II SA 2160/03

II SA 2160/03 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2004-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2003-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Halina Emilia Święcicka /przewodniczący/
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Zbigniew Rudnicki
Sygn. powiązane
II GSK 46/05 - Wyrok NSA z 2005-10-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2004 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] kwietnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji -oddala skargę-
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki [...] Sp. z .o.o. z siedzibą w Warszawie (dalej także: [...] Sp. z o.o.) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] sierpnia 1997 r. Minister Łączności, jako właściwy wówczas organ koncesyjny, działając na podstawie ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz.U. z 1995 r. Nr 117, poz. 564 ze zm.), udzielił koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych na rzecz X. Sp. z o.o., zaś w dniu [...] września 1999 r. analogicznej koncesji na rzecz Y. S.A. Koncesje udzielone na rzecz X. Sp. z o.o. i Y. S.A. ograniczały obszar wykonywanej przez tych operatorów działalności do wymienionych taksatywnie w treści koncesji miast i gmin. Równocześnie organ koncesyjny dokonał odpowiedniego przydziału częstotliwości. W dniu [...] sierpnia 1999 r. Minister Łączności, działając na podstawie przepisów ustawy o łączności, wydał na rzecz skarżącej spółki [...] Sp. z .o.o. z siedzibą w W. koncesję na świadczenie usług telekomunikacyjnych, wskazując w tej koncesji, iż obszar wykonywanej działalności stanowi terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
Następnie w dniu [...] maja 2001 r. Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji wydał dwie decyzje: Nr [...] na rzecz X. Sp. z o.o. oraz Nr [...] na rzecz Y. S.A. Na mocy tych decyzji Prezes URT dokonał zmiany zezwolenia telekomunikacyjnego X. Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 1997 r. i Y. S.A. z dnia [...] września 1999 r. w zakresie wykonywania działalności telekomunikacyjnej, rozszerzając obszar wykonywanej działalności na teren Rzeczypospolitej Polskiej.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2002 r. skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. wniosła do Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezesa URT z dnia [...] maja 2001 r., jako wydanych bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, a także zawierających wadę powodującą ich nieważność z mocy prawa. W powyższym wniosku skarżąca spółka podniosła, iż w świetle przepisów obowiązującej w 2001 r. ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2000 r. Nr 73, poz. 852 ze zm.) Prezes URT nie posiadał kompetencji do zmiany zezwoleń telekomunikacyjnych na eksploatację publicznej sieci telefonicznej, albowiem przepisy dotyczące tych zezwoleń weszły w życie dopiero z dniem 1 stycznia 2002 r. (strona powołała się na postanowienia przepisów art. 9 w zw. z art. 151 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego). Wnioskodawca podniósł ponadto, iż materialnoprawnej podstawy wydania w/w decyzji nie mogły stanowić przepisy art. 155 k.p.a. w zw. z art. 111 Prawa telekomunikacyjnego, albowiem przepisy te mają charakter formalnoprawny. Podstawy takiej nie mogły stanowić również powołane przez organ przepisy art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. a) i art. 142 ust. 1 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego, gdyż przepisy te wskazują jedynie na przekształcenie koncesji na świadczenie usług telekomunikacyjnych oraz przydziałów częstotliwości, odpowiednio, w zezwolenia oraz rezerwację częstotliwości. Zdaniem skarżącej spółki decyzje Prezesa URT z dnia [...] maja 2001 r. naruszyły również konstytucyjną zasadę równości, albowiem przyznały one ich adresatom, bez praktycznie dodatkowych opłat, uprawnienia, za które wcześniej [...] Sp. z o.o. musiała zapłacić nawet o ponad 50.000.000 euro więcej, niż inni operatorzy. Sytuacja ta doprowadziła – zdaniem strony skarżącej, do naruszenia zasad konkurencji na rynku usług telefonii komórkowej w Polsce. Skarżąca spółka zarzuciła ponadto, iż obie decyzje Prezesa URT naruszają przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz.U. z 2000 r. Nr 60, poz. 704), przewidujące niedopuszczalność udzielenia pomocy mającej negatywny wpływ na konkurencję między przedsiębiorcami. Strona skarżąca podniosła, iż naruszenie tych przepisów skutkuje nieważnością decyzji przyznającej tego rodzaju nielegalną pomoc. Uzasadniając swą legitymację do żądania stwierdzenia nieważności w/w dwóch decyzji Prezesa URT z dnia [...] maja 2001 r. [...] Sp. z o.o. wskazała, iż była zainteresowana uzyskaniem rozdysponowanych przez te decyzje częstotliwości, a zatem miała prawo wziąć udział w stosownym przetargu zorganizowanym zgodnie z przepisami art. 24 i art. 25 Prawa telekomunikacyjnego. Z tej przyczyny skarżąca spółka uznała, iż w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia jej interesu prawnego.
Decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., Nr [...], Prezes URTiP – działając na podstawie przepisu art. 157 § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - omówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wydanych w dniu [...] maja 2001 r. decyzji Prezesa URT. W uzasadnieniu organ podniósł, iż skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. nie wykazała w przedmiotowej sprawie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Zdaniem organu spółka ta posiada jedynie interes faktyczny, który nie legitymuje jej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezesa URT. Podmiot domagający się uznania go przez organ administracji publicznej za stronę, jeżeli decyzja nie dotyczy bezpośrednio jego, powinien – w ocenie Prezesa URTiP – wykazać, iż uzyskanie przez inną osobę żądanego rozstrzygnięcia powoduje równocześnie ograniczenie lub zniesienie prawa jej przysługującego. Zdaniem organu decyzje Prezesa URT z 2001 r. będące przedmiotem wniosku [...] Sp. z o.o., zostały wydane w odrębnych postępowaniach administracyjnych i nie mają wpływu na sytuację prawną [...] Sp. z o.o., co skutkuje koniecznością wydania decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności w oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a.
Pismem z dnia [...] sierpnia 2002 r. skarżąca spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu swego wniosku, jak również w uzupełniających pismach procesowych z dnia [...] listopada 2002 r. oraz z dnia [...] lutego 2003 r., [...] Sp. z o.o. zarzuciła naruszenie przez organ przepisów: art. 28 k.p.a. i art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 24 i art. 25 oraz art. 111 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, jak również art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 111 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego. W obszernych wywodach strona skarżąca wskazała, iż wydane w 2001 r. decyzje dotyczą jej interesu prawnego zarówno jako podmiotu zainteresowanego uzyskaniem rozdysponowanych częstotliwości, jak i podmiotu, którego warunki konkurencji na rynku uległy drastycznemu pogorszeniu z uwagi na nierówne traktowanie wszystkich przedsiębiorców oraz przyznawanie niektórym z nich korzyści z naruszeniem obowiązującego prawa. Na potwierdzenie swego stanowiska strona skarżąca przedłożyła do akt postępowania administracyjnego opinie prawne, z których wynika, iż [...] Sp. z o.o. posiada w przedmiotowym postępowaniu przed Prezesem URTiP przymiot strony, zaś decyzje Prezesa URT z dnia [...] maja 2001 r. obarczone są wadami prawnymi uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności.
W wyniku rozpatrzenia złożonego przez [...] Sp. z o.o. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Prezes URTiP wydał w dniu [...] kwietnia 2003 r. decyzję Nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2002 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż nie jest prawdą, jak twierdzi skarżąca spółka, że na mocy decyzji z dnia [...] maja 2001 r. nastąpiło de facto rozdysponowanie dodatkowych częstotliwości. W ocenie Prezesa URTiP zarówno X. Sp. z .o.o. jak i Y. S.A. mają prawo do wykorzystywania przydzielonych pasm częstotliwości na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie postanowień wynikających z zezwoleń telekomunikacyjnych wydanych przez Ministra Łączności na podstawie obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 23 listopada 1990 r. o łączności. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia w wydanych w 2001 r. decyzjach Prezesa URT postanowień przepisów art. 24 i art. 25 Prawa telekomunikacyjnego, organ podniósł, iż biorąc pod uwagę, że przyznanie częstotliwości i zakresów częstotliwości oraz technicznych warunków ich wykorzystania (zwane w obowiązującym stanie prawnym rezerwacjami częstotliwości) nastąpiło w zezwoleniach telekomunikacyjnych udzielonych X. Sp. z o.o. i Y. S.A. na mocy ustawy o łączności oraz z uwagi na fakt, że kwestionowane przez [...] Sp. z o.o. decyzje zmieniające w/w zezwolenia nie zawierają rezerwacji częstotliwości - należy stwierdzić bezzasadność tego zarzutu. Odnośnie zarzutu strony skarżącej dotyczącego braku podstawy prawnej do wydania przez Prezesa URT podważanych decyzji z dnia [...] maja 2001 r., Prezes URTiP uznał, iż przepis art. 9 Prawa telekomunikacyjnego, który zgodnie z art. 151 pkt 3 tej ustawy wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2002 r., dotyczy jedynie wydania i odmowy wydania zezwolenia na eksploatację publicznych sieci telefonicznych. W ocenie organu przepis art. 9 Prawa telekomunikacyjnego odnosi się zatem do nowych decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia uprawnień do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej w zakresie eksploatacji publicznych sieci telefonicznych. Zdaniem Prezesa URTiP decyzje w sprawach zmiany i uchylenia wydanych wcześniej zezwoleń mogły być wydane w roku 2001, a więc nie było prawnych przeszkód wydania takich decyzji, a organem wyłącznie właściwym w sprawach zezwoleń telekomunikacyjnych był Prezes URT, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 7 Prawa telekomunikacyjnego. Organ podniósł, iż Prezes URT wydając przedmiotowe decyzje z dnia [...] maja 2001 r. dokonał zmiany zezwoleń telekomunikacyjnych na podstawie przepisu art. 155 k.p.a., analizując przy tym, czy spełnione są przesłanki ustawowe wskazane w tym przepisie. Organ uznał ponownie, iż [...] Sp. z o.o. nie nabyła prawa w postępowaniu toczącym się w sprawie zmiany zezwoleń wydanych dla X. Sp. z o.o. oraz Y. S.A., albowiem zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną może być każdy, czyjego skonkretyzowanego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W tej sprawie – zdaniem organu, skarżąca spółka we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w załączonych do akt sprawy opiniach prawnych przedstawicieli doktryny wykazała jedynie swój interes faktyczny. W uzasadnieniu decyzji organ uznał również, iż nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.
W dniu [...] czerwca 2003 r. spółka [...] Sp. z .o.o. z siedzibą w W. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ostateczną decyzję Prezesa URTiP z dnia [...] kwietnia 2003 r. utrzymującą decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2002 r. Skarżąca spółka - wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji Prezesa URTiP – zarzuciła obu decyzjom naruszenie prawa, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z: art. 24 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego, art. 9 i art. 151 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego, oraz art. 32 Konstytucji i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. W uzasadnieniu skarżąca spółka, podtrzymując zasadniczo swoje dotychczasowe stanowisko, podniosła, iż swój interes prawny wywodzi z art. 24 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego, art. 9 i art. 151 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego, oraz art. 32 Konstytucji i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Skarżąca spółka zarzuciła, iż odmowa wszczęcia postępowania z powołaniem się na brak interesu prawnego wnioskodawcy w sytuacji, gdy wnioskodawca wskazał i szczegółowo uzasadnił materialne podstawy swoich roszczeń jest w istocie rozstrzygnięciem merytorycznym o żądaniach stron, bez przeprowadzenia stosownego postępowania w tym przedmiocie. Strona skarżąca uzasadniając swój interes prawny w świetle przepisów art. 24 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego stwierdziła, iż w decyzjach Prezesa URT z dnia [...] maja 2001 r. doszło w rzeczywistości do rozdysponowania częstotliwości bez przeprowadzenia wymaganego prawem przetargu. Zdaniem strony, jeżeli tego rodzaju przetarg byłby przeprowadzony, [...] Sp. z o.o. miałaby możliwość ubiegania się o rozdysponowanie w/w decyzjami częstotliwości. Tym samym wydanie kwestionowanych decyzji bez przeprowadzenia przetargu narusza prawa [...] Sp. z o.o. gwarantowane przez art. 24 i 25 Prawa telekomunikacyjnego. Wywodząc swój interes prawny w świetle przepisów art. 9 i art. 151 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego [...] Sp. z o.o. stwierdziła, iż wydawanie przez Prezesa URT decyzji o zmianie zezwolenia telekomunikacyjnego, które rozszerzyły zakres istniejącego zezwolenia, nie było dopuszczalne w roku 2001. Zdaniem strony skarżącej celem przepisu art. 151 pkt 3 cyt. ustawy było "zakonserwowanie" na jeden rok dotychczasowego stanu koncesji (zezwoleń), czyli stabilizacja – na okres jednego roku – interesów podmiotów, które uzyskały koncesje po rządami poprzedniej ustawy, tj. ustawy o łączności z 1990 r. Tymczasem – w ocenie strony, Prezes URT naruszył tę zasadę, rozszerzając swoimi decyzjami obszar działania konkurencyjnym wobec [...] Sp. z o.o. operatorom: X. Sp. z o.o. oraz Y. S.A. W konsekwencji w ocenie strony skarżącej Prezes URT naruszył interes prawny [...] Sp. z o.o. chroniony expressis verbis przepisem art. 151 pkt 3 w zw. z art. 9 Prawa telekomunikacyjnego. Strona podniosła, iż [...] Sp. z o.o. mogła oczekiwać (miała uzasadniony interes prawny), że w okresie jednego roku jej pozycja na rynku, zagwarantowana wcześniej wydanymi koncesjami, w takim kształcie merytorycznym, jaki został nadany w toku postępowania koncesyjnego, nie ulegnie pogorszeniu. [...] Sp. z o.o. miała więc (ma) publiczne prawo podmiotowe, wyrażające się w roszczeniu, by organ zaniechał w tym czasie rozszerzaniu działania jej konkurentów. Tymczasem, w ocenie strony skarżącej, w rezultacie bezprawnego działania organu obaj pozostali operatorzy uzyskali takie samo dobro za znacznie niższą cenę. Strona skarżąca upatrując swój interes prawny również w przepisie art. 32 Konstytucji RP wskazała w uzasadnieniu skargi wniesionej do NSA w Warszawie, iż do naruszenia konstytucyjnej zasady równości i niedyskryminacji doszło zarówno wskutek niezorganizowania wymaganego prawem przetargu w sprawie zmiany rezerwacji częstotliwości, jak i poprzez ustalenie dwóch zasadniczo różnych opłat dotyczących w istocie tego samego dobra deficytowego. O ile bowiem opłata koncesyjna uiszczona przez [...] Sp. z o.o. z tytułu koncesji obejmującej obszar całego kraju wyniosła od ponad [...] do ponad [...] euro więcej, niż opłaty pozostałych operatorów, o tyle X. Sp. z o.o. oraz Y. S.A. zapłaciły za zmianę zezwolenia rozszerzającego obszar ich działania na całe terytorium RP jedynie po [...] euro. Ponadto – w ocenie skarżącej spółki, w wyniku wadliwej interpretacji przepisów Prawa telekomunikacyjnego doszło w ten sposób do udzielenia na rzecz w/w operatorów zakazanej pomocy publicznej. Pomoc taka – zdaniem [...] Sp. z o.o. – była zakazana w momencie wydawania przedmiotowych decyzji Prezesa URT na podstawie przepisów art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (obecnie zakaz ten wynika – zdaniem strony - z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców). Naruszenie w/w zakazu winno – według skarżącej spółki, skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Prezesa URT na podstawie art. 32 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. Ponieważ przepisy dotyczące pomocy publicznej chroniąc konkurencję na rynku, chronią także innych przedsiębiorców przed zniekształceniami tej konkurencji powodowanymi przez organy udzielające pomocy, uznać należy tym samym – jak podniosła strona w uzasadnieniu skargi, iż przepisy te stanowią dostateczną podstawę materialnoprawną dla [...] Sp. z o.o. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa URT z dnia [...] maja 2001 r.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko podniesione w toku postępowania administracyjnego, wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na stosowne przepisy k.p.a., jak również na poglądy doktryny oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ uznał, iż strona skarżąca nie miała i nie mogła mieć przymiotu strony w niniejszej sprawie, ponieważ nie ma przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę interesu prawnego skarżącej spółki, dającego jej legitymację procesową strony. Prezes URTiP stwierdził, iż ustawodawca definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał wyraźnie na powiązanie danego podmiotu z konkretnym interesem prawnym. Chodzi tu zatem nie tyle o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ile o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Ponadto – w ocenie organu, wspomniany interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania, musi zatem dotyczyć jej bezpośrednio. Tak więc o tym, czy określonemu podmiotowi będzie służyło prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decydować będzie norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki (organ powołał się w tym zakresie na wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 1230/01, Wokanda z 2002 r., nr 4, poz. 39). Organ uznał, iż w szczególności interes prawny skarżącej spółki nie wynika z art. 24 i art. 25 Prawa telekomunikacyjnego. Prezes URTiP podniósł, iż w niniejszej sprawie przepisy te nie mają zastosowania, a przetarg nie mógł być przeprowadzony, ponieważ przyznanie częstotliwości i ich zakres oraz techniczne warunki nastąpiło w zezwoleniach telekomunikacyjnych wydanych X. Sp. z o.o. i Y. S.A. na mocy ustawy o łączności, a co za tym idzie kwestionowane przez skarżącą decyzje nie zawierają rezerwacji częstotliwości. Odnosząc się do postanowień przepisów art. 9 w zw. z art. 151 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego, organ uznał, iż nie stanowią one źródła interesu prawnego skarżącego. W ocenie organu art. 9 cyt. ustawy odnosi się do wydawania nowych decyzji o udzieleniu lub odmowie udzielenia uprawnień do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej w zakresie eksploatacji sieci telefonicznych. Prezes URT wydając decyzje, o których unieważnienie wystąpiła strona skarżąca, dokonał zmiany zezwoleń telekomunikacyjnych istniejących już w obrocie, a więc mógł wydać takie decyzje w roku 2001. Ustosunkowując się do zarzutów naruszenia powołanych w skardze przepisów art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, Prezes URTiP podniósł, iż nie był zobowiązany do przeprowadzenia przetargu, zaś jeśli chodzi o wysokość opłat koncesyjnych – wskazał, że wydanie zezwoleń telekomunikacyjnych (a tym samym nałożenie opłat koncesyjnych) dla X. Sp. z o.o., Y. S.A., a także skarżącą spółkę nastąpiło na podstawie ustawy o łączności. Prezes URTiP działa zaś na podstawie ustawy – Prawo telekomunikacyjne, a więc jest uprawniony i zobowiązany do stosowania obowiązujących przepisów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W świetle przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270). Skarżący wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu [...] czerwca 2003 r., a więc zgodnie z cytowanym przepisem ustawy sprawa niniejsza podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki [...] Sp. z .o.o. z siedzibą w W. nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] kwietnia 2003 r., Nr [...], oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2002, Nr [...], nie naruszają prawa.
Mając na względzie przepis art. 28 k.p.a. oraz normy prawa materialnego powołane przez skarżącą spółkę, mające uzasadniać jej interes prawny jako strony postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że wspomniane decyzje Prezesa URTiP zostały wydane z naruszeniem prawa. Sąd nie dostrzegł, aby zaskarżone decyzje w/w organu odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji naruszyły przepis art. 157 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. W ocenie Sądu zaskarżone decyzje Prezesa URTiP nie uchybiają ponadto przepisom art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 111 Prawa telekomunikacyjnego w stopniu, jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynika sprawy.
Na mocy zaskarżonych decyzji w/w organ administracji publicznej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych wydanych w 2001 r. Podstawą prawną obu decyzji Prezesa URTiP był przepis art. 157 § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a.
Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. ma miejsce wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (tak również: /w:/ wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt III SA 182/95, ONSA 1996/4/167/, oraz wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 1997 r., sygn. akt III SA 1802/95, nie publik.).
W niniejszej sprawie organ administracji uznał, iż po stronie wnioskodawcy brak jest przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak wykazania interesu prawnego.
Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny badając legalność zaskarżonych decyzji zobowiązany był przede wszystkim ustalić, czy organ administracji wydający przedmiotowe decyzje nie uchybił powołanemu przepisowi postępowania administracyjnego.
Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.
Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również: /w:/ wyr. NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepublik.). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie /w:/ wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura).
Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc – zdaniem Sądu, ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.
W tym miejscu należy - zdaniem Sądu, stanowczo podnieść, iż - wbrew twierdzeniom organu - stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Z tej przyczyny należy uznać, że z samego faktu, iż skarżąca spółka nie była stroną postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami wydanymi w 2001 r. na rzecz Y. S.A. i X. Sp. z o.o., nie można wywodzić, że [...] Sp. z o.o. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tych decyzji.
Nie zmienia to faktu, iż skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. zobowiązana była jednoznacznie wykazać w toku postępowania, iż posiada indywidualny, konkretny interes prawny, który bezpośrednio ją dotyczy.
Zdaniem Sądu strona skarżąca nie wykazała w niniejszym postępowaniu, iż służy jej wspomniany interes, albowiem nie wskazała normy prawa, z której dla skarżącej spółki wynikałyby bezpośrednio określone prawa lub obowiązki.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu bądź nieistnieniu w tej konkretnej sprawie bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji wydanych przez Prezesa URT w 2001 r. na sferę praw strony skarżącej. W szczególności nie można obiektywnie stwierdzić, że decyzje w/w organu z dnia [...] maja 2001 r., będące przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności, nie dotyczą sfery praw i obowiązków strony skarżącej bez odniesienia się do podnoszonych przez [...] Sp. z o.o. zarzutów.
Zdaniem Sądu od rozstrzygnięcia w/w kwestii zależy niewątpliwie ocena zasadności odmowy wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.
Jeśli chodzi o wskazane przez stronę skarżącą, jako źródło jej interesu prawnego w sprawie, przepisy art. 24 i art. 25 Prawa telekomunikacyjnego, należy uznać, iż nie mogą one stanowić podstawy dla przyznania spółce [...] Sp. z o.o. przymiotu strony w niniejszej sprawie.
Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 pkt 1 Prawa telekomunikacyjnego, w przypadku braku dostatecznych zasobów częstotliwości podmioty wnioskujące o dokonanie rezerwacji częstotliwości są wyłaniane w drodze przetargu, w przypadku zasobów częstotliwości wykorzystywanych do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej. Z przepisu tego wynika, iż przetarg jest obligatoryjnym sposobem wyłaniania podmiotu, który otrzyma rezerwację częstotliwości w przypadku, gdy brak jest dostatecznych zasobów częstotliwości dla pozytywnego załatwienia wszystkich wniosków o dokonanie rezerwacji określonych częstotliwości. Przetarg musi być przeprowadzony w przypadku niedostatku częstotliwości wykorzystywanych do działalności telekomunikacyjnej, czyli działalności polegającej na eksploatacji sieci lub świadczeniu usług telekomunikacyjnych (vide: Stanisław Piątek "Prawo telekomunikacyjne. Komentarz.", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 248).
Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 24 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego przetarg przeprowadza się także w przypadku zmian rezerwacji częstotliwości. Niemniej należy mieć na względzie, iż nie każda zmiana rezerwacji częstotliwości będzie wymagała zastosowania postępowania przetargowego. W przypadku niniejszej sprawy Prezes URT na mocy decyzji wydanych w dniu [...] maja 2001 r. dokonał zmiany zezwolenia telekomunikacyjnego X. Sp. z o.o. z dnia [...] sierpnia 1997 r. i Y. S.A. z dnia [...] września 1999 r. w zakresie wykonywania działalności telekomunikacyjnej, rozszerzając obszar wykonywanej działalności na teren Rzeczypospolitej Polskiej. Trzeba zauważyć, iż koncesje telekomunikacyjne wydane na podstawie ustawy z 1990 r. o łączności i przekształcone w zezwolenia w rozumieniu przepisów Prawa telekomunikacyjnego na podstawie art. 142 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy, zachowały wcześniej ustaloną treść. Z zezwoleń tych wynikały różnego rodzaju warunki i ograniczenia prowadzenia działalności telekomunikacyjnej, w tym ograniczenia dotyczące obszaru prowadzonej działalności telekomunikacyjnej. Ustawodawca przyjął w ustawie – Prawo telekomunikacyjne zasadę kontrolowanego wycofywania się z warunków i ograniczeń zawartych w zezwoleniach wydanych na podstawie ustawy o łączności. Niewątpliwie może to następować w wyniku wniosków składanych przez operatorów na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. Znoszenie ograniczeń następuje wówczas w ramach uznania przysługującego Prezesowi URT (tak również: S. Piątek /w:/ "Prawo telekomunikacyjne. Komentarz.", s. 162).
Mając to na względzie należy przyjąć – zdaniem Sądu, iż możliwe było zastosowanie trybu wskazanego w art. 155 k.p.a. i dokonanie zmian w koncesjach (zezwoleniach) udzielonych na rzecz X. Sp. z o.o. i Y. S.A. poprzez zmianę zakresu obszaru działalności telekomunikacyjnej.
Zmiana zakresu obszaru działalności telekomunikacyjnej nie wymagała zdaniem Sądu przeprowadzenia przetargu, o którym mowa w art. 24 cyt. ustawy, albowiem zastosowanie przetargu jest konieczne tylko wówczas, gdy zmiana rezerwacji polega na rozszerzeniu zakresu częstotliwości zarezerwowanych dla wnioskodawcy. W tym zakresie należy zgodzić się z twierdzeniem organu, iż nie jest prawdą, jak twierdzi skarżąca spółka, że na mocy decyzji z dnia [...] maja 2001 r. nastąpiło de facto rozdysponowanie dodatkowych częstotliwości na rzecz konkurencyjnych operatorów.
W ocenie Sądu brak jest w związku z powyższym podstaw do przyjęcia zasadności tezy zawartej w skardze spółki [...] Sp. z o.o., iż naruszenie trybu przetargowego miało wpływ na naruszenie interesu prawnego skarżącej. Skoro przepis ten nie mógł mieć zastosowania w obu przeprowadzonych w 2001 r. postępowaniach zmierzającym do zmiany koncesji (zezwolenia), tym samym nie można uznać przepisów art. 24 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego za źródło interesu prawnego skarżącej spółki, albowiem nie jest to podstawa wynikająca z prawa materialnego, na podstawie której skarżąca ma podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.
Odnosząc się do postanowień przepisów art. 9 w zw. z art. 151 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego, Sąd stwierdził, iż organ administracji również w tym przypadku prawidłowo uznał, że przepisy te nie mogą stanowić źródła interesu prawnego skarżącej spółki. Zgodnie z art. 9 cyt. ustawy do wydania i odmowy wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 (tzn. zezwolenia telekomunikacyjnego na świadczenie usług telekomunikacyjnych w zakresie eksploatacji publicznej sieci telefonicznej), stosuje się odpowiednio przepisy art. 7 i art. 8 tej ustawy. Art. 7 i 8 Prawa telekomunikacyjnego ustanawiały Prezesa URT (obecnie URTiP) organem właściwym do wydawania zezwoleń telekomunikacyjnych. Z dyspozycji przepisu art. 151 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego wynikało z kolei, iż przepis art. 9 nakazujący odpowiednie zastosowanie art. 7 i 8 do zezwoleń na eksploatację publicznych sieci telefonicznych wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 2002 r. Z normy tej wynikało jednoznacznie, iż dopiero wówczas będzie można wydawać nowe pozwolenia na eksploatację publicznych sieci telefonicznych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należy – wbrew opinii strony skarżącej – przyjąć, iż przepis art. 9 Prawa telekomunikacyjnego dotyczy tylko decyzji w sprawie wydania i odmowy wydania zezwolenia. Dokonywanie więc zmian w zezwoleniach przekształconych z dawnych koncesji i zezwoleń telekomunikacyjnych, udzielonych na podstawie ustawy o łączności, było możliwe w 2001 r. (tak również: S. Piątek /w:/ "Prawo telekomunikacyjne. Komentarz.", s. 149). Z tej przyczyny należy przyjąć, iż brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, że Prezes URT wydając w maju 2001 r. przedmiotowe decyzje, o których unieważnienie wystąpiła strona skarżąca, był organem niewłaściwym, działającym bez umocowania prawnego (bez podstawy prawnej). Prezes URT wydając decyzje, dokonał zmiany zezwoleń telekomunikacyjnych istniejących już w obrocie, a więc mógł wydać takie decyzje w roku 2001.
Ustosunkowując się do powołanych przez skarżącego przepisów art. 32 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, należy uznać, że przepisy te nie mogą w żaden sposób stanowić przykładu konkretnej normy prawnej, z której skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. może wyprowadzić swój przymiot strony w spornym postępowaniu. Normy te nie mogą stanowić podstawy do sformułowania interesu lub obowiązku skarżącej. Nie stanowią one – w ocenie Sądu, przepisów prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie których strona skarżąca może żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Skoro Prezes URT, dokonując zmian w koncesjach (zezwoleniach) udzielonych X. Sp. z o.o. i Y. S.A., nie był zobowiązany do przeprowadzenia stosownego przetargu, trudno mówić w tym zakresie o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa i równego traktowania podmiotów gospodarczych przez organy administracji publicznej. Trudno przyjąć owej tezy o nierówności wobec prawa również jeśli chodzi o wysokość opłat koncesyjnych. Organ zasadnie wskazał, że wydanie koncesji telekomunikacyjnych (a tym samym nałożenie opłat koncesyjnych) dla X. Sp. z o.o., Y. S.A., a także skarżącej spółki nastąpiło na podstawie ustawy o łączności. Na podstawie tej ustawy z obszarem działalności powiązane były bezpośrednio opłaty za udzielenie uprawnień do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej. Następnie Prezes URT dokonując w 2001 r. stosownych zmian w spornych zezwoleniach telekomunikacyjnych działał już na podstawie ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. – Prawo telekomunikacyjne, a więc był uprawniony i zobowiązany do stosowania obowiązujących wówczas przepisów prawa w zakresie wysokości opłat.
Sąd miał na względzie, iż zmiany prawa telekomunikacyjnego spowodowały znaczną różnicę w zakresie wysokości obciążenia finansowego (wysokości opłat za podobne usługi). Niemniej – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – zdaniem Sądu nie można w tym zakresie mówić o łamaniu zasad pewności obrotu prawnego. Każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą musi liczyć się ze zmianą prawa regulującego daną dziedzinę obrotu gospodarczego. Z całą pewnością nie można wywodzić z tego, tak jak czyni to skarżąca spółka, podstawy do przyznania [...] Sp. z o.o. przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności obu podważanych decyzji Prezesa URT z dnia [...] maja 2001 r.
Podobnie należy uznać, iż skarżąca nie może wywodzić swego interesu prawnego z norm wskazanych w ustawie o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców, albowiem interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przypadku powołanych przez stronę skarżącą norm przedmiotowej ustawy.
Z tej przyczyny należy - zdaniem Sądu - uznać, iż skarżąca spółka wykazała w toku postępowania wyłącznie swój ewentualny interes faktyczny, który nie jest tożsamy z interesem prawnym, o którym mowa w przepisie art. 28 k.p.a.
W ocenie Sądu należy w kontekście całokształtu materiału zgromadzonego w toku niniejszego postępowania stwierdzić ponadto, iż organ administracji publicznej wszechstronnie zebrał i ocenił materiał w sprawie, a uzasadnienia obu zaskarżonych decyzji Prezesa URTiP odpowiadają wymogom wskazanym w art. 107 § 3 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.