VI SA/Wa 1382/19

VI SA/Wa 1382/19 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-08-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-06-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
608  Energetyka i atomistyka
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Sygn. powiązane
II GSK 1496/19 - Postanowienie NSA z 2020-06-30
Skarżony organ
Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 478
art.53 ust.3, art.52 ust.6 i ust.3, art.156 ust.2,
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii
Dz.U. 2018 poz 1302
art.58 par 1 pkt 6 i par 3, art. 232 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. S.A. w upadłości układowej na czynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie odmowy dokonania zmiany wykazu odbiorców przemysłowych postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić H. S.A. w upadłości układowej kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi
Uzasadnienie
H. S.A. w upadłości układowej (nazywana również "skarżącą"), pismem z [...] listopada 2018 r., złożyła do Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej również "Prezes URE" lub "organ"), oświadczenie wraz ze sprawozdaniem zarządu z wyliczeniem wskaźnika intensywności zużycia energii i opinią biegłego rewidenta zgodnie z art. 53 ust.3 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (dalej "Ustawa").
Prezes URE, pismem z dnia [...] listopada 2018 r., (wysłanym również na adres e-mailowy skarżącej) poinformował skarżącą, iż jej oświadczenie nie zawiera elementów koniecznych, określonych w tym przepisie, w szczególności danych potwierdzających zakup i zużycie energii elektrycznej na użytek i potrzeby własne, a ponadto wyjaśniono skarżącej, iż termin na złożenie przedmiotowego oświadczenia mija [...] listopada 2018 r., a więc ze względu na bliskość wskazanego terminu możliwe jest złożenie oświadczenia w postaci skanu podpisanego przez osoby uprawnione do reprezentacji przedsiębiorcy bądź złożenia oświadczenia we właściwym miejscowo Oddziale Terenowym Urzędu Regulacji Energetyki.
Organ w dniu [...] grudnia 2018 r., opublikował wykaz odbiorców przemysłowych, którzy złożyli oświadczenie o którym mowa w art. 52 ust.3 Ustawy. W wykazie tym nie uwzględniono skarżącej.
Pismem z dnia [...] lutego 2019 r., skarżąca złożyła wniosek o zmianę wykazu odbiorców przemysłowych i uwzględnienie w nim spółki. W uzasadnieniu wskazała, że wykonuje działalność gospodarczą oznaczoną jednym z kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) wymienionych w art. 52 ust. 6 Ustawy, wartość współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej obliczonego w oparciu o dane z lat 2016-2018 wynosi dla niej powyżej 3%, od dnia obowiązywania wykazu odbiorców przemysłowych na 2019 r., posiada status odbiorcy końcowego energii elektrycznej, w terminie przed dniem [...] listopada 2018 r. złożyła do Prezesa URE oświadczenie potwierdzające: (1) wykonywanie działalności gospodarczej oznaczonej jednym z kodów Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) wymienionych w art. 52 ust. 6 Ustawy, (2) ilość zużytej energii elektrycznej oraz ilość energii elektrycznej zakupionej w roku kalendarzowym poprzedzającym rok realizacji obowiązku, (3) wartość współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej, (4) ilość energii elektrycznej objętej obowiązkiem, o którym mowa w art. 52 ust. 1 Ustawy oraz stanowiącej podstawę do obliczenia opłaty, o której mowa w art. 96 ust. 1 Ustawy wyrażoną w procentach - wraz z opinią biegłego rewidenta potwierdzającą prawidłowość wyliczenia wartości współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej - zgodnie z art. 52 ust. 3 Ustawy;
W odpowiedzi organ pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., wskazał, że treść oświadczenia Spółki datowanego na dzień [...] listopada 2018 r., nie zawierała elementów potwierdzających:
1) posiadanie przez H. S.A. w upadłości układowej statusu odbiorcy przemysłowego w rozumieniu art. 52 ust. 6 ustawy o odnawialnych źródłach energii, którym może być wyłącznie odbiorca końcowy,
2) iż działalność gospodarcza prowadzona przez H. S.A. w upadłości układowej, oznaczona kodem Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD): 24.10.Z, stanowi jej przeważającą działalność gospodarczą,
3) iż energia elektryczna zużyta przez H.S.A. w upadłości układowej w ilości 693 254 MWh, została zużyta na potrzeby własne,
4) iż energia elektryczna zakupiona przez H. S.A. w upadłości układowej w ilości 693 254 MWh, została zakupiona na użytek własny.
Oświadczenie Spółki datowane na dzień [...] listopada 2018 r., nie zawierało zatem elementów koniecznych, objętych dyspozycją art. 52 ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 6 Ustawy, tj. informacji potwierdzających spełnienie przez Spółkę statusu odbiorcy końcowego, prowadzenie jako przeważającej działalności gospodarczej o kodzie PKD określonym w ustawie, zużycie wskazanego przez Spółkę wolumenu energii elektrycznej, zakupionego w roku kalendarzowym poprzedzającym rok realizacji obowiązku, na użytek własny. Organ podkreślił, iż skarżąca zmodyfikowała rekomendowany przez Prezesa URE wzór oświadczenia poprzez zastąpienie widniejącego w pkt 1 wyrażenia: "jest odbiorcą przemysłowym w rozumieniu art. 52 ust. 6 Ustawy, tj. odbiorcą końcowym, którego przeważającą działalnością gospodarczą jest działalność oznaczona następującymi kodami Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD)" na wyrażenie: "wykonuje działalność gospodarczą oznaczoną kodem Polskiej Działalności Gospodarczej (PKD)" oraz wyeliminowanie z treści oświadczenia ujętego w pkt 2 i 3 sformułowania o zużyciu i zakupie energii "na potrzeby własne i użytek własny". Zmienione oraz usunięte zapisy były immanentną i istotną merytorycznie częścią oświadczenia, wynikającą z treści art. 52 ust. 3 i ust. 6 Ustawy. Organ nie podzielił stanowiska spółki, iż dla uzyskania wpisu do wykazu odbiorców przemysłowych, o którym mowa w art. 52 ust. 6 Ustawy wystarczające dla posiadania statusu odbiorcy przemysłowego jest spełnianie kryteriów odbiorcy przemysłowego w roku realizacji obowiązku, czyli w tym przypadku - w roku 2019. Nieuprawnionym jest także zdaniem organu, przedstawiane obecnie przez Spółkę stanowisko, iż zarówno przepisy Ustawy, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Energii z dnia 9 grudnia 2016 r. w sprawie sposobu obliczania współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej przez odbiorcę przemysłowego (Dz. U. z 2016 r., poz. 2054) - w zakresie w jakim odnoszą się one do kwestii przesłanek uzyskania statusu odbiorcy przemysłowego oraz obliczania współczynnika intensywności zużycia energii elektrycznej - nie wskazują, by zużycie energii elektrycznej, o którym mowa w oświadczeniu składanym zgodnie z art. 52 ust. 3 Ustawy, miało być dokonywane przez odbiorcę końcowego.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca zaskarżyła w całości czynności Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki polegające na odmowie dokonania zmiany wykazu odbiorców przemysłowych.
W odpowiedzi na skargę Prezes URE wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że aby dany akt lub czynność zakwalifikować jako podlegające kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą zostać spełnione następujące warunki:
- akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny i muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu,
- akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny, tzn. muszą mieścić się w pojęciu spraw "z zakresu administracji publicznej" w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym,
- akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa.
W niniejszej sprawie zdaniem organu brakuje związku pisma Prezesa URE z uprawnieniami skarżącego, a samo udzielenie wyjaśnień i zajęcie stanowiska przez organ nie ma charakteru rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Pismo z [...] kwietnia 2019 r., stanowi odpowiedź na pismo skarżącego z [...] lutego 2019 r. i zawiera w swej treści wyjaśnienia dotyczące wątpliwości prawnych sformułowanych przez skarżącego.
Pismo organu z [...] kwietnia 2019 r., ma w ocenie organu jedynie walor informacyjny; a tym samym nie podleci kontroli sądowo - administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. W przypadku gdy przepisy nie przewidują obowiązku przeprowadzenia postępowania administracyjnego lub załatwienia sprawy w innej określonej przepisami formie (tj. w drodze wydania niesformalizowanego aktu administracyjnego lub podjęcia czynności, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), pisma informacyjne wystosowywane przez organ administracji publicznej, informujące adresata o jego sytuacji prawnej, nie są aktami lub czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowią czynność organizacyjno-techniczną, której nie można zaliczyć do czynności w rozumieniu tego przepisu. Pogląd taki znajduje odzwierciedlenie również w orzecznictwie. Pismo organu z [...] kwietnia 2019 r., można zatem rozpatrywać jedynie w kategoriach informacji wyjaśniającej skarżącemu przyczyny nieumieszczenia go w wykazie odbiorców przemysłowych (tj. Informacji nr 109/2018]. Pismo to nie stanowiło natomiast aktu, organu administracji publicznej - Prezesa URE, który miałby dotyczyć uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa, bowiem aktem tego rodzaju, zgodnie z jednolitym stanowiskiem judykatury, pozostaje aktualnie Informacja nr [...] , w stosunku do której skarżący nie podjął środków prawnych zmierzających do zakwestionowania jej treści.
Skarga, dotycząca pisma Prezesa URE z [...] kwietnia 2019 r., stanowi w ocenie organu próbę pośredniego wzruszenia wykazu odbiorców przemysłowych, w stosunku do którego skarżąca nie skorzystała z przysługującego jej środka zaskarżenia, w określonym w przepisach p.p.s.a. terminie (por. art. 53 § 2 p.p.s.a.).
Działania tego rodzaju nie powinny zyskać akceptacji, bowiem prowadziłyby one w istocie rzeczy do naruszenia obowiązujących przepisów prawa, w tym niejako sanowania (konwalidacji] zaniechań skarżącego, w drodze niezasadnego przywrócenia terminu do dokonania czynności, mimo iż skarżący stosownego wniosku w tym przedmiocie nie sformułował.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.
Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej przez skarżącą skargi jest czynność Prezesa URE polegającą na sporządzeniu i ogłoszeniu wykazu odbiorców przemysłowych z pominięciem skarżącej.
W niniejszej sprawie strona wniosła skargę na czynność polegającą na wadliwym sporządzeniu i ogłoszeniu wykazów odbiorców przemysłowych. Zdaniem Sądu, kluczowa dla sprawy była odpowiedź na pytanie czy zaskarżona czynność stanowi wyszczególniony w art. 3 § 2 ust. 4 p.p.s.a. inny niż określone w pkt 1–3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem zawartym w treści przywołanego artykułu.
W literaturze i orzecznictwie zgodnie podnosi się, że dopuszczalność zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego ma miejsce wyłącznie w tych przypadkach, w których dany akt lub czynność ustalają (odmawiają ustalenia), stwierdzają (odmawiają stwierdzenia), potwierdzają (odmawiają potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązku określonego przepisami prawa administracyjnego. Musi więc istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich odmowami), a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku), wynikającego z przepisu prawa (za: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II GSK 209/07, a także T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011 r., str. 65).
W ocenie Sądu sporządzony przez Prezesa URE wykaz sam w sobie nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach zarówno skarżącej, jak i podmiotów w nim wyszczególnionych. Sporządzenie i ogłoszenie przedmiotowego wykazu, stanowi jedynie materialno-techniczną czynność organu, do której wykonania, w ściśle określonym terminie, organ jest zobligowany mocą art. 52 ust.4 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Sporny wykaz nie rodzi bezpośrednio skutków w postaci praw lub obowiązków zarówno dla podmiotów w nim ujętych, jak i tych, które się w nim nie znalazły, zawiera natomiast informację, o której mowa w art. 52 ust.3 ustawy o odnawialnych źródłach energii, dotyczącą podmiotów, które złożyły w zakreślonym terminie stosowne oświadczenie.
Akt ten nie ma charakteru rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie administracyjnej, stanowi jedynie zbiorcze zestawienie odbiorców przemysłowych, którzy złożyli przewidziane prawem oświadczenia. Ustawa o odnawialnych źródłach energii, ani ustawa Prawo energetyczne w żadnych z przepisów nie uzależnia uprawnień odbiorców przemysłowych od umieszczenia w przedmiotowym wykazie.
Sąd stwierdza również, że ustawodawca przewidział w Ustawie możliwość wzruszania rozstrzygnięć wydawanych na podstawie przepisów tej ustawy. Mogą być one zaskarżone odpowiednio do sądu administracyjnego i Sądu Okręgowego w Warszawie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów wówczas gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje. Przykładowo w art. 156 ust. 2 Ustawy, wskazano wprost, iż w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (gdy Komitet Odwoławczy przy Prezesie UDT oddali odwołanie w sprawach określonych w art. 155 ust. 1 Ustawy), osobie lub podmiotowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z kolei w art. 16 Ustawy ustawodawca zawarł możliwość złożenia odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów od decyzji Prezesa URE w przedmiocie zakazu wykonywania przez wytwórcę działalności gospodarczej w zakresie małych instalacji (art. 14 Ustawy). W każdym z tych przypadków ustawodawca określił termin, jak i tryb wniesienia właściwego środka odwoławczego. Tymczasem w przepisach będących podstawą sporządzenia i opublikowania wykazów odbiorców przemysłowych brak jest takiej regulacji.
Należy zatem przyjąć, że skoro racjonalny ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego czy odwołania do Sądu Okręgowego w Warszawie Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, na dokonywane przez organ na tej podstawie czynności materialno-techniczne, to czynności te są czynnościami niezaskarżalnymi.
W świetle powyższych rozważań uznać należy, że przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu, albowiem sporządzenie i ogłoszenie wykazu, o którym mowa w art.52 ust.4 ustawy o odnawialnych źródłach energii, stanowi czynność materialno-techniczną organu, sam wykaz natomiast, nie jest ani decyzją administracyjną, ani żadnym z innych aktów czy czynności wymienionych w art. 3 p.p.s.a., a zatem nie podlega zaskarżeniu.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a postanowił, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.