa T. nie jest ofertą w rozumieniu art. 66 k.c. Na gruncie prawa cywilnego przez ofertę rozumie się bowiem oświadczenie woli zawierające stanowczą propozycję zawarcia umowy, która określa co najmniej konieczne (istotne) elementy jej treści. Dzięki tym cechom oferty umowa może dojść do skutku w następstwie prostego jej przyjęcia przez inny podmiot. Przyjęcie oferty jest oświadczeniem woli zawierającym wyłącznie zgodę adresata oferty na zawarcie umowy o treści określonej w ofercie. Procedura zawarcia umowy składa się tu z dwóch elementów: propozycji zawarcia umowy - oferty, pochodzącej od jednej ze stron, oraz pozytywnej odpowiedzi na tę propozycję - przyjęcia oferty, drugiej strony. Powyższych kryteriów żadna oferta ramowa regulowana na gruncie przepisów Prawa telekomunikacyjnego, w tym również oferta ramowa dostępu do infrastruktury, nie spełnia. Jednym z najistotniejszych elementów umowy o dostępie do infrastruktury jest określenie infrastruktury będącej przedmiotem dostępu - odcinka kanalizacji teletechnicznej (relacji) oddawanej do używania operatorowi korzystającemu z dostępu. Oferta ramowa powinna natomiast określać warunki i zasady współpracy z operatorem zobowiązanym do jej sporządzenia oraz opłaty za usługi w zakresie dostępu telekomunikacyjnego, o czym mówi art. 42 ust. 2 Pt.
Zatwierdzana bądź wprowadzana z urzędu w drodze decyzji oferta ramowa określa warunki i zasady współpracy pomiędzy poszczególnymi operatorami a operatorem o znaczącej pozycji na rynku. Sens oferty ramowej polega na tym, iż operator, na którego został nałożony obowiązek jej opracowania, jest obowiązany do zawierania umów o dostępie telekomunikacyjnym na warunkach nie gorszych dla pozostałych stron umowy niż określone w zatwierdzonej ofercie. Istnienie oferty ramowej stwarza zatem jej beneficjentom (operatorom nie posiadającym znaczącej pozycji rynkowej) gwarancję, iż warunki negocjowanych przez nich umów nie będą gorsze niż określone w ofercie ramowej. W istocie zatem oferta ramowa jest instrumentem ochrony słabszych uczestników rynku przed przedsiębiorcami o silniejszej pozycji, którzy mogliby nadużywać swojej siły rynkowej w przypadku braku tego rodzaju ochrony. Konsekwencją tego jest fakt, że decyzja zatwierdzająca "Ofertę ramową Telekomunikacji Polskiej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie połączenia sieci" wywiera bezpośrednie skutki jedynie dla T. Nie ulega również wątpliwości, ze względu na kompetencje organu regulacyjnego, iż oferta ramowa jest jednym z przypadków pośredniego kształtowania stosunków cywilnoprawnych na drodze administracyjnej. Oferta jest zatem dokumentem stanowiącym wiążące oświadczenie woli operatora w sprawie zawierania umów o dostępie do kanalizacji kablowej, który zgodnie z brzmieniem wspomnianego art. 42 ust 2 Pt powinien określać warunki i zasady współpracy z operatorem zobowiązanym do zapewnienia dostępu oraz opłaty za usługi w zakresie dostępu do kanalizacji kablowej. W tym wypadku słusznie organ przyjął, iż opisana w rozdziale 1.1.2 Oferty "Procedura przy zgłoszeniu zapytania" dotyczy etapu poprzedzającego zawarcie umowy przez T. i operatora wnioskującego o dostęp do kanalizacji kablowej. Dotyczy ona więc sytuacji, gdy ww. podmiotów nie wiąże umowa w powyższym zakresie. Tymczasem powołane przez T. przepisy k.c. dotyczą sytuacji, gdy strony są związane umową, a konkretnie umową wzajemną. W związku z tym powoływanie się przez stronę skarżącą na wspomniane uprzednio przepisy Kodeksu cywilnego jest nietrafne w przedmiotowej sprawie.
Analizując zarzut skarżącej dotyczący charakteru oferty ramowej w świetle przepisów wspólnotowych oraz ich stosowania w polskim porządku prawnym należy stwierdzić, że są one niezasadne w niniejszym postępowaniu. Przedmiotowe postępowanie dotyczy bowiem zbadania czy Prezes UKE zgodnie z prawem odmówił w drodze postanowienia wyjaśnienia treści decyzji dotyczącej udostępniania operatorom telekomunikacyjnym kolejnych zasobów kanalizacji kablowej stanowiącej Wolne zasoby T. w zakresie dotyczącym pojęcia "Wolnych zasobów" w odniesieniu do sytuacji, gdy operator nie uiścił opłat za kanalizację teletechniczną, którą dzierżawi na podstawie już zawartej umowy, przez okres, który stanowi podstawę do wypowiedzenia umowy. Twierdzenia skarżącej dotyczą zatem w istocie warunków oferowania dostępu na określonych warunkach przez podmiot zobowiązany do stosowania oferty ramowej i kwestii obowiązku zawierania umów o dostęp telekomunikacyjny z przedsiębiorcami zgłaszającymi taki wniosek. Organ słusznie podniósł, że tego rodzaju rozważania powinny były być zgłoszone w postępowaniu, którego celem było zatwierdzenie i wprowadzenie oferty ramowej, a nie w postępowaniu o wyjaśnienie zapisów oferty ramowej. Zatem niezasadne są zarzuty skargi w kwestii wątpliwości dotyczących treści decyzji Prezesa URTiP z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz decyzji Prezesa UKE z dnia [...] czerwca 2006 r., gdyż bezprzedmiotowym jest rozpatrywanie wzajemnych zależności pomiędzy wskazanymi decyzjami w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na okoliczność, iż zarzuty tego rodzaju powinny być podniesione w postępowaniu przed WSA wszczętym ze skargi na te decyzje.
Sąd analizując powyższe stwierdzenia stanął na stanowisku, że organ wydał zaskarżone postanowienie zgodnie z przepisami prawa materialnego i nie dopuścił się uchybień formalnoprawnych w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.