VI SA/Wa 1383/21

VI SA/Wa 1383/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Nowecki
Pamela Kuraś-Dębecka
Symbol z opisem
6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 655/22 - Wyrok NSA z 2025-05-29
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 1, art. 119 pkt 3 w zw z art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2012 poz 651
art. 46, art. 38a ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 38a ust. 1 pkt 9, 11 i 12, art. 48, art. 49
Ustawa  dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych
Dz.U. 2020 poz 1064
art. 41 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 6 pkt 15, art. 6 pkt 5,
Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 28
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aneta Lemiesz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grzegorz Nowecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 22 października 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Klimatu i Środowiska na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...] Minister Klimatu i Środowiska, działając w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpoznaniu wniosku G.z 28 stycznia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Klimatu z [...] grudnia 2019 r., znak [...] w przedmiocie zmiany koncesji nr [...] z [...] sierpnia 1994 r. udzielonej na rzecz N. SA z siedzibą w [...], na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "[...]", położonego na terenie miast i gmin: [...], w województwie [...], zmienioną decyzjami Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z [...] lipca 1996 r., znak [...] i z [...] lipca 1999 r., znak [...] oraz przeniesioną decyzjami Ministra Środowiska z [...] marca 2003 r., znak [...] na rzecz K.SA w [...], a następnie z [...] grudnia 2010 r., znak [...] na rzecz P.Sp. z o.o. z siedzibą w [...], stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym:
wnioskiem z 31 sierpnia 2018 r. P.Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Ministra Środowiska o zmianę koncesji nr [...] na wydobywanie węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "[...]", położonego na terenie miast i gmin: [...], w województwie [...].
W dniu [...] grudnia 2019 r., Minister Klimatu wydał decyzję (znak: [...]) zmieniającą ww. koncesję.
Pismem z 28 stycznia 2020 r. G. wystąpiła do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2019 r. W treści pisma wniosła o uchylenie ww. decyzji w całości lub w części, która odnosi się do wydobywania węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "[...]" położonego na terenie G., a także o dopuszczenie G. do toczącej się sprawy w charakterze strony oraz wydanie decyzji odmawiającej zmiany koncesji w części, która odnosi się do wydobywania kopaliny na terenie Gminy [...].
Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...] Minister Klimatu i Środowiska stwierdził niedopuszczalność przedmiotowego wniosku. Dokonując oceny legitymacji prawnej G.do jego wniesienia, a co za tym idzie oceniając, czy podmiotowi wnoszącemu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje status strony postępowania, zgodnie z art. 28 k.p.a., organ wskazał, że nie neguje możliwości występowania przez Gminę w charakterze strony postępowania tym niemniej stwierdza, że nie może ona wywodzić swego interesu prawnego z tytułu samych zadań ustawowych. Zdaniem organu, sprawowanie przez gminę władztwa terytorialnego nie daje jej interesu prawnego do udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących tego terytorium. Nawiązując do przywołanej przez Gminę w treści wniosku ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1056 ze zm.) podkreślił, że co prawda ustawa uzdrowiskowa powierza gminie (jej organom) szczególne zadania i przyznaje szczególne uprawnienia, tyle że regulacja ta nie zmienia przedstawionej wyżej oceny. W ocenie organu objęcie wspomnianą koncesją części terytorium gminy nie wpływa na jej status jako gminy uzdrowiskowej. W szczególności nie podważa praw wnioskodawcy do pobierania opłaty uzdrowiskowej i otrzymywania dotacji z budżetu państwa. Ponadto, nie ma dowodów potwierdzających to, że działalność objęta koncesją nr [...] powoduje zmiany stosunków wodnych, powstawanie nieużytków oraz "degradację biologiczną obszaru". Organ zaznaczył, że w obowiązującym stanie prawnym poszkodowany dysponuje instrumentami prawnymi pozwalającymi na skuteczne dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu szkód spowodowanych ruchem zakładu górniczego (zapobiegania tym szkodom). Wskazał również, że w sytuacji gdy ten ruch prowadzony jest zgodnie z prawem, nie można żądać jego wstrzymania (art. 144 i nast. ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.; dalej p.g.g.). Obowiązywanie koncesji nr [...] nie podważa też funkcji leczniczych uzdrowiska ani nie wpływa na reżim prawny wydzielonych na terytorium Gminy stref ochrony uzdrowiskowej.
Odwołując się do treści art. 41 ust. 1 p.g.g. organ wskazał, że stronami wspomnianych postępowań w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Podkreślił przy tym, że poza sporem pozostaje, że obszar górniczy objęty koncesją nr [...] wprawdzie częściowo znajduje się na terytorium wnioskodawcy, jednak nie obejmuje on położonych tam nieruchomości gruntowych. Wskazując na treść art. 6 pkt 5 p.g.g. organ zaznaczył, że wspomnianym obszarem jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. W przedmiotowej sprawie obszar ten dotyczy złoża węgla kamiennego oraz metanu jako kopaliny towarzyszącej, a więc kopalin występujących we wnętrzu skorupy ziemskiej, poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych. Odnosząc się do stanowiska Gminy uzasadniającego jej interes prawny wywodzony z prawa własności nieruchomości gruntowych, organ zaznaczył, że przedmiotowe nieruchomości nie są objęte granicami obszaru górniczego. Wskazał bowiem, że w świetle art. 46 § 1 w zw. z art. 143 k.c. nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej (grunty), zaś prawo ich własności, w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie, rozciąga się na przestrzeń poniżej powierzchni, tyle że nie do głębokości nieoznaczonej. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 p.g.g. węgiel kamienny oraz metan z pokładów węgla są kopalinami, których złoża są przedmiotem prawa własności górniczej, a więc prawa podmiotowego przysługującego wyłącznie Skarbowi Państwa. Takie złoża nie mogą być objęte prawem własności gruntowej, w tym przysługującej gminie. Powyższe oznacza, że nieruchomości stanowiące własność G.nie znajdują się w granicach wspomnianego obszaru górniczego, a ponad nim. Stwierdzając powyższe oraz przywołując treść art. 41 ust. 2 p.g.g. podkreślił, że stronami postępowań prowadzonych na podstawie przepisów dotyczących koncesjonowania nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości położonych poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych. Zdaniem organu, w świetle art. 41 ust. 1-2 p.g.g., uzasadniona jest ocena, że przysługujące G. prawo własności nieruchomości nie uzasadnia jej interesu prawnego w omawianym postępowaniu.
Brak również dowodów świadczących o tym, że zakazy wynikające z art. 38a ust. 1 pkt 9 w zw. z ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3 ustawy uzdrowiskowej obowiązują we wnętrzu skorupy ziemskiej, poza granicami przestrzennymi nieruchomości gruntowych położonych w strefach ochronnych uzdrowisk. Wspomniane strefy mogą obejmować wyłącznie nieruchomości gruntowe, o czym świadczy definicja wspomnianych stref oraz funkcja, jaka pełnią. Brak też podstaw by interes prawny wnioskodawcy mógł wynikać z art. 7 ust. 1 p.g.g.
W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zaskarżyła ww. postanowienie i wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozstrzygnięciu organu zarzuciła:
błędne zastosowanie art. 134 k.p.a. i stwierdzenie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skutkiem czego w postępowaniu został całkowicie pominięty udział G.w charakterze strony, pomimo posiadania przez nią interesu prawnego w tej sprawie;
naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 134 k.p.a. i wydanie postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy istniały przesłanki do uchylenia decyzji Ministra Klimatu z [...] grudnia 2019 r. w całości lub części, która odnosi się do wydobywania węgla kamiennego i metanu jako kopaliny towarzyszącej ze złoża "[...]" położonego na terenie gminy [...], z uwagi na posiadanie przez gminę przymiotu strony;
naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędne uznanie, że gmina [...] nie jest stroną w postępowaniu o zmianę w części koncesji nr [...] , wobec braku interesu prawnego, w związku z:
błędną wykładnią art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g., polegającą na braku uwzględnienia w pojęciu strony gminy, jako właścicieli nieruchomości na które sięgają wpływy eksploatacji górniczej;
naruszeniem przez niezastosowanie:
art. 38 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713);
art. 38a ust. 1 pkt 9, 11 i 12, ust. 2 pkt 3, ust. 3, art. 46 pkt 1-4, art. 48, art. 49 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych;
art. 7 ust. 1 p.g.g.;
§ 2 i § 3 statutu uzdrowiska [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy Goczałkowice-Zdrój Nr XXVI/164/2012 z dnia 20 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska Goczałkowice-Zdrój (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2013 r., poz. 1885);
naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla sprawy, które skutkowało zmarginalizowaniem zasady współdziałają organów ze sobą w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy (art. 7b k.p.a.), zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady dwuinstancyjności.
W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest odmiennego zdania, jeśli chodzi o brak dowodów potwierdzających, że działalność objęta koncesją nr [...] powoduje zmiany stosunków wodnych, powstawanie nieużytków oraz degradację biologiczna obszaru. Jej zdaniem, działalność wydobywcza węgla kamiennego zawsze powoduje wpływy na powierzchni terenu, zaś eksploatacja metodą "na zawał" (jak w przypadku działalności objętej koncesją nr [...]) powoduje duże zmiany na powierzchni, degradację środowiska, dewastację obiektów budowlanych, obniżenie wartości rolniczej i produkcyjności użytków rolnych.
Skarżąca podkreśliła, że działalność objęta koncesją stoi w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie Gminy [...], który jest prawem lokalnym, przyjętego Uchwalą Nr XLII/290/2010 Rady Gminy Goczałkowice-Zdrój z dnia 7 września 2010 r., ogłoszonego w sposób przewidziany dla aktów normatywnych w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 7 grudnia 2010 r. pod pozycją 4033. Wskazała, że działalność górnicza objęta koncesją odnosząca się do części terenu górniczego położonego w granicach administracyjnych gminy uzdrowiskowej [...] i wpływy z tej działalności naruszają wielkości osiadań gruntu określone w ww. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Powyższe stwierdzenia skarżąca oparła na analizie porównawczą map sytuacyjno-wysokościowych sporządzonych przez przedsiębiorcę górniczego w skali 1:5000, stanowiących załączniki do Planów ruchu na kolejne okresy, jak również na podstawie opracowań eksperckich wykonanych w latach 2018-2020 na zlecenie gminy. Jej zdanie, z analizy ww. dokumentów wynika, że działalność objęta koncesją powoduje zmiany stosunków wodnych, powstawanie i powiększanie zalewisk i niecek bezodpływowych, powstawanie nieużytków, degradację środowiska i jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który stanowi że maksymalne osiadanie gruntu w granicach terenu górniczego nie może przekroczyć 3 m. Tymczasem na podstawie ww. analiz stwierdzono, że w latach 2011- 2020 osiadanie terenu przekroczyło na znacznym obszarze wielkość 4,6 m.
Uzasadniając zarzut naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. skarżąca wskazała, na błędną wykładnię art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g., polegającą na braku uwzględnienia w pojęciu strony gminy, jako właściciela nieruchomości na które sięgają wpływy eksploatacji górniczej. Zdaniem skarżącej gmina, jako właściciel nieruchomość w obszarze i terenie górniczym powinna być traktowana jako strona w postępowaniu o zmianę koncesji. Podniosła, że jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczył obszaru górniczego położonego w granicach administracyjnych gminy [...] i wynikał z jej odrębności ustrojowej i realizacji zadań o szczególnym charakterze. Zaznaczyła przy tym, że w porównaniu do innych gmin zakres zadań własnych Gminy [...] jest rozszerzony, co wynika z przepisów szczególnych rangi ustawowej. Wskazała, że w myśl art. 38 ustawy o samorządzie gminnym, odrębności ustroju gmin, które wykonują zadania o szczególnym charakterze określają właściwe ustawy. Dotyczy to w szczególności gmin uzdrowiskowych. Odwołując się do treści art. 46 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych podniosła, że gmina uzdrowiskowa ma obowiązek realizacji zadania własnego związanego z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska, w szczególności w zakresie budowy lub innych czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej i ochrony warunków naturalnych uzdrowiska. Zachowanie funkcji leczniczych ściśle wiąże się z tym, aby ww. czynności zabronione nie były wykonywane. Interes gminy jest zatem aktualny i konkretny. Kopalnia w oparciu o koncesję prowadzi eksploatację węgla pod terenem gminy, na podstawie zatwierdzonego planu ruchu a wpływy tej eksploatacji sięgają na powierzchnię, powodują zmiany warunków naturalnych uzdrowiska zmiany w fizjografii, odkształcenia powierzchni, zmiany rzeźby terenu i co się z tym wiąże szkody w mieniu gminnym (gmina jest właścicielem gruntów na terenie górniczym i posiada tam elementy infrastruktury technicznej jak np. drogi, kanalizację). Wykonywanie prawa podmiotowego z koncesji narusza uprawnienie gminy do tego by w jej strefach ochrony uzdrowiskowej nie były prowadzone działania będące przedmiotem zakazów. Ponadto Gmina ma interes w tym aby utrzymać funkcje lecznicze uzdrowiska i status gminy uzdrowiskowej, który uprawnia do pobierania opłaty uzdrowiskowej i otrzymywania dotacji z budżetu Państwa, w oparciu o art. 48 i 49 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych. Gmina jest uprawniona do otrzymywania dotacji tylko w przypadku, gdy realizuje zadania z art. 46 ww. ustawy.
Skarżąca wskazała ponadto, że wydając zaskarżane postanowienie organ kolejny raz nie rozważył wzajemnych relacji zachodzących między normą ogólną, jaką jest art. 28 k.p.a., a przepisem szczególnym tj. art. 41 p.g.g. W tym zakresie skarżąca odwołała się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 4 września 2014 r., VI SA/Wa 3398/13 (utrzymanego następnie w mocy wyrokiem NSA z 26 października 2016 r., II GSK 984/15) toczącej się ze skargi Gminy [...] a dotyczącego odmowy wszczęcia przez Ministra postępowania o wygaśnięcie koncesji, w którym gmina traktowana jest jako strona postępowania oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2021 r., VI SA/Wa 1650/20 uchylającego w całości postanowienie Ministra Środowiska w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia koncesji nr [...] ze skargi Gminy [...]. Niezrozumiałe, zdaniem skarżącej, jest więc stanowisko tego samego organu i nieuznanie gminy za stronę w sprawie o zmianę koncesji, w której również ma zastosowanie art. 41 p.g.g.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie podkreślić należy, że kontrola sądowa sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd doszedł do przekonania, że skarga G. zasługuje na uwzględnienie, a to z uwagi na zasadność podniesionego w niej zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zmiany koncesji nr [...], co wynikało z przyjętej przez organ błędnej wykładni treści art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g.
W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania uzależniony jest od wykazania interesu prawnego w danej sprawie. Na gruncie tego przepisu, w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa, "interes prawny" to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04).
Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest więc kategorią materialnoprawną. W piśmiennictwie prawniczym i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowana jest teza, że o charakterze interesu (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (szerzej na ten temat: A. S. Duda, Interes prawny w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2008, s. 74 i nast. oraz podany tam przegląd stanowisk wyrażanych w literaturze). Mogą to być również przepisy, z których nie wynikają wprost konkretne uprawnienia dla strony, ale wynika "sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień itd." (J. Zimmermann: Konstrukcja interesu prawnego w sferze działań Naczelnego Sądu Administracyjnego, [w:] Gospodarka, Administracja, Samorząd, Księga jubileuszowa profesor Teresy Rabskiej, red. H. Olszewski, B. Popławska, Poznań 1997, s. 610). Istoty tego interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być norma należąca do każdej dziedziny prawa (a więc nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem" (por. wyrok z 11 grudnia 2002 r.. II SA 4000/01).
Kwestia interesu prawnego legitymującego do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony bywa niejednolicie postrzegana w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z rozbieżnością prezentowanych poglądów Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 22 września 2014 r. sygn. II GPS 1/14 opowiedział się przeciwko zawężającej interpretacji pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Skład powiększony zwrócił uwagę, że interes prawny powinien być rozważany w całokształcie regulacji prawnej dotyczącej sfery praw i obowiązków danego podmiotu, nie zaś być ograniczany do jednego przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia.
Zważywszy powyższe wskazać należy, że wykonywanie działalności w zakresie: poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 p.g.g. (z wyłączeniem złóż węglowodorów); poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla; wydobywania kopalin ze złóż; poszukiwania i rozpoznawania złóż węglowodorów oraz wydobywania węglowodorów ze złóż; podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji; podziemnego składowania odpadów; podziemnego składowania dwutlenku węgla (art. 21 ust. 1 p.g.g.) wymaga uzyskania ostatecznej decyzji administracyjnej o udzieleniu koncesji, czyli takiej, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 § 1 k.p.a.). Decyzja ta wydawana jest po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (koncesyjnego), wszczynanego na wniosek zainteresowanego podmiotu i prowadzonego przez właściwy organ administracji publicznej (organ koncesyjny). Udzielanie koncesji oraz warunki jej zmiany regulują przepisy Działu III Prawa geologicznego i górniczego. W tym miejscu podkreślić należy, że w myśl art. 32 ust. 1 p.g.g. koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża wyznacza granice obszaru i terenu górniczego. Obszar górniczy to przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji (art. 6 pkt 5 p.g.g.). Terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego (art. 6 pkt 15 p.g.g.). Zgodnie z art. 41 ust. 1 p.p.g., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, stronami postępowania w odniesieniu do działalności wykonywanej w granicach nieruchomości gruntowych są ich właściciele (użytkownicy wieczyści). Zgodnie natomiast z regulacją art. 41 ust. 2 p.g.g. (przepis został uznany za niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2021 r. sygn. akt SK 19/15 - Dz.U z 2021 r., poz. 914. Przepis utracił moc z dniem 18 maja 2021 r.) stronami postępowań koncesyjnych nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejscami wykonywania robót geologicznych.
W sprawie bezsporne jest, że obszar górniczy objęty koncesją nr [...] częściowo znajduje się na terytorium Gminy, tym niemniej nie obejmuje on położonych tam nieruchomości gruntowych, bowiem działalność objęta koncesją dotyczy złoża węgla kamiennego oraz metanu jako kopaliny towarzyszącej, tj. kopalin występujących we wnętrzu skorupy ziemskiej a zatem poza granicami przestrzennymi należącej do Gminy nieruchomości gruntowej. Powyższe nie przesądza jednak o braku wpływu tej eksploatacji na powierzchnię nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy.
Jak już wcześniej podkreślano instytucja strony postępowania administracyjnego zasadza się na koncepcji interesu prawnego, a więc interesu, który wywodzony jest z przepisu prawa. W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowym powszechnie wskazuje się na rozmaite kategorie aktów prawnych, z których ów interes można dekodować. Należą do nich takie, które zaliczane są do prawa materialnego, procesowego, ustrojowego, w tym także rangi konstytucyjnej.
G., uzasadniając istnienie po jej stronie interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji z [...] grudnia 2019 r., wskazuje m.in. na treść art. 46 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, z którego wynika, że gmina uzdrowiskowa oraz gmina posiadająca status obszaru ochrony uzdrowiskowej, poza zadaniami przewidzianymi przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, realizuje zadania własne związane z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska, w szczególności w zakresie: 1) gospodarki terenami, z uwzględnieniem potrzeb lecznictwa uzdrowiskowego, ochrony złóż naturalnych surowców leczniczych oraz budowy lub innych czynności zabronionych w poszczególnych strefach ochrony uzdrowiskowej; 2) ochrony warunków naturalnych uzdrowiska lub obszaru ochrony uzdrowiskowej oraz spełniania wymagań w zakresie dopuszczalnych norm zanieczyszczeń powietrza, natężenia hałasu, odprowadzania ścieków do wód lub do ziemi, gospodarki odpadami, emisji pól elektromagnetycznych, o których mowa w odrębnych przepisach; 3) tworzenia warunków do funkcjonowania zakładów i urządzeń lecznictwa uzdrowiskowego oraz rozwoju infrastruktury komunalnej w celu zaspokajania potrzeb osób przebywających w gminie w celu leczenia uzdrowiskowego; 4) tworzenia i ulepszania infrastruktury komunalnej i technicznej przeznaczonej dla uzdrowisk lub obszarów ochrony uzdrowiskowej, związanej ze spełnieniem warunków, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 5. Bezsprzecznie z treści wskazanego przepisu wynika ciążący na gminach uzdrowiskowych obowiązek realizacji zadań związanych z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska. Skarżąca podnosi przy tym, że wykonywanie prawa podmiotowego z koncesji narusza uprawnienie gminy do tego by w jej strefach ochrony uzdrowiskowej, których granice określa uchwała Rady Gminy Goczałkowice-Zdrój Nr XXVI/164/2012 z 20 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Uzdrowiska Goczałkowice-Zdrój, nie były prowadzone działania będące przedmiotem zakazów określonych treścią art. 38a ust. 1 pkt 1 lit a, pkt. 9, pkt 11 i pkt 12 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych tj.: pozyskiwania surowców mineralnych innych niż naturalne surowce lecznicze; prowadzenia robót melioracyjnych i innych działań powodujących niekorzystną zmianę istniejących stosunków wodnych; prowadzenia działań mających negatywny wpływ na fizjografię uzdrowiska i jego układ urbanistyczny lub właściwości lecznicze klimatu. Podkreśla jednocześnie swój interes prawny w tym aby utrzymać funkcje lecznicze uzdrowiska i status gminy uzdrowiskowej, bowiem uprawnia on do pobierania opłaty uzdrowiskowej i otrzymywania dotacji z budżetu Państwa, w oparciu o art. 48 i 49 ww. ustawy. Skarżąca wskazuje, że działalność górnicza objęta koncesją, odnosząca się do części terenu górniczego położonego w granicach administracyjnych gminy uzdrowiskowej [...], i wpływy z tej działalności naruszają wielkości osiadań gruntu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] co wiąże się ze zmianą stosunków wodnych, która wpływa na degradację biologiczną obszaru i powstanie nieużytków. Oprócz przywołanych powyżej przepisów określających zadania i obowiązki gminy uzdrowiskowej, skarżąca wskazała także na konkretne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz statutu gminy, z którymi pozostaje w sprzeczności wykonywanie przedmiotowej koncesji.
Organ z kolei, nie negując możliwości występowania przez gminę w charakterze strony postępowania stwierdza jedynie, że nie może ona wywodzić swojego interesu prawnego z tytułu samych zadań ustawowych i to nawet wówczas, gdy przepisy prawa nadają gminie (jej fragmentowi) pozycję prawną inną, niż przysługująca pozostałym gminą. W ocenie organu sprawowanie przez gminą władztwa terytorialnego nie daje jej interesu prawnego do udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących tego terytorium. Objęcie wspomnianą koncesją części terytorium gminy nie wpływa na status Gminy jako gminy uzdrowiskowej.
Kompleksowa analiza uregulowań kształtujących sytuację prawną skarżącej w obecnie rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że Gmina [...] dysponuje interesem prawnym do żądania poddania weryfikacji decyzji Ministra Klimatu z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie zmiany koncesji nr [...]. W toku prowadzonego postępowania Gmina wykazała i uzasadniła w sposób wystarczający kolizję, jaka występuje pomiędzy zmienioną w drodze decyzji z [...] grudnia 2019 r. koncesją nr [...] oraz wynikającymi z przepisów prawa o randze ustawowej uprawnieniami oraz obowiązkami Gminy, jako gminy uzdrowiskowej, jak i uwarunkowaniami, zarówno klimatycznymi jak i przestrzennymi, których mocy dowodowej organ w istocie nie zakwestionował, uznając jedynie, że nie mają one znaczenia dla wyniku sprawy, a co za tym idzie nie mogą stanowić źródła interesu prawnego Gminy w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] grudnia 2019 r.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 stycznia 2021 r., VI SA/Wa 1650/20, zgodnie z którym: "art. 41 ust. 1 p.g.g. nie pozostaje z art. 28 k.p.a. w relacji przepis szczególny – przepis ogólny". Jak wskazano w cytowanym wyroku: "dopuszczalność ustanawiania odstępstw od art. 28 k.p.a. budzi wątpliwości co do zasady, bowiem wywoływałaby automatycznie kolizję z wywodzonym m.in. z zasady demokratycznego państwa prawnego kanonem rzetelnej procedury i prawem dostępu oraz wszczęcia postępowania dla legitymującego się interesem prawnym podmiotu. Niezależnie od powyższego, nie można przyjąć, że art. 41 ust. 1 p.g.g. wyłącza możliwość stosowania art. 28 k.p.a., bowiem jego rolą jest jedynie doprecyzowanie katalogu stron postępowania wywodzących swój interes prawny z prawa własności (użytkowania wieczystego). Przepis ten koncentruje się bowiem na tym właśnie prawie, z pominięciem innych podstaw interesu prawnego. Tymczasem te, jak już wyjaśniono, wywodzić można z rozmaitych przepisów prawa refleksyjnego, którego istnienie, jak wynika z treści skarżonego postanowienia, organ dopuszcza. Analiza prawna, w tym wykładnia historyczna ww. przepisów, w kontekście materiałów legislacyjnych dowodzi, że intencją Ustawodawcy było w tym przypadku jednoznaczne określenie budzącego spory w orzecznictwie problemu pojęcia strony prowadzonego na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego postępowania, które może dotyczyć wielu osób (vide. uzasadnienie projektu ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, druk sejmowy nr 1696 Sejmu VI kadencji, s. 8). Interes ten pozostaje zatem realny wówczas, gdy jest wywodzony z innego zakresu niż prawo własności, które zostało wyłączone z mocy art. 41 ust. 1 i ust. 2 P.g.g., jedynie w wąskim, a nie szerokim zakresie. Zgodzić się trzeba zatem z poglądami doktryny, iż źródłem interesu prawnego w przedmiocie koncesji udzielanych na podstawie przepisów P.g.g. mogą być także podstawy materialnoprawne wynikające z odrębnych niż prawo własności przepisów (vide G. Dobrowolski, Postępowanie w sprawach górniczych, PPP 2014/9 s.47-65). Pogląd ten potwierdza także aktualne orzecznictwo sądowe (vide. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1918/18 oraz z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2510/17. Powyższe oznacza, że Ustawodawca nie wykluczył sytuacji, w której właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych znajdujących się w granicach projektowanego albo istniejącego obszaru górniczego lub miejsc wykonywania robót geologicznych, na których jednak nie jest prowadzona działalność objęta koncesją, są stronami postępowania koncesyjnego, pozostawiając taką możliwość. Wymaga to jednak wykazania interesu prawnego przez tych właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych w postępowaniu koncesyjnym, a więc wskazania normy prawa materialnego, której zastosowanie w okolicznościach faktycznych danej sprawy, może mieć wpływ na sytuację prawną tych właścicieli (użytkowników wieczystych). Same natomiast normy wynikające z art. 41 ust. 1 oraz ust. 2 P.g.g., nie rozstrzygają tej kwestii.".
Na gruncie postępowania administracyjnego wykształcił się pogląd, co do możliwości wywodzenia interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej. Przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego", należy mieć na względzie, że podstawę przyznania uprawnień jednemu podmiotowi, stanowią normy prawa materialnego inne niż te, z których wywodzi się interes osoby trzeciej. Dodać też trzeba, że interes prawny wynikać może nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, ale i cywilnego (por. m.in. wyroki NSA z: 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 5/12, 28 września 2009 r., II GSK 62/09).
Oznacza to, że prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym (por. A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX 2010, postanowienie NSA z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt II GSK 749/19).
Wskazując powyższe Sąd stwierdza, że wskazany w treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i powtórzony w treści skargi przepis art. 46 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych stanowi źródło interesu prawnego Skarżącej, o którym mowa w art. 28 k.p.a.
Wynikający z treści art. 46 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych obowiązek Gminy realizacji zadań związanych z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska, których realizacja ma niewątpliwie przełożenie na uprawnienie Gminy do ubiegania się o przyznanie dotacji z budżetu Państwa oraz pobierania opłaty klimatycznej (art. 48 i 49 ww. ustawy) potwierdza, że wykonanie prawa podmiotowego z koncesji może naruszać uprawnienia gminy związane z utrzymaniem funkcji leczniczych uzdrowiska oraz statusu gminy uzdrowiskowej. Prowadzona w oparciu o koncesję nr [...] ekspoloatacja węgla pod terenem Gminy niewątpliwie może mieć wpływ na zmianę warunków naturalnych uzdrowiska, takich jak: zmiana fizjografii, odkształcenia powierzchni, czy zmiany rzeźby terenu.
Mając zatem na uwadze przysługujący Gminie [...] statusu gminy uzdrowiskowej oraz bezsporną w sprawie kwestę prowadzenia działalności wynikającej z koncesji pod powierzchnią należącej do Gminy nieruchomości gruntowej, na którą sięgają wpływy eksploatacji górniczej, Sąd uznał, że wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesiony od decyzji z [...] grudnia 2019 r. powinien zostać rozpatrzony przez organ koncesyjny co do meritum.
Z uwagi na scharakteryzowane powyżej naruszenia przepisów postępowania, które miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy, a także wadliwą wykładnię przepisów prawa materialnego Wojewódzki Sąd Administracji w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie, o czym orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a.
O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.