VI SA/Wa 1426/04

VI SA/Wa 1426/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-05-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki /sprawozdawca/
Małgorzata Grzelak
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Sygn. powiązane
II GSK 299/05 - Wyrok NSA z 2006-01-11
Skarżony organ
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Grzelak Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Małgorzata Pomarańska-Bielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2005 r. sprawy ze skargi N. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie: odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę
Uzasadnienie
VI SA/Wa 1426/04
UZASADNIENIE
Wnioskiem z dnia [...] lipca 2003 r. spółki Grupy N. zwróciły się do Prezesa Urzędu Regulacji i Telekomunikacji i Poczty o przeprowadzenie kontroli wzorów umów i regulaminów T. S.A. wykonywania usług powszechnych oraz o wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa przez tego operatora i zobowiązania go do usunięcia nieprawidłowości. Zdaniem wnioskującej, T. S.A. z naruszeniem art. 43 ust. 3, art. 34 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) – dalej powoływane jako Pt, wprowadziła wzory umów oraz postanowienia w regulaminie świadczenia usług powszechnych, wyłączające możliwość wyboru, przez abonentów korzystających z "Pakietu s.", innego operatora niż T. S.A. W ocenie wnioskującej spółki działanie takie zmierza do ograniczenia konkurencji alternatywnych operatorów wobec abonentów T. S.A.
Prezes URTiP decyzją z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie objętej powyższym wnioskiem. Odmawiając wszczęcia postępowania organ administracji wskazał na brak po stronie wnioskujących spółek interesu prawnego dającego im prawo do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jak wyraził to Prezes URTiP, wynik ewentualnego postępowania w sprawie nie miałby wpływu na prawa i obowiązki wnioskujących spółek, a powołany przez wnioskujących art. 110 ust. 4 Pt. nie stanowi samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania we wnioskowanym zakresie.
Od decyzji tej spółki Grupy N. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji w zakresie objętym wnioskiem. Skarżący nie zgadzają się ze stwierdzeniem decyzji, iż nie posiadają interesu prawnego. Ich zdaniem interes prawny każdej z wnioskujących spółek jest bezsporny. Każdemu abonentowi, w tym abonentowi sieci T. S.A., przysługuje prawo dostępu do usług świadczonych przez innych operatorów bez konieczności ponoszenia dodatkowych opłat. Zatem, w ocenie skarżących, każde naruszenie tego prawa abonenta przez T. S.A. jest jednoczesnym naruszeniem interesu prawnego innego operatora, którego abonent ten mógłby wybrać. Zastosowane przez T. S.A. warunki umów wykluczają realizację uprawnień abonenckich, co zdaniem skarżących narusza ich interes prawny. Odwołując się do treści art. 61 § 1 kpa skarżący stwierdzają, iż Prezes URTiP powinien w zaistniałej sytuacji, na podstawie art. 117 i art. 119 Pt., z urzędu wszcząć postępowanie
administracyjne w związku z zasygnalizowanymi przez skarżących nieprawidłowościami. Brak działania regulatora skarżący oceniają jako wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
Pismem z dnia [...] listopada 2003 r. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji wnosiła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu z wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy. Prezes URTiP postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. dopuścił KIGEiT do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. Nr [...] Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ administracji uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania we wnioskowanej sprawie z powodu braku legitymacji procesowej po stronie wnioskodawców. Organ przywołując argumenty skarżących określił je jako hipotetyczne, bowiem skarżący nie wskazali konkretnych abonentów T. S.A., którzy chcieli skorzystać z usług świadczonych przez skarżących i zostało im to uniemożliwione działaniem T. S.A. Powyższe oznacza, zdaniem organu, że nie zaistniały okoliczności uzasadniające twierdzenie skarżących o naruszeniu ich interesu prawnego. Art. 43 ust. 3 Pt. nie może stanowić podstawy prawnej uzasadniającej interes prawny skarżących, bowiem dotyczy uprawnień abonentów (w tym przypadku abonentów T. S.A.) do zmiany operatora oraz skorelowanego z nim obowiązku tego operatora do zapewnienia realizacji uprawnienia jego abonentów. W związku z tym organ administracji uznał, że w postępowaniu administracyjnym mającym na celu stwierdzenie czy działanie T. S.A. narusza czy nie art. 43 ust. 3 Pt., nie można by dokonać rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach skarżących, z uwagi na to, iż nie skonkretyzowały się one powołanym przepisem w stosunku do nich. Zdaniem organu administracji skarżący posiadają jedynie interes faktyczny w rozpoznawanej sprawie, a nie interes prawny. Odnosząc się do zarzutu braku działania z urzędu, organ administracji stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie dotyczyła wszczęcia postępowania w tym trybie i kwestia ta nie była przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podzielając argumentację skarżących w tym zakresie organ administracji stwierdził, iż nie wyklucza możliwości podjęcia z urzędu stosownej interwencji w sprawie.
Decyzję tę N. S.A., jako następca prawny spółek Grupy N., zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuca decyzji naruszenie art. 117 i art. 119 w związku z art. 34 ust. 2 pkt. 2 i art. 43 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego przez przyjęcie, iż nie zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz naruszenie art. 10 i art. 28 kpa przez przyjęcie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego i związanego z tym prawa strony.
Wskazując na art. 43 ust. 3 Pt. skarżąca dowodzi, iż pozbawienie (w jej ocenie) abonentów T. S.A. prawa do wyboru innego operatora narusza jej prawa do tego by zostać przez abonentów tego operatora wybranym. Stosowane przez T. S.A. warunki umów wykluczając realizację uprawnień abonenckich, naruszają interes prawny skarżącej. Powołując się na postanowienia zawarte w cenniku T. S.A. odnoszące się do możliwości korzystania z "Planu T. S." (w ramach tego planu abonenci mogą korzystać wyłącznie z usług T. S.A.) skarżąca stwierdza, że pozbawiają one operatorów niezależnych, zysków z prowadzonej działalności. Interes prawny przekłada się na wymierne straty finansowe. Nadto, w ocenie skarżącej, postanowienia regulaminu i wzory umów T. S.A. są sprzeczne z art. 34 ust. 2 pkt 2 Pt., bowiem operator nie może uzależniać zawarcia umowy o świadczenie usługi telekomunikacyjnej od niezawierania przez jego abonenta umów o świadczenie tych usług z innym operatorem.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty wnosił o jej oddalenie. Przytaczając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji administracyjnej i wskazując na argumenty podnoszone przez skarżącą, organ administracyjny stwierdza, iż skarżąca posiada interes faktyczny w rozpoznawanej sprawie lecz nie ma interesu prawnego. Odnosząc się do przywołanych przez skarżącą art. 34 ust. 2 pkt 2 i art. 43 ust. 3 Pt. organ stwierdza, że adresatami tych regulacji są abonenci stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej, eksploatowanej przez operatora o znaczącej pozycji na rynku, z czego wywodzi, iż konkurencyjny operator świadczący usługi telekomunikacyjne nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie także na podstawie art. 119 Pt. Równocześnie organ administracji złożył informację o toczącym się postępowaniu przed Urzędem Ochrony Konkurencji i Konsumentów mającym ustalić czy nie doszło do naruszenia właściwych przepisów przez T. S.A.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje;
Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).
W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż nie jest ona zasadna.
Skarżąca spółka N. S.A. wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji nie wskazała, w jakim zakresie, jej zdaniem, doszło do naruszenia art. 156 § 1 kpa., jednocześnie podnosząc na rozprawie zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j. t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) oraz art. 43 ust. 3 w związku z art. 34 ust. 2 pkt 2, a także popierała skargę w zakresie naruszenia art. 117 i art. 119 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) – dalej powoływanej jako Pt. oraz naruszenie art. 10 i art. 28 kpa.
Odnosząc się do zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji, Sąd orzekający nie stwierdził by została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, postępowanie toczyło się przed właściwym organem administracji publicznej – Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, decyzję oparto na prawidłowej podstawie prawnej i nie narusza ona prawa, w szczególności w sposób rażący. Nie zachodziła także sytuacja uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia inną decyzją ostateczną, a zaskarżona decyzja skierowana była do właściwej strony postępowania o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o przeprowadzenie kontroli wzorów umów i regulaminów T. S.A. wykonywania usług powszechnych oraz o wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa przez tego operatora i zobowiązania go do usunięcia nieprawidłowości. Decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie powodowało zaistnienia czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wad powodujących jej nieważność z mocy prawa. W związku z powyższym Sąd orzekający uznał, iż nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.
Powołany na rozprawie zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j. t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) – dalej powoływanej jako uznk. nie znajduje uzasadnienia w rozpoznawanej sprawie. Przepisy te stanowią, iż czynem nieuczciwej konkurencji jest utrudnianie innym przedsiębiorcom dostępu do rynku, w szczególności przez działanie mające na celu wymuszenie na klientach wyboru jako kontrahenta określonego przedsiębiorcy lub stwarzanie warunków umożliwiających podmiotom trzecim wymuszanie zakupu towaru lub usługi u określonego przedsiębiorcy (art. 15 ust. 1 pkt 5 uznk.). Czyn, o którym mowa w art. 15 ust. 1 pkt 5 uznk., może polegać w szczególności na ograniczeniu w istotny sposób lub wyłączeniu możliwości dokonywania przez klienta zakupu u innego przedsiębiorcy (art. 15 ust. 2 pkt 1 uznk.). Otóż, jak wynika z zapisów Cennika Usług Telekomunikacyjnych T. S.A. (pkt 1.5 informacje inne, podpunkt 1) w ramach planu t. s. abonenci mogą korzystać wyłącznie z usług T., za wyjątkiem dotychczasowych abonentów pakietu oszczędnego, którzy w momencie zakwalifikowania do planu t. s. korzystali z usług innych operatorów niż T., w wyniku złożenia zlecenia preselekcji. Zapis ten nie wprowadza uzależnienia wszystkich abonentów operatora T. S.A. od proponowanej usługi, nadto abonent T. S.A. może proponowane warunki przez tego operatora wypowiedzieć, przenosząc się do innego operatora.
Należy jednocześnie zauważyć, iż oparcie zarzutu na powołanych przepisach w/w ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a kierowanym do decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie, jest chybione z uwagi tryb postępowania, jaki nakreśla ta ustawa. Zgodnie z art. 18 uznk. roszczeń opartych na przepisach w/w ustawy przedsiębiorca może dochodzić przed sądem powszechnym - z przepisu art. 18 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika, że organem właściwym do orzekania w sprawach roszczeń dochodzonych w związku z czynem nieuczciwej konkurencji jest sąd powszechny (wyrok s.okik z dnia [...] marca 2004 r. sygn. akt [...]). Zatem do postępowania opartego na powołanych przepisach w/w ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie mają zastosowania przepisy przed Prezesem Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty (dalej - Prezes URTiP), a w konsekwencji organ ten nie mógł wydać decyzji w tej sprawie, która następnie podlegałaby ocenie Sądu administracyjnego.
Skarżąca spółka konsekwentnie zarzuca Prezesowi URTiP naruszenie art. 117 i art. 119 Pt. Prezes URTiP jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów, decyzji oraz postanowień z zakresu telekomunikacji, gospodarki zasobami częstotliwości lub spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej (art. 117 ust. 1 Pt.). Prezes URTiP jest uprawniony również do kontroli aparatury, w tym urządzeń telekomunikacyjnych, znajdującej się w obrocie handlowym, pełniąc w tym zakresie funkcję organu wyspecjalizowanego w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz. U. z 2002 r. Nr 166, poz. 1360) – art. 117 ust. 2 Pt. ). W przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, decyzji lub postanowień z zakresu telekomunikacji, gospodarki zasobami częstotliwości lub spełniania wymagań dotyczących kompatybilności elektromagnetycznej, Prezes URTiP wydaje decyzję określającą zakres naruszeń oraz termin usunięcia nieprawidłowości (art. 119 Pt.). Z powołanych przepisów art. 117 Pt. i art. 119 Pt. nie wynika uprawnienie skarżącego operatora do żądania od organu administracji konkretnego zachowania, a w szczególności, żądanie do wydania decyzji o określonej treści. Skarżąca stawia zarzut naruszenia przez zaskarżoną decyzję art. 43 ust. 3 w związku z art. 34 ust. 2 pkt 2 Pt., wyprowadzając z tych przepisów własne uprawnienie do żądania od Prezesa URTRiP wydania konkretnej decyzji, która ma dotyczyć działalności innego operatora. Z przepisów tych wynika, iż abonent stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej eksploatowanej przez operatora o znaczącej pozycji rynkowej w zakresie świadczenia usług telefonicznych świadczonych w tej sieci może wybrać operatora publicznego świadczącego usługi telefoniczne lub inne usługi wykorzystujące techniki komutacji. Z tytułu dokonania wyboru nie przysługuje roszczenie w stosunku do abonenta (art. 43 ust. 3 Pt.). Operator nie może uzależniać zawarcia umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych, a także świadczenia tych usług, od niezawierania z innym operatorem umowy o świadczenie usług telekomunikacyjnych (art. 34 ust. 2 pkt 2 Pt.). Powołane wyżej przepisy (art. 43 ust. 3 i art. 34 ust. 2 pkt 2 Pt.) określają wyłącznie uprawnienia abonenta stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej konkretnego operatora i z ich treści nie daje się wyprowadzić uprawnienia dla innego operatora, a w szczególności nie można wyprowadzić wniosku, że skarżąca posiada w rozpoznawanej sprawie interes prawny statuujący ją jako stronę postępowania, czego spółka żąda powołując się na naruszenie przez organ administracji art. 10 i art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O uznaniu danego podmiotu za stronę rozstrzyga przepis prawa materialnego, organ zaś daje temu wyraz zawiadamiając podmioty, których interesów prawnych lub obowiązków dotyczy postępowanie, o istotnych czynnościach procesowych, zapewnia im czynny udział, doręcza rozstrzygnięcia informujące o przysługujących środkach odwoławczych (wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 3153/01). Szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa materialnego (art. 43 ust. 3 Pt. i art. 34 ust. 2 pkt 2 Pt.), na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te podmioty, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Zatem ewentualne żądania abonentów operatora T. S.A. o umożliwienie im przyłączenie do sieci skarżącej spółki, nie mogą powodować po stronie skarżącej powstania interesu prawnego, a tym samym określenia jej jako strony postępowania administracyjnego, co sprowadzałoby się do żądania od regulatora wkroczenia w działalność gospodarczą innego operatora telekomunikacyjnego. Jak wyraził to Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 13 marca 2001 r. – sygn. akt I SA 2312/99 – "Aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności.". Skarżąca spółka wywodzi swój interes prawny z uprawnienia abonentów T. S.A. do przyłączenia ich także do sieci spółki, podkreślając jednocześnie, że zapisy regulaminu i cennika T. S.A., w ocenie skarżącej, stwarzają dla niej wymierny uszczerbek finansowy, gdyż abonenci T. S.A. stają się związani z tym operatorem. Należy więc jeszcze raz zauważyć, iż o tym, czy skarżącej służy prawo strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla skarżącej wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. Przepisy art. 43 ust. 3 Pt. i art. 34 ust. 2 pkt 2 Pt. nie dają skarżącej żadnego tytułu prawnego do żądania od Prezesa URTiP konkretnego zachowania, a w szczególności żądania wydania konkretnej decyzji. Spółka być może ma interes faktyczny przejawiający się w pozyskaniu jak największej ilości abonentów, nie jest to jednak interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Z argumentów skarżącej nie wynika, w jaki sposób cennik i regulamin T. S.A. miałyby wpłynąć na prawa i obowiązku N. S.A. Podkreślenia wymaga, że żaden operator telekomunikacyjny nie ma umocowania, w ustawie z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 ze zm.) ani w przepisach wykonawczych do tego aktu normatywnego, do występowania w interesie (słusznym czy nie) abonentów innego operatora telekomunikacyjnego. Zatem uznanie w rozpoznawanej sprawie, że skarżąca spółka ma interes prawny i związane z nim prawa strony, doprowadziłoby do sytuacji niezamierzonej przez ustawodawcę lub wręcz przeciwnej do celu jaki został nakreślony w/w ustawą Prawo telekomunikacyjne, bowiem operator, kierując się własnym interesem gospodarczym, wkraczałby w tą samą dziedzinę drugiego operatora, wiążąc jednocześnie swoim działaniem organ administracji publicznej.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.