VI SA/WA 1400/06

VI SA/Wa 1400/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-04-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Olga Żurawska-Matusiak /przewodniczący/
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Zdzisław Romanowski
Symbol z opisem
6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Sygn. powiązane
II GZ 9/07 - Postanowienie NSA z 2007-01-30
II GZ 156/06 - Postanowienie NSA z 2006-12-01
Skarżony organ
Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie : Sędzia Zdzisław Romanowski WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska notariusza 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącej M. S. kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 104 i art. 107 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku skarżącej M. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2006 r. odwołującą skarżącą ze stanowiska notariusza z dniem [...] sierpnia 2006 r. – utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] maja 2006 r.
Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Sprawiedliwości zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie odwołania strony ze stanowiska notariusza wobec przekroczenia przez nią w dniu [...] sierpnia 2006 r. 70-ciu lat życia.
W piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. skarżąca M. S. zwróciła się do Ministra Sprawiedliwości z prośbą o umożliwienie jej kontynuowania prowadzenia kancelarii notarialnej w P. po ukończeniu 70 lat życia. Skarżąca podniosła w uzasadnieniu, iż jej sprawność zawodowa i prawidłowość oraz rzetelność prowadzenia kancelarii nie była nigdy kwestionowana. Strona wskazała, iż wysoka ilość dokonywanych przez nią czynności i znaczne przychody kancelarii świadczą o zaufaniu klientów do jej osoby. Według skarżącej pozbawienie jej prawa wykonywania zawodu w tych warunkach mogłoby pogorszyć sprawność obsługi prawnej społeczeństwa i stanowiłoby przejaw oczywistej i krzywdzącej dyskryminacji ze względu na wiek. Nadto skarżąca wskazała, iż w jej przypadku istnieją istotne względy życiowe przemawiające za umożliwieniem jej kontynuowania pracy. W tym zakresie skarżąca poinformowała, że członkowie jej rodziny znajdują się w złych warunkach materialnych i wymagają stałej pomocy ze strony skarżącej. M. S. podniosła, że na jej wyłącznym utrzymaniu znajduje się trójka studiujących wnuków. Wskazała ponadto, iż jej córka jest inwalidką pobierającą minimalną rentę inwalidzką, zaś były małżonek córki nie łoży na utrzymanie dzieci, a zasądzone od niego na rzecz dzieci i ich matki alimenty – są nieściągalne. Skarżąca stwierdziła, że jedna z jej wnuczek dąży wytrwale do uzyskania statusu notariusza, w czym strona chciałaby jej pomóc, przekazując kiedyś kancelarię notarialną.
W dniu [...] marca 2006 r. Rady Izby Notarialnej w W. – działając na podstawie przepisu art. 16 § 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369 ze zm.) – podjęła uchwałę nr [...], w której pozytywnie zaopiniowała wniosek skarżącej w przedmiocie kontynuowania zawodu notariusza mimo ukończenia 70 roku życia. W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, iż fakultatywny charakter decyzji Ministra Sprawiedliwości w tym przedmiocie powoduje, że istotne znaczenie w sprawie mają takie okoliczności, jak poziom pracy opiniowanej, stan zdrowia oraz ogólna sytuacja rodzinna. Rada Izby Notarialnej w W. podniosła, iż M. S. jest doświadczonym notariuszem, wieloletnim wizytatorem notarialnym oraz osobą o wysokim poziomie etycznym, będącą wzorem dla młodszych stażem i wiekiem członków Izby Notarialnej w Warszawie. Zdaniem Rady zachodzą wszelkie przesłanki pozwalające skarżącej kontynuować pracę w charakterze notariusza.
Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie przepisu art. 16 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie odwołał skarżącą M. S. ze stanowiska notariusza z dniem [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w świetle przepisu art. 16 § 3 pkt 1 cyt. ustawy zasadą jest, że rozstrzygnięcie co do ewentualnego późniejszego odwołania notariusza z powodu ukończenia 70 lat życia ustawodawca pozostawił do uznania Ministra Sprawiedliwości. Organ podniósł, że ukształtowaną i utrwaloną zasadą dla wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim jest zawód notariusza (art. 2 § 1 Prawa o notariacie) jest granica ukończenia 70-tego roku życia (np. sędziowie Sądu Najwyższego i sądów powszechnych). Organ stwierdził zatem, iż ewentualne wyrażenie zgody przez Ministra Sprawiedliwości na wykonywanie zawodu notariusza po ukończeniu wskazanego wieku może mieć miejsce jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Minister uznał, iż w sytuacji skarżącej M. S. podnoszony przez nią w piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. powód do wyrażenia zgody na dalsze pełnienie funkcji notariusza – nie jest uzasadniony szczególnymi okolicznościami i nie został też poparty żadnymi dowodami. Z tej przyczyny oraz ze względu na fakt, iż na Ministrze Sprawiedliwości spoczywa obowiązek zabezpieczenia swobodnego dostępu do usług notarialnych oraz stworzenia możliwości dostępu do zawodu notariusza młodej kadrze prawniczej – organ uznał, iż brak jest podstaw do wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie przez M. S. stanowiska notariusza.
W dniu [...] maja 2006 r. wpłynął do Ministra Sprawiedliwości wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca wnosząc o uchylenie w/w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisu art. 16 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie. W uzasadnieniu strona wskazała, iż przepis ten przed zmianą dokonaną na podstawie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1361) – przewidywał obligatoryjne, bezwarunkowe odwołanie notariusza po ukończeniu 70 lat życia. W brzmieniu obecnie obowiązującym odwołanie to ma charakter fakultatywny. Zdaniem skarżącej wykładnia logiczna całego przepisu art. 16 cyt. ustawy przemawia za tym, że ustawodawcy chodziło o możliwość odwołania notariusza w sytuacjach, gdy bądź z uwagi na niedostateczne przygotowanie zawodowe lub niesumienność w wykonywaniu zawodu, bądź też z uwagi na zmiany psychiczne wywołane wiekiem – nie daje gwarancji prawidłowego wykonywania swej funkcji. Skarżąca ustosunkowując się do argumentów powołanych w decyzji przez Ministra Sprawiedliwości – stwierdziła, że są one całkowicie chybione. M. S. zarzuciła m.in., iż w uzasadnieniu decyzji Minister nie ustosunkował się zupełnie do treści uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] marca 2006 r. pozytywnie opiniującej osobę skarżącej mimo, że ten organ samorządu notarialnego – w myśl art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i art. 35 pkt 2 ustawy – Prawo o notariacie - powołany jest do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego. Jednocześnie z uwagi na fakt poddania przez Ministra w wątpliwość prawdziwości przywołanych w piśmie z dnia [...] lutego 2006 r. faktów dotyczących strony, skarżąca przedstawiła ponownie w sposób szczegółowy przebieg swojego dotychczasowego doświadczenia zawodowego w pełnieniu funkcji notariusza, a także poinformowała o trudnej sytuacji rodzinnej i finansowej, załączając do wniosku kserokopie stosownych dokumentów. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż poczyniła wysokie nakłady finansowe w prowadzonej przez siebie kancelarii. Strona stwierdziła, że negatywna decyzja Ministra nie przyniesie nikomu żadnej korzyści, a jedynie może mieć negatywny wpływ na obsługę prawną klientów, a także zmniejszy dochody państwa z tytułu odprowadzanych przez skarżącą podatków. Ustosunkowując się do argumentu Ministra dotyczącego kwestii stworzenia możliwości dostępu do zawodu notariusza młodej kadrze prawniczej – skarżąca podniosła, że istnienie jej kancelarii nie tamuje nikomu drogi do zawodu, albowiem nie ma przeszkód, by w ramach zdrowej konkurencji powstawały nowe kancelarie. M. S. stwierdziła w konsekwencji, iż nieuwzględnienie jej wniosku stanowiłoby ewidentne naruszenie celu zmian wprowadzonych w przepisie art. 16 ustawy – Prawo o notariacie, a zarazem stanowiłoby ewidentny przykład dyskryminacji ze względu na wiek, która zakazana jest przez Dyrektywę Rady Unii Europejskiej nr 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz.Urz. UE L 303 z dnia 2 grudnia 2000 r.).
W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] - utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko ponownie wskazując, iż zasadą jest, że rozstrzygnięcie co do ewentualnego późniejszego odwołania notariusza z powodu ukończenia 70 lat życia ustawodawca pozostawił do uznania Ministra Sprawiedliwości. Organ, podobnie jak w decyzji z dnia [...] maja 2006 r. - stwierdził, że ukształtowaną i utrwaloną zasadą dla wykonywania zawodu zaufania publicznego, jakim jest zawód notariusza (art. 2 § 1 Prawa o notariacie) jest granica ukończenia 70-tego roku życia (Minister przywoła ponownie przykład sędziów Sądu Najwyższego i sądów powszechnych). Organ wskazał, iż ewentualne wyrażenie zgody przez Ministra Sprawiedliwości na wykonywanie zawodu notariusza po ukończeniu wskazanego wieku może mieć miejsce jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Minister uznał, że w sytuacji skarżącej M. S. podnoszone przez nią w pismach z dnia [...] lutego i [...] maja 2006 r. argumenty dotyczące jej pracy zawodowej i sytuacji rodzinnej nie mogą być uznane za szczególnie wyjątkowe, uzasadniające ewentualne wyrażenie zgody na dalsze wykonywanie zawodu notariusza po osiągnięciu 70-tego roku życia. Jedynie dodatkowo organ wskazał, iż należy zauważyć, że notariusz po przejściu na emeryturę ma uprawnienia do dalszej pracy w tym zawodzie, a mianowicie zastępstwa notariusza przy dokonywaniu czynności notarialnych, zgodnie z art. 21 § 4 ustawy – Prawo o notariacie.
W dniu [...] czerwca 2006 r. M. S. – działając za pośrednictwem organu - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Sprawiedliwości. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji strona zarzuciła Ministrowi Sprawiedliwości rażące naruszenie przepisu art. 16 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż wprawdzie odwołanie notariusza na podstawie art. 16 § 3 pkt 1 cyt. ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym ma charakter fakultatywny, niemniej nie może to oznaczać, że Minister przy podejmowaniu takiej decyzji może kierować się zasadą pełnej, nieograniczonej dowolności. Według skarżącej wykładnia logiczna treści przepisu art. 16 ustawy – Prawo o notariacie przemawia jednoznacznie za tym, że ustawodawcy chodziło o możliwość odwołania notariusza, którego wyniki pracy, bądź zmiany psychiczne wywołane wiekiem – nie dają gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Zdaniem strony w obu tych przypadkach ocenę przydatności do zawodu ustawodawca powierzył organom samorządu notarialnego, która wyrażana jest w ocenach wizytatorów oraz poprzez wydanie przez Radę Izby Notarialnej uchwały opiniującej daną osobę. Rozwiązanie takie – zdaniem skarżącej – jest logiczne, albowiem właśnie Rada Izby Notarialnej ma możliwość właściwej oceny pracy notariusza poprzez m.in. osobisty kontakt oraz sprawowanie kontroli wizytacyjnej, badanie skarg, czy też analizowanie ewentualnych przypadków unieważnień aktów notarialnych. Skarżąca podkreśliła, iż w jej przypadku Rada Izby Notarialnej w W. wydała pozytywną opinię w zakresie przydatności do dalszego sprawowania zawodu. Ponadto strona wskazała, że o prawidłowym jej funkcjonowaniu w zawodzie świadczy dodatkowo bardzo duża ilość różnorodnych aktów notarialnych, a także brak sądowych unieważnień aktów oraz brak jakichkolwiek skarg ze strony klientów. Skarżąca zarzuciła, iż w uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości nie ustosunkował się zupełnie do opinii Rady Izby Notarialnej w W. zawartej w uchwale z dnia [...] marca 2006 r., podejmując w ten sposób arbitralną i nieobiektywną decyzję krzywdzącą dla strony, a zarazem naruszającą interes publiczny. Skarżąca uznała ponadto, iż Minister wbrew przepisom ustawy wszczął postępowanie w sprawie odwołania jej ze stanowiska na wiele miesięcy przed ukończeniem 70 roku życia. Zdaniem strony skarżącej nie wolno zapominać, że wiek ma także swoje dodatnie strony, a przede wszystkim przynosi doświadczenie zawodowe i życiowe, które jest bardzo ważne w pełnieniu zawodu notariusza. Skarżąca stwierdziła, że odwołanie jej ze stanowiska notariusza podyktowane zostało wyłącznie wiekiem, a nie jakimikolwiek względami merytorycznymi, co stanowi sprzeczny z prawem wspólnotowym oraz przepisem art. 16 ustawy – Prawo o notariacie - przejaw rażącej dyskryminacji obywatela ze względu na wiek. W ocenie skarżącej stanowisko takie stanowi przejaw osobistej niechęci Pana Ministra do samorządów zawodowych. Skarżąca uznała ponadto, iż zastosowana przez Ministra Sprawiedliwości w uzasadnieniu decyzji analogia do statusu sędziów sądów powszechnych jest niewłaściwa ze względu na diametralnie różny charakter pracy obu porównywanych zawodów prawniczych, tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że notariusz ponosi za swoje działanie pełną odpowiedzialność osobistą i majątkową. Skarżąca zarzuciła Ministrowi również niekonsekwencję w działaniu oraz wskazała, że praktyka zastosowana przez organ stoi w sprzeczności z ustawodawstwem innych państw europejskich, w tym m.in. Włoch i Francji.
Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W dniu [...] grudnia 2006 r. skarżąca M. S. złożyła pismo procesowe, w którym podtrzymując stanowisko i zarzuty zawarte w skardze, dodatkowo wskazała, że przepis art. 16 § 3 ustawy – Prawo o notariacie nigdzie nie przewiduje, by do zaniechania odwołania notariusza po ukończeniu przez niego 70-tego roku życia potrzebne były jakieś "szczególne okoliczności". Według skarżącej gdyby nawet tak było, to treść opinii wystawionej przez Radę Izby Notarialnej byłaby właśnie taką okolicznością szczególną przemawiającą właśnie za pozostawieniem skarżącej na stanowisku notariusza. Zdaniem skarżącej argumenty przywołane przez Ministra w uzasadnieniu decyzji prowadzą – wbrew intencji organu - w konsekwencji do ograniczenia obywatelom dostępu do prawidłowo prowadzonych usług notarialnych, nie służąc podwyższaniu jakości tych usług. Skarżąca uznała, iż praktyka przyjęta przez Ministra Sprawiedliwości jest działaniem contra legem, stanowiącym przejaw oczywistego łamania przepisów prawa przez najwyższy organ administracji państwowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Pani M. S. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] maja 2006 r. - naruszają prawo.
Przedmiotowe decyzje Ministra Sprawiedliwości naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Podstawą obu zaskarżonych rozstrzygnięć wydanych przez Ministra Sprawiedliwości był przepis art. 16 § 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz.U. z 2002 r. Nr 42 poz. 369 ze zm.), zgodnie z którym Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza, który ukończył 70 rok życia. Jak stanowi art. 16 § 4 cyt. ustawy odwołanie w tym przypadku następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości.
W świetle dotychczasowego orzecznictwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie ulega wątpliwości i nie było to zresztą przedmiotem jakiegokolwiek sporu w niniejszej sprawie, że z powołanego przepisu art. 16 § 3 pkt 1 cyt. ustawy wynika, iż Minister podejmując decyzję w zakresie odwołania ze stanowiska notariusza działa w granicach uznania administracyjnego.
Niemniej - zdaniem Sądu – wyraźnie wskazać trzeba, że organ administracji publicznej jest obowiązany kierować się zasadą prawdy obiektywnej także wówczas, gdy decyzja wydana w sprawie indywidualnej ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma wprawdzie prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednakże wybór taki nie może być dowolny, a więc musi on wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt II SA 2875/95, Wokanda 1996, Nr 6, s. 32; podobnie /w:/ wyroku NSA z dnia 19 lipca 1982 r., II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s. 141).
Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.
Niewątpliwie zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonywującej treści (tak m.in. /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83).
W świetle przepisu art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej, stojąc na straży praworządności oraz dążąc do załatwienia sprawy zgodnego z prawdą obiektywną, mają obowiązek uwzględniać z urzędu interes społeczny i słuszny interes obywatela.
W wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNC 1994, Nr 9, poz. 181) Sąd Najwyższy podkreślił, iż w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to – jak podkreślił SN – że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej.
Mając powyższe na uwadze Sąd badał więc w niniejszej sprawie, czy wydanie przez Ministra Sprawiedliwości rozstrzygnięcia uznaniowego na podstawie art. 16 § 3 pkt 1 w/w ustawy było uzasadnione dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami.
Należy zauważyć, iż w rozpatrywanej sprawie organ stwierdził, że ewentualne wyrażenie zgody przez Ministra Sprawiedliwości na wykonywanie zawodu notariusza, po ukończeniu wskazanego wieku, może mieć miejsce jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach.
Skarżąca M. S., uzasadniając potrzebę uwzględnienia jej wniosku o umożliwienie pozostania w zawodzie notariusza, powołała szereg argumentów dotyczących zarówno sfery stricte zawodowej związanej z wykonywaniem przez nią funkcji notariusza i dostępności do usług notarialnych, jak również osobistej, w tym związanych z jej trudną sytuację rodzinną i finansową.
Zdaniem Sądu organ rozstrzygając sprawę nie wyjaśnił nie tylko, jakie – w jego ocenie - okoliczności uznać należy za szczególnie wyjątkowe i uzasadniające nieodwoływanie ze stanowiska notariusza, ale przede wszystkim w żaden sposób nie ustosunkował się do indywidualnych, konkretnych argumentów powołanych przez skarżącą zarówno w piśmie z dnia [...] lutego 2006 r., jak i w złożonym środku zaskarżenia z dnia [...] maja 2006 r., ograniczając się wyłącznie do lakonicznego w swej treści sformułowania, iż argumenty te nie mogą być uznane za szczególnie wyjątkowe.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznać należy, iż samo powołanie się Ministra Sprawiedliwości na utrwaloną zasadę granicy ukończenia 70-tego roku życia dla wykonywania zawodu zaufania publicznego, w tym granic obowiązujących sędziów Sądu Najwyższego i sądów powszechnych – nie może być wystarczającą przyczyną odwołania skarżącej ze stanowiska notariusza, o ile organ nie wyjaśni w sposób precyzyjny i jednoznaczny, na czym polega w tym przypadku interes społeczny, oraz dlaczego jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień zawodowych skarżącej.
Minister winien w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić jednoznacznie, dlaczego przyjął, iż w przypadku skarżącej dalsze sprawowanie przez nią funkcji notariusza szkodzić będzie idei zawodu zaufania publicznego, oraz jakie kryterium zostało przyjęte przez organ przy ocenie tego elementu, jako przesłanki uzasadniającej wydanie negatywnego dla skarżącej rozstrzygnięcia.
W tym miejscu zaznaczyć należy jedynie, iż budzić może pewną uzasadnioną wątpliwość bezkrytyczne przywoływanie przez Ministra Sprawiedliwości argumentu dotyczącego granicy wieku 70 lat, obowiązującej sędziów Sądu Najwyższego i sądów powszechnych. Warto bowiem zauważyć chociażby to, iż w przeciwieństwie do dyspozycji przepisu art. 16 § 3 pkt 1 ustawy – Prawo o notariacie, w przypadku sędziów granica wieku 70 lat jest sztywna i nie pozostawia jakiemukolwiek uznaniu właściwych organów - decyzję w zakresie przejścia sędziego w stan spoczynku.
Zdaniem Sądu – o ile w ogóle Minister odnosi się do unormowań dotyczących sędziów, to powinien zwrócić także uwagę na fakt, iż - w świetle przepisów ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U. z 2002 r. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) oraz ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 2001 Nr 98, poz. 1070 ze zm.) – zasadą jest granica wieku 65 lat dla możliwości sprawowania funkcji sędziego. Warto pamiętać także, iż w ustawach tych istnieją również regulacje, przypominające nieco swym charakterem normę art. 16 § 3 pkt 1 Prawa o notariacie, które pozwalają na wyrażenie zgody na dalsze zajmowanie stanowiska przez sędziego. Warto w tym miejscu zasygnalizować jedynie, iż na gruncie właśnie tych unormowań dotyczących sędziów orzecznictwo stanęło na stanowisku, że uznanie administracyjne w przedmiocie wyrażenia zgody na dalsze zajmowanie stanowiska sędziego nie może oznaczać dowolności, zaś decyzja podjęta w tym zakresie powinna uwzględniać zarówno interes publiczny (potrzeby wymiaru sprawiedliwości) jak i słuszny interes sędziego wnoszącego o wyrażenie takiej zgody (tak m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 czerwca 2005 r., III KRS 2/05, ZNSA 2005/2-3/74).
Wobec powyższego należy niewątpliwie uznać, iż Minister Sprawiedliwości, niezależnie od uchybienia normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.
Biorąc powyższe pod uwagę należy - zdaniem Sądu - uznać, iż strona skarżąca miała pełne prawo oczekiwać, iż Minister Sprawiedliwości potraktuje przedstawione przez nią argumenty w sposób rzetelny, a przynajmniej, że w sytuacji, gdy odmówi stronie skarżącej wyrażenia zgody na dalsze sprawowanie stanowiska notariusza, to w sposób szczegółowy przytoczy argumenty uzasadniające wydane rozstrzygnięcie.
Trudno uznać, iż Minister wykazał w niniejszej sprawie dostatecznie jasno okoliczności przekonywujące o trafności swojego rozstrzygnięcia, a rolą Sądu w takiej sytuacji nie jest zastępowanie organu w dokonywaniu oceny argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać, iż wbrew obowiązującym normom procedury administracyjnej Minister Sprawiedliwości nie ustosunkował się zupełnie do treści uchwały Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] marca 2006 r. pozytywnie opiniującej osobę skarżącej.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w świetle przepisu art. 16 § 4 ustawy – Prawo o notariacie, opinia rady izby notarialnej nie wiąże Ministra, niemniej wskazać trzeba, iż w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego zgodnie przyjmuje się, że tego rodzaju opinia winna podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w sprawie.
W tym miejscu podkreślić trzeba, iż przepis art. 80 k.p.a. ustanawia wprawdzie zasadę swobodnej oceny dowodów, niemniej zasada ta nie oznacza jednak, że organ administracji uprawniony jest do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, gdyż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem nauki swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji (tak m.in.: B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 410 i cyt. tam poglądy doktryny; podobnie: Cz. Martysz /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz i A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I, Zakamycze 2005, s. 723). Zarówno w nauce, jak i praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem reguł tej oceny. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, co oznacza, że organ nie może w tej analizie pominąć jakiegokolwiek dowodu, dokonując oceny znaczenia i wartości danego dowodu dla toczącej się sprawy.
Skoro opinia Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] marca 2006 r. – jak wskazał zasadnie sam organ – stanowi jedynie niewiążący Ministra dowód, który podlega ocenie, to Minister Sprawiedliwości winien dokonać wnikliwej jego oceny. Zdaniem Sądu w uzasadnieniu obu spornych decyzji organ – wbrew własnemu stanowisku – nie przeprowadził jakiejkolwiek oceny przedłożonej do akt sprawy opinii dotyczącej skarżącej M. S., w tym przede wszystkim nie ustosunkował się w jakikolwiek sposób do argumentów Rady Izby Notarialnej, mających – jej zdaniem - przemawiać za umożliwieniem stronie skarżącej dalszego sprawowania funkcji notariusza, pomimo ukończenia 70-tego roku życia.
Z tej przyczyny należy uznać, iż uchybienia formalne poczynione w toku postępowania przez organ, uniemożliwiły Sądowi prawidłowe ustosunkowanie się do zarzutów skargi i wypowiedzenie się co do zasadności podjętej decyzji pod względem materialnoprawnym.
W ocenie Sądu, aby zaskarżone rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości i przyjętą przez niego praktykę stosowania przepisu art. 16 § 3 pkt 1 ustawy – Prawo o notariacie, ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować stanowiskiem tego organu zawierającym pełne i rzetelne odniesienie do wszystkich powołanych przez skarżącą oraz Radę Izby Notarialnej w W. - argumentów, mających uzasadniać dalsze sprawowanie przez M. S. stanowiska notariusza.
Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień w zakresie ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Mając na względzie fakt, że z obu uchylonymi decyzjami Ministra Sprawiedliwości wiąże się bezpośrednio kwestia ich wykonalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za celowe stwierdzenie - w trybie art. 152 p.p.s.a., iż nie podlegają one wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Rozstrzygając o zwrocie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego Sąd oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).