VI SA/Wa 1392/21

VI SA/Wa 1392/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Barbara Kołodziejczak-Osetek /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Kozik
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 347/22 - Wyrok NSA z 2023-08-08
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 par. 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par. 1, art. 200, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 265
par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, par. 2 pkt 4
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
Dz.U. 2020 poz 859
art. 13 ust. 3 i ust. 1 pkt 1-2, art. 26 ust. 5
Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 505
art. 54 ust. 2 pkt 13, art. 2 ust. 1 pkt 16b, art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 84 ust. 1 pkt 4, art. 62 ust. 5 pkt 1a
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1325
art. 165b par.1, art. 165
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 13n
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak - Osetek Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant spec. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi P.S.A. z siedzibą w S. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika [...] Celno-Skarbowego w W. z [...] września 2020 r.; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz strony skarżącej P. S.A. z siedzibą w S. kwotę 2217 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...].03.2021r. dalej "Dyrektor IAS" utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w W. dalej "Naczelnik UCS" nr [...] z dnia [...] września 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na firmę P. Spółka akcyjna, S., ([...] P.) dalej "Strona", " Skarżąca" lub "Spółka" w wysokości 10 000 zł, w związku ze zgłoszeniem niezgodnych ze stanem faktycznym danych dotyczących numeru rejestracyjnego środka transportu oraz numeru dokumentu przewozowego w zgłoszeniu [...].
Powołane wyżej rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym.
W dniu 22 marca 2019 r. na drodze krajowej [...] w miejscowości K. funkcjonariusze [...] Urzędu Celno-Skarbowego w W. przeprowadzili kontrolę pojazdu o nr rej. [...] z naczepą o nr rej. [...]. W trakcie kontroli ustalono, że podmiotem wysyłającym i jednocześnie przewoźnikiem była firma P., S., [...] P. Odbiorcą towaru była firma R., S. 90B, [...] P. W wyniku kontroli zgłoszenia [...], w którym zadeklarowano przewóz 4500 litrów oleju napędowego (CN 2710), stwierdzono nieprawidłowość polegającą na błędnym wpisaniu w zgłoszeniu numeru rejestracyjnego pojazdu - w zgłoszeniu wpisano numer ciągnika [...], a w rzeczywistości towar był przewożony ciągnikiem o numerze rej. [...]. Ponadto w zgłoszeniu wpisano błędny numer listu przewozowego – [...], podczas gdy na okazanym w czasie kontroli dokumencie widnieje numer [...].
W trakcie kontroli przewoźnik dokonał aktualizacji zgłoszenia i kontrolowany pojazd został zwolniony do dalszej jazdy. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. (k. 9-10 akt. adm. ).
W dniu [...] marca 2020 r. Naczelnik [...] Urzędu Celno-Skarbowego w W. wydał postanowienie nr [...] (k. 13-14 akt adm.) o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Postanowienie doręczono Stronie w dniu 6 kwietnia 2020 r. (k. 16 akt adm.). Pismem z dnia 20 kwietnia 2020 r. Pełnomocnik Strony wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, z uwagi na treść art. 165 b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 z późn. zm.) dalej "Ordynacja podatkowa" lub " o.p.", ewentualnie odstąpienie od nałożenia kary, z uwagi na fakt, iż jej nałożenie istotnie godziłoby w ważny interes Strony, poprzez niezawinione uszczuplenie majątku pogarszające sytuację finansową Spółki.
Organ I instancji wniosków Strony nie uwzględnił i w dniu [...] września 2020 r. wydał decyzję nr [...], nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 10.000 złotych. Podstawę materialnoprawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 26 ust. 1-2 i 5, art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 roku poz. 859) w zw. z art. 5 ust. 4 pkt 1 lit. c oraz lit. h ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (Dz. U. z 2018 r. poz. 2332 ze zm.)
Pismem z dnia 16 października 2020r. (karta nr 128-140) Strona, złożyła odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie.
Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i decyzją powołaną na wstępie, nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Naczelnika [...] Urzędu Celno-Skarbowego w W. nr [...] z dnia [...] września 2020 r., w przedmiocie nałożenia na Stronę kary pieniężnej.
W dniu 23 kwietnia 2021r. Strona wniosła skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie nr [...] z dnia [...] mara 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 165 b § 1 Ordynacji podatkowej poprzez wydanie przez Dyrektora IAS decyzji utrzymującej w mocy decyzję Naczelnika UCS nakładającej karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, za nieuzupełnienie zgłoszeń w systemie monitorowania drogowego przewozu towarów o którym mowa w ustawie ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 859 ) dalej "ustawa o SENT", w sytuacji gdy doszło do przedawnienia prawa do wszczęcia i prowadzenia przedmiotowego postępowania, co stanowi rażące naruszenie prawa;
- art. 121 i art. 122, art. 180, art. 187 § 1, art. 191 Ordynacji podatkowej, poprzez prowadzenie postępowania podatkowego w sposób naruszający zasadę zaufania obywateli do organów podatkowych oraz zasadę prawdy obiektywnej, poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, niewystarczające ustalenie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, poprzez pominięcie ratio legis przepisów ustawy o SENT, a także nieustalenie i pominięcie faktu, że w trakcie kontroli drogowej Spółka dokonała aktualizacji zgłoszenia SENT zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o SENT;
2) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 24 ust. 3 w zw. z art. 26 ust. 3 ustawy o SENT poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy było to uzasadnione z uwagi na ważny interes Spółki i interes publiczny w tym:
- błędną wykładnię i pominięcie w ustalaniu pojęcia ważnego interesu publicznego zasad proporcjonalności, bezpieczeństwa i zaufania do organów państwowych, co w konsekwencji nie pozwoliło organom odstąpić od nałożenia kary;
- pominięcie rzeczywistej intencji ustawodawcy i nieodstąpienie od nałożenia kary pomimo braku uszczuplenia Skarbu Państwa w podatku akcyzowym i podatku od towarów i usług;
- art. 8 ust. 1 ustawy o SENT w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców poprzez jego błędną interpretację, w tym stwierdzenie przez Dyrektora IAS w zaskarżonej decyzji, że w trakcie kontroli drogowej Spółka nie była uprawniona do dokonania aktualizacji zgłoszenia SENT;
- art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 5 Traktatu o Unii Europejskiej - zasady proporcjonalności, przez wydanie decyzji naruszającej zasadę proporcjonalności - przejawiającym się niewspółmiernością zastosowanych środków (kary) względem celu jaki ma osiągnąć ustawa o SENT i nie uwzględnieniem innych mniej uciążliwych dla strony rozwiązań przewidzianych przez tę ustawę.
Wobec powyższego Strona Skarżąca wniosła o:
1. uchylenie wydanej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej " p.p.s.a",
2. zasądzenie od organu na rzecz Spółki zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 ustawy p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi jak i prawem procesowym.
Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 zw. dalej "p.p.s.a." - Dz. U. 2019 poz.2325).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że jest ona zasadna.
Zdaniem Sądu wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, było niedopuszczalne, bowiem przed doręczeniem postanowienia o wszczęciu postępowania upłynął wyznaczony przez ustawodawcę termin na dokonanie tej czynności.
Do takiego wniosku prowadzi analiza przepisów ustawy o SENT, ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2020 r., poz. 505) – zwanej dalej "ustawą o KAS" oraz Ordynacji podatkowej.
W myśl art. 54 ust. 2 pkt 13 ustawy o KAS zakresem kontroli celno-skarbowej objęto m. in. wykonywanie innych obowiązków wynikających z przepisów odrębnych, których kontrola przestrzegania należy do zadań KAS. Do tych ostatnich z kolei zaliczono, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 16 b ustawy o KAS, wykonywanie zadań wynikających z ustawy o SENT. Na podstawie art. 13 ust. 3 i ust. 1 pkt 1 – 2 ustawy o SENT czynności uregulowanej kontroli przewozu towarów powierzono funkcjonariuszom służby celno-skarbowej.
Nie ulega zatem wątpliwości co do tego, że kontrolę przewozu towarów, prowadzoną przez funkcjonariuszy służby celno-skarbowej utożsamiać należy z kontrolą celno-skarbową, o której mowa w przepisach rozdziału 1 Działu V ustawy o KAS. Jest to w istocie jedna z postaci kontroli celno-skarbowej. Można zatem powiedzieć, że pomiędzy zakresami nazw "kontrola celno-skarbowa" a "kontrola przewozu towarów", unormowanej przez przepisy ustawy o SENT zachodzi logiczny stosunek nadrzędności (zob. Narcyz Łubnicki, Zarys logiki (semantyka i logika formalna), Lublin 1964, s. 28 i n.). Każda bowiem kontrola przewozu towarów jest kontrolą celno-skarbową, lecz nie odwrotnie. Implikacją tej konstatacji jest z kolei to, że w zakresie nieuregulowanym do tej kontroli stosować należy odpowiednio art. 165b o.p., o czym wprost stanowi art. 94 ust. 1 pkt 1 ustawy o KAS. Trafność tej konkluzji potwierdza nadto zawarte w art. 26 ust. 5 ustawy o SENT odesłanie zwrotne do przepisów Ordynacji podatkowej. Przepisy tego aktu znajdować mają odpowiednie zastosowanie do kar pieniężnych w zakresie nieuregulowanym przez przepisy ustawy o SENT.
W art. 165b § 1 o.p. ustanowiono termin końcowy, do którego upływu dopuszczalne jest wszczęcie postępowania w sprawie, która była przedmiotem kontroli, na 6 miesięcy od zakończenia kontroli. Wprawdzie przepis odnosi się do kontroli podatkowej i postępowania podatkowego, jednak formuła stosowania odpowiedniego, którą spójnie posłużył się ustawodawca w art. 94 ust. 1 in fine ustawy o KAS i art. 26 ust. 5 ustawy o SENT obliguje w tym przypadku do stosowania art. 165 b § 1 o.p. z modyfikacjami. Nie ma bowiem podstaw do przyjęcia żadnego z pozostałych mechanizmów stosowania tego przepisu, a mieszczących się w klauzuli stosowania odpowiedniego. Zastrzeżenie "odpowiedniości" zakłada bowiem trzy warianty stosowania danej regulacji – wprost albo z modyfikacjami, bądź brak zastosowania. O tym, czy i w jakim zakresie przepis daje się zastosować rozstrzyga charakter przedmiotu regulacji (zob. J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, nr 3, s. 370–371).
W odniesieniu do kontroli celno-skarbowej prowadzonej pod względem przestrzegania przepisów ustawy o SENT przepis art. 165b § 1 o.p. doznawać musi modyfikacji, wynikających z tego że mamy tu do czynienia z inną niż kontrola podatkowa kontrolą i inną niż podatkowa sprawą rozstrzyganą następnie przez właściwe organy. Natomiast ustanowiony w analizowanym przepisie termin należy uznać za w pełni wiążący, a to dlatego że jego przestrzeganiu nie sprzeciwia się charakter sprawy ani metoda regulacji. W odróżnieniu od kontroli podatkowej, w tym przypadku nie dochodzi do jej przekształcenia w postępowanie, a wszczęcie postępowania administracyjnego następuje zawsze w drodze odrębnego postanowienia. W myśl art. 84 ust. 1 pkt 4 ustawy o KAS w związku z art. 62 ust. 5 pkt 1a ustawy o KAS kontrolę wieńczy sporządzenie protokołu, który stanowić może podstawę wszczęcia takiego postępowania.
Przyjąć zatem należy, że ustawodawca zdecydował o tym, by ograniczyć termin, w którym uruchomione być może postępowanie administracyjne w sprawie stanowiącej rezultat kontroli funkcjonariuszy KAS w przedmiocie przestrzegania przepisów ustawy o SENT. Upływ tego terminu należy traktować jako bezwzględną przeszkodę wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, opisywaną w nauce także jako ujemną przesłankę procesową, blokującą dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przypadku jego uruchomienia – obligującą do umorzenia procesu (zob. M. Cieślak [w:] S. Waltoś (red.) Marian Cieślak. Dzieła wybrane, t. II, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Kraków 2011, t. 2, s. 353; T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2014, s. 176, A. Marciniak (w:) W. Broniewicz, I. Kunicki, A. Marciniak, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2016, s. 232 – 235, Z. Resich/J. Lapierre (w:) J. Lapierre, J. Jodłowski, Z. Resich, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2016, s. 70 – 74).
Na marginesie, wskazać należy, iż unormowanie to wpisuje się w pewną tendencję unormowań odnoszących się do kontroli przedsiębiorcy poprzedzających postępowania w sprawach ustalenia odpowiedzialności z tytułu naruszeń wykrytych w toku takiej kontroli. Przykład stanowić może choćby rozwiązanie przyjęte w art. 13n ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.). Przyjęta przez ustawodawcę koncepcja ograniczenia terminu wszczęcia postępowania nie budzi zastrzeżeń, bowiem spełnia postulat pewności prawa.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, skoro kontrola w tej sprawie miała miejsce i zakończyła się [...] marca 2019 r. to najpóźniej 22 września 2019 r. można było wszcząć postępowanie administracyjne w tej sprawie. Natomiast w niniejszej sprawie postanowienie o wszczęciu postępowania mimo, że wydane zostało już 30 marca 2019 r. to doręczone zostało Stronie dopiero 6 kwietnia 2020 r.(okoliczność niesporna w sprawie), a więc po upływie sześciomiesięcznego terminu, o którym mowa w art.165 b o.p. Dodać należy, że o skuteczności wszczęcia postepowania przesądza w tym przypadku doręczenie postanowienia o wszczęciu, nie zaś tylko jego wydanie (sporządzenie), czy choćby nawet wyekspediowanie. O ile przepis prawa nie stanowi inaczej, to uzewnętrznienie i zakomunikowanie czynności organu stronie jest warunkiem niezbędnym do stwierdzenia, że wywołała w stosunku do tej strony skutki prawne, zwłaszcza wówczas gdy te ostatnie wiążą się z ukształtowaniem materialnych praw lub obowiązków jednostki. Podobne stanowisko przedstawiono w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009/1/1 oraz uchwale całej Izby Finansowej NSA z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt II FPS 7/09, ONSAiWSA 2010/3/38, zob. też J. Brolik, Urzędowe interpretacje prawa podatkowego, Warszawa 2010, s.108 – 140.
Naruszenie terminu określonego w art.165 b o.p., stało więc na przeszkodzie wszczęciu, a w konsekwencji zakończeniu postępowania decyzją co do istoty sprawy.
Z uwagi na to, że wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego, ze wskazanych wyżej przyczyn formalnych było niedopuszczalne, poza rozważaniami Sądu pozostały zarzuty skargi, kierowane co do istoty sprawy, jako bezprzedmiotowe. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd i umorzyć wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. W tej sprawie nie było podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej. Wobec tego, Sąd na podstawie art. 135 p.p.s.a. uchylił również decyzję organu pierwszej instancji.
O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018 r., poz.265 t.j.), na które złożyły się: 400 złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 1800 złotych oraz 17 złotych tytułem opłaty od pełnomocnictwa