VI SA/Wa 1365/21

VI SA/Wa 1365/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-05-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka /przewodniczący/
Dorota Pawłowska
Tomasz Sałek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 276/22 - Wyrok NSA z 2023-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 374
art. 15zzs ze zn.4 ust. 3.
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 135, art. 145 par. 1, art. 134, art. 151.
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2021 poz 1376
art. 39 ust. 1, 3, art. 40 ust. 1, 2, art. 4 pkt 1, pkt 21.
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę
Uzasadnienie
. UZASADNIENIE
.
A. R. (dalej także jako "skarżący" lub "strona") wnioskiem z 19 grudnia 2019 r. wystąpił do Prezydenta W. (dalej też jako "organ I instancji") o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym drogi wojewódzkiej – ul. [...] w rejonie ul. [...] – w okresie od 1 stycznia 2020 roku do 31 grudnia 2022 roku – kiosku handlowego o powierzchni 26 m2 celem prowadzenia w nim działalności w branży spożywczej i monopolowej. Do wniosku skarżący załączył wydruk z mapy zasadniczej z zaznaczeniem granic pasa drogowego i lokalizacji kiosku.
Prezydent W., po rozpoznaniu powyższego wniosku skarżącego, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 roku, nr [...], na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1376 - dalej "u.d.p."), odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Uzasadniając odmowę wydania zezwolenia, Prezydent W. przytoczył opinię Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich, zawartą w treści pisma z dnia 24 stycznia 2019 r. i wskazał, że umieszczenie w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...] kiosku handlowego będącego własnością skarżącego, będzie kolidować z inwestycją zarządu drogi, polegającą na budowie infrastruktury w postaci parkingu rowerowego przy drodze dla rowerów, który służyć będzie obsłudze uczestników ruchu rowerowego i związany jest z funkcją drogi.
Organ I instancji podkreślił, że zadania mające na celu interes społeczny (w tym wypadku, zapewnienie prawidłowej obsługi uczestników ruchu drogowego), stanowią cel nadrzędny, nad prowadzeniem w pasie drogowym prywatnej działalności gospodarczej. Celem realizacji inwestycji jest takie przebudowanie pasa drogowego, by poprawić jego funkcjonalność, a w konsekwencji zapewnić większe bezpieczeństwo uczestnikom ruchu drogowego, w tym rowerzystom i pieszym. Ustawodawca przewiduje co prawda możliwość pozostawienia w pasie drogowym istniejących obiektów budowlanych, o ile nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi.
Tymczasem analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego wykazała, że realizacja zamierzeń zarządu drogi będzie możliwa jedynie po usunięciu przedmiotowego kiosku handlowego z pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...]. Zdaniem Prezydenta W., sam fakt prowadzenia działalności gospodarczej w obiekcie, nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, na wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Organ I instancji podkreślił nadto, że przedmiotowy obiekt nie posiada stosownego zezwolenia zarządcy drogi od dnia 1 kwietnia 2016 r. (zaznaczając, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem sygn. akt VI SA/Wa 1713/17 z dnia oddalił skargę na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydaną w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego).
Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę, że ostatecznymi decyzjami z dnia [...] lutego 2017 r. oraz z dnia [...] marca 2018 r. odmówił poprzednim właścicielom wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego właśnie z uwagi na planowaną modernizację pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], polegającą na wyznaczeniu miejsc parkingowych oraz budowie łącznika drogi rowerowej, niezrealizowanej z uwagi na dalsze umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowego obiektu, bez zezwolenia zarządcy drogi.
W odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z [...] stycznia 2020 roku skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 6, 7, 77 § 1 zw. z art. 8 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej też jako "k.p.a."), poprzez dowolne uznanie, że :
- wystarczającą okolicznością jest sam zamiar Prezydenta W. umiejscowienia parkingu rowerowego związanego z realizacją drogi dla rowerów wzdłuż ul. [...], w sytuacji gdy z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, aby zamiar ten był realny oraz aby działania organu zmierzały do rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia, zaś wykonanie takich czynności musi być poprzedzone uzyskaniem zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej,
- parking rowerowy musi powstać dokładnie w miejscu usytuowania kiosku, podczas gdy możliwe a nawet uzasadnione jest umiejscowienie inwestycji w jego sąsiedztwie,
- realizacja zamierzeń ZDM będzie możliwa jedynie po usunięciu z pasa drogowego mojego kiosku, co narusza zasadę proporcjonalności,
2. art. 8 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń dotyczących przyczyn niezrealizowania przez planowej inwestycji, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych oraz uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji,
3. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez błędne uznanie, że pozostawienie kiosku nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, podczas gdy kiosk zaspokaja od kilkudziesięciu lat potrzeby społeczności lokalnej, z jego usług korzysta dziennie więcej osób, niż byłoby potencjalnych użytkowników parkingu rowerowego.
W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i ustalenie zajęcia pasa zgodnie z wnioskiem od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2022r. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał miedzy innymi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1644/19, uchylający decyzje obu instancji w przedmiocie odmowy lokalizacji kiosku w okresie 28 listopada 2018 r. do 31 grudnia 2019 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej też jako "organ II instancji", "organ odwoławczy", "Kolegium" lub "SKO") decyzją z [...] lutego 2021 roku nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2020 roku. Zdaniem organu odwoławczego wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2019 r. o wydanie zezwolenia nie zawiera wskazania ani uzasadnienia, jakie aktualne na dzień jego złożenia tj. 19 grudnia 2019 r. szczególne okoliczności przemawiają i uzasadniają odstąpienie od ustawowego zakazu lokalizowania obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Organ odwoławczy nie podzielił argumentacji skarżącego, że od kilkudziesięciu lat z usług handlowych kiosku korzysta dziennie więcej osób, niż byłoby potencjalnych użytkowników parkingu rowerowego.
W ocenie SKO tak przywołana argumentacja wskazuje, że skoro poprzedni właściciele kiosku otrzymywali decyzję zezwalającą na jego lokalizację, to strona niejako z automatu oczekiwała, że z chwilą nabycia przedmiotowego kiosku 26 października 2018 r., uzyska zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na kolejne okresy. SKO podkreśliło, że pas drogowy ze swej istoty nie służy jednakże do prowadzenia działalności gospodarczej, w tym handlowej. I nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku wcześniejszego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia innemu podmiotowi, następuje automatyczne wydanie następnego zezwolenia w tej samej lokalizacji. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia, również pomimo poniesionych nakładów inwestycyjnych związanych z dotychczasowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem organu odwoławczego strona nie jest także uprawniona do narzucania zarządcy drogi własnej koncepcji użytkowania pasa drogowego tak, aby należący do niej kiosk mógł nadal funkcjonować w pasie drogowym. To bowiem zarządca drogi, jako organ wyspecjalizowany w realizacji zadań określonych ustawą, ma prawo do zagospodarowywania terenu pasa drogowego wedle własnego przekonania oraz własnych specjalistycznych opracowań w tym zakresie.
Tymczasem w niniejszej sprawie podstawę odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul.[....] i umieszczenie w nim kiosku handlowego stanowiła planowana zmiana zagospodarowania terenu w pasie drogowym ul. [...] w miejscu usytuowania przedmiotowego kiosku handlowego, polegająca na budowie drogi dla rowerów wzdłuż ul. [...] oraz budowie parkingu dla rowerów. Ponad wszelką wątpliwość, tak planowana inwestycja drogowa ma na celu poprawę bezpieczeństwa rowerzystów oraz standardu obsługi ruchu rowerowego w pasie ul. [...]. Nie sposób bowiem zaprzeczyć, iż każde wprowadzanie pasów dla rowerów czy budowa ciągów pieszo-rowerowych stanowi pożądaną ze względu na bezpieczeństwo wszystkich użytkowników dróg, formą rozwoju infrastruktury rowerowej. Drogi rowerowe jako, że są powiązane z układem drogowym, bezsprzecznie sprawiają, że trasy przejazdu dla rowerów są bardziej czytelne, bezpieczne, co także znacznie eliminuje punkty kolizji chociażby z ruchem pieszym. Wydzielenie specjalnej drogi rowerowej jak i parkingu gwarantuje rowerzystom możliwość poruszania się w przestrzeni specjalnie dla nich przeznaczonej. Oznacza to, także że wydzielona droga dla rowerów powinna być wykorzystywana wyłącznie przez rowerzystów, a nie zaś do lokalizacji obiektów handlowych. Zdaniem SKO nie sposób pominąć faktu, że sporny kiosk posadowiony jest w rejonie skrzyżowania, a zatem rowerzyści i przewidziana dla nich infrastruktura dla ruchu rowerowego, winne mieć zapewniony bezpieczną możliwość czy oczekiwania na przejazd czy bezpieczny przejazd przez skrzyżowanie, dobrą widoczność. Realizując swoje zadania zarządca drogi musi zatem w pierwszej kolejności zabezpieczyć komfort ruchu rowerowego, zapewnić bezpieczeństwo w ruchu. SKO zaznaczyło, że powszechnie wiadomym jest, iż decyzja o podróży rowerem, bez względu na charakter podróży codzienna czy rekreacyjna, jest determinowana głównie względami bezpieczeństwa i rozwiązaniami infrastruktury rowerowej. Skoro zatem zarządca drogi przewiduje aktualnie inne zagospodarowanie terenu, dąży do rozwoju sieci dróg dla rowerów a przez to podniesienia komfortu i bezpieczeństwa rowerzystom i jakości przestrzeni miejskiej, to w świetle art. 39 ust. ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.p., był uprawniony do odmowy udzielenia zezwolenia. Zdaniem SKO powyższego stanowiska nie zmienia wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1644/19, który to wyrok został przez Kolegium zaskarżony w drodze skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. SKO nie zaprzeczyło, że likwidacja spornego kiosku handlowego może stanowić pewne utrudnienie dla społeczności, jednak nie oznacza to, że okoliczni mieszkańcy utracą możliwość dokonywania zakupów w innych okolicznych sklepach. Przedmiotem postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest wyłącznie badanie, czy w danej sytuacji zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odstępstwo od reguły wynikającej z art. 39 ust. 1 u.d.p. oraz czy odstąpienie od tej reguły nie będzie powodować niszczenia lub uszkodzenia drogi i jej urządzeń albo zmniejszenia jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zastrzeżenia natomiast jako właściciela kiosku do zaproponowanego przez zarządcę drogi planu zagospodarowania w obrębie spornego pasa drogowego, wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2021 roku skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:
I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 7, 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że okolicznością wystarczającą dla wydania decyzji odmawiającej zajęcia pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. [...] w rejonie ul. [...] w celu funkcjonowania kiosku handlowego, jest sam zamiar Prezydenta W. zagospodarowania ww. terenu, w sytuacji kiedy z przeprowadzonego postępowania dowodowego nie wynika, aby zamiar ten był realny oraz aby działania organu zmierzały do rzeczywistej realizacji przedsięwzięcia;
2. art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w treści zaskarżonej decyzji, w jaki sposób planowane zagospodarowanie przedmiotowego terenu wpływa na brak możliwości usytuowania kiosku handlowego w pasie drogowym ulicy [...] w rejonie ulicy [...], w sytuacji gdy możliwe, a nawet uzasadnione jest umiejscowienie inwestycji w sąsiedztwie tego kiosku,
3. art. 8 k.p.a., statuującego zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W. pomimo, iż w uzasadnieniu tej decyzji organ nie wyjaśnił w sposób nie budzący wątpliwości braku podstaw uzasadniających wydanie decyzji pozytywnej dla skarżącego.
II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie i w konsekwencji brak wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zgodnie ze złożonym wnioskiem, pomimo iż w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek i jednocześnie nie występują przesłanki negatywne.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organom arbitralność przy wydawaniu zaskarżonych decyzji. Podkreślił, że prezentowane przez organ stanowisko nie zostało poparte żadnymi realnymi działaniami. Z postępowania dowodowego nie wynika, aby zamiar realizacji inwestycji był realny oraz by starania organu zmierzały do rzeczywistej realizacji planowanego przedsięwzięcia. Odwołując się do treści uzasadnienia wyroku WSA w Łodzi z 17 lutego 2011 r., III SA/Łd 662/10 wskazał, że tylko realne, konieczne już w spornym okresie, potrzeby zapewnienia terenu będącego w dyspozycji zarządcy drogi uzasadniają decyzję odmowną. W uzasadnieniu decyzji organy winny więc wskazać konkretne terminy rozpoczęcia ewentualnych prac, co pozwoliłoby ocenić, czy odmowa uwzględniała wyważony interes jednostki w zestawieniu z interesem publicznym, oraz czy uwzględniono cel regulacji prawnej będącej podstawą wydania decyzji w tej sprawie. Nadmienił, że żaden z organów orzekających w niniejszej sprawie nie wskazał, kiedy konkretnie rozpoczną się prace, zaznaczono jedynie, że zmieniły się zamierzenia miasta dotyczące organizacji ruchu w tym miejscu. Utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta W. było zatem przedwczesne bowiem organ nie dysponował informacją na temat planowanej daty rozpoczęcia prac, nie potwierdzono realnego zamiaru inwestora i nie wykazano, że podejmowane działania nie są pozorne i zmierzają do wykonania planowanej inwestycji. Skarżący przywołał także stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1644/19, gdzie wskazano, iż rozpoznając wniosek skarżącego organy, dysponując wiedzą w powyższym zakresie, podejmując decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinny ocenić, czy interes skarżącego winien ustąpić pierwszeństwa interesowi społecznemu w postaci zamiaru realizacji - w bliżej nieokreślonym terminie - inwestycji w postaci parkingu dla rowerów w celu prawidłowej obsługi uczestników ruchu drogowego (rowerzystów i pieszych).
Skarżący zaznaczył również, że organ nie wyjaśnił, w jaki sposób planowane zagospodarowanie terenu wpływa na brak możliwości usytuowania kiosku handlowego w pasie drogowym ul. [...] w rejonie ul. [...]. W jego ocenie, możliwe jest usytuowanie inwestycji w sąsiedztwie przedmiotowego kiosku, czego organ I ani II instancji nie rozważył.
Nadto skarżący podkreślił, że przedmiotowy punkt handlowy służy interesowi publicznemu i mógłby mu służyć w dalszym ciągu - zwłaszcza z uwagi na przyzwyczajenie lokalnej społeczności i zaspokajanie jej codziennych potrzeb. Nadmienił, że infrastruktura miejska tworzona jest dla mieszkańców, nie zaś dla administracji, dlatego też przeciwne twierdzenia prowadziłyby do wniosku, że nie liczy się interes społeczny a jedynie plany organu.
Skarżący odniósł się również do wydanych przez Wydział Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich dwóch różnych opinii dotyczących zajęcia pasa drogowego zawartych w pismach z 11 i 24 stycznia 2019 r. Zaakcentował, że początkowo nie wnoszono sprzeciwu do umieszczenia kiosku w przedmiotowej lokalizacji, a następnie nie wiadomo z jakich przyczyn odstąpiono od wcześniejszej opinii.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
W pierwszej kolejności, zaznaczyć należy, że przedmiotowa sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana "p.p.s.a.").
Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.).
W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Zdaniem Sądu żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a w działaniu zarówno Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., jak i Prezydenta W., Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie w tak ustalonym stanie faktycznym przepisów prawa materialnego.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że poczynione przez organy ustalenia faktyczne znajdują uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Materiał dowodowy został przez organ zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób wyczerpujący. Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie. W przedmiotowej sprawie Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej, albowiem stan faktyczny został ustalony z zachowaniem reguł procedury administracyjnej. Ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny stał się stanem faktycznym przyjętym przez Sąd (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09), co pozwala na ocenę prawidłowości zastosowania przez organy w przedmiotowej sprawie przepisu art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p.
Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 u.d.p., że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Art. 39 ust. 3 u.d.p. nie zawiera definicji szczególnie uzasadnionego przypadku. Tym samym ocena organu administracji, czy taki szczególny przypadek zachodzi, sprowadza się do stwierdzenia, że wnioskowana lokalizacja uzasadnia odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Co do zasady wydanie zezwolenia musi być uzależnione od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywania zadań może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg.
Jak stanowi natomiast art. 40 ust. 1 u.d.p., zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p., zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.
Co istotne, decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. ma charakter uznaniowy, przy czym przypadki wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ograniczone zostały do wypadków szczególnie uzasadnionych. Oczywiście korzystanie z uznania administracyjnego oznacza co prawda, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak decyzje uznaniowe wydane w tym zakresie nie tracą charakteru decyzji administracyjnej i podlegają ogólnym regułom ich podejmowania i uzasadniania, wynikającym z kodeksu postępowania administracyjnego. Przyjmuje się, że w odniesieniu do decyzji uznaniowych "pewną wskazówkę interpretacyjną stanowi art. 7 k.p.a. dotyczący uznania administracyjnego, w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela i każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzany z własnego tylko jego przekonania opartego na poczuciu krzywdy i nierówności" (wyrok NSA w Katowicach z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1744/96 (...)." (M. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt–Gotowicz, Komentarz aktualizowany kodeksu postępowania administracyjnego, (do art. 7) Lex/el.2018). Decyzje wydane na zasadzie uznania podlegają, co oczywiste, kontroli sądu administracyjnego, jednak zakres tej kontroli jest inaczej ukształtowany. Zbadaniu wymaga wówczas to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również, czy prawidłowo uzasadniono w zgodzie z art. 7 k.p.a. wybór danego rozstrzygnięcia sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Władza sądownicza nie może zastępować władzy wykonawczej, a pełna kontrola decyzji wydanych na zasadzie uznania administracyjnego, może rodzić takie obawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 6 wydanie, C.H. Beck, str. 495). W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się również, że "ograniczony charakter kontroli sądu administracyjnego w stosunku do decyzji administracyjnych opartych na normach prawnych uznaniowych sprowadza się do badania kryteriów wyboru dokonanego przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym pozostawieniu temu organowi swobody w zakresie takiego wyboru" (por. T. Woś (red), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VI, opubl. WK 2016, komentarz do art. 3, uwaga 37 i podane tam orzecznictwo).
W konsekwencji decyzja uznaniowa może być zatem uchylona przez Sąd w wypadku stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można natomiast mówić, gdy organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Tym samym kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na weryfikacji, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny sprawdza, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności.
W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i decyzja organu I instancji, nie wykraczają poza granice uznania administracyjnego a tym samym nie noszą cech dowolności. Organy nie pominęły w swych rozważaniach argumentów podnoszonych przez skarżącego, jak również odniosły się do całego zgromadzonego materiału dowodowego a jego ocena nie budzi zastrzeżeń w świetle przywołanych przepisów prawa materialnego. Organy, działając w ramach przyznanych im kompetencji, po wyważeniu z jednej strony interesu skarżącego a z drugiej interesu społecznego, przyznały prymat temu drugiemu, do czego, zdaniem Sądu, były w pełni uprawnione w kontekście stwierdzonej kolizji pomiędzy możliwością dalszego funkcjonowania obiektu handlowego w pasie drogowym w obrębie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], a planowaną przez zarządcę drogi inwestycją w postaci budowy w tym miejscu parkingu rowerowego przy drodze dla rowerów. Pamiętać bowiem należy, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zatem oczywistym jest, że w przypadku, w którym nie ma możliwości dalszego pogodzenia funkcjonowania w pasie drogowym obiektu handlowego, w oczywisty sposób nie związanego z funkcją tegoż pasa drogowego, z parkingiem rowerowym, którego celem jest obsługa uczestników ruchu rowerowego, odbywającego się w granicach pasa drogowego, to zarządca drogi był uprawniony do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod wspomniany kiosk. W świetle wynikającego z art. 4 pkt 1 u.d.p. funkcji pasa drogowego nie są przy tym uzasadnione zarzuty skarżącego związane z bezpodstawnym ograniczaniem przez organy wolności gospodarczej. Pas drogowy służyć ma bowiem wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi w rozumieniu art. 4 pkt 21 u.d.p. a pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie zezwolenia stanowi odstępstwo od zasady, że w pasie drogowym nie wolno sytuować żadnych niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. Ustawodawca nie sprecyzował znaczenia "szczególnie uzasadnionych przypadków", biorąc jednak pod uwagę zasadę wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p., zakazu dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego, można przyjąć, że jest to poddana ocenie właściwego dla danej drogi zarządcy okoliczność, uzasadniająca przekonanie organu, że ewentualna zgoda na lokalizację niedozwolonego co do zasady obiektu nie zagrozi drodze i bezpieczeństwu ruchu drogowego na niej odbywającego się (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 253/08). Zatem oczywistym jest, że prawo do prowadzenia działalności gospodarczej doznaje ograniczenia, w sytuacji, w której działalność ta miałaby odbywać się w obszarze pasa drogowego, właśnie z uwagi na cel pasa drogowego wykluczający, co do zasady, funkcjonowanie w nim niezwiązanych z drogą budowli czy urządzeń. Oznacza to także, że nie znajduje oparcia w przepisach oczekiwanie, iż w przypadku wcześniejszego udzielenia przez właściwy organ zezwolenia, następuje automatyczne wydanie następnego zezwolenia w tej samej lokalizacji. Zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia, również pomimo poniesionych nakładów inwestycyjnych związanych z dotychczasowym zezwoleniem na zajęcie pasa drogowego. W związku z czasowym charakterem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, uzyskanie zezwolenia na każdy kolejny okres związane jest z koniecznością ponownego ustalenia, czy umieszczenie obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 u.d.p., dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Nadto odnośnie akcentowanej w skardze kwestii wieloletniego funkcjonowania obiektu w pasie drogowym warto zauważyć, że skarżący nabył pawilon od K. Z. i P. K. na mocy umowy przeniesienia nakładów z dnia 26 października 2018 roku. Tymczasem wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1713/17 (a więc przed datą nabycia przez skarżącego pawilonu) oddalono skargę ówczesnych właścicieli przedmiotowego pawilonu, wniesioną na decyzję SKO w W. z [...] maja 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] stycznia 2016 r., nr [...] o wyrażeniu zgody na zajęcie pasa drogowego w spornej lokalizacji w dniach od 1 stycznia 2016 r. do 31 marca 2016 r. i odmowie wydania zezwolenia na jego zajęcie w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Zatem już od 1 kwietnia 2016 roku poprzedni właściciele pawilonu nie dysponowali stosowną zgodą zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego pod ww. obiektem. Już wówczas w ww. decyzjach wskazano, że głównym powodem odmowy wydania zezwolenia była "planowana na 2016 r. zmiana zagospodarowania terenu m.in. na skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...] poprzez wyznaczenia miejsc parkingowych oraz budowę łącznika drogi rowerowej w miejscu istniejących pawilonów". Tak więc skarżący na dzień składania wniosku w niniejszej sprawie miał pełną świadomość planowanych przez zarządcę drogi zmian związanych z przebudową tego odcinka pasa drogowego. Sama planowana inwestycja bezsprzecznie ma na celu poprawienie funkcjonalności pasa drogowego, zapewnienie prawidłowej obsługi ruchu drogowego, w tym ruchu rowerowego, a co za tym idzie poprawę bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Zatem stanowi element prawidłowego procesu zarządzania pasem drogowym i jego modernizowania pod kątem polepszenia warunków korzystania z niego przez wszystkich uczestników, zarówno pieszych, rowerzystów, jak i kierowców. Jednocześnie realizacja przez zarządcę drogi tego typu inwestycji, służącej poprawie jakości i bezpieczeństwa korzystania z pasa drogowego, wykluczała możliwość dalszego funkcjonowania w pasie drogowym obiektu handlowego. Uzasadniona tym samym była odmowa wydania skarżącemu zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego. W ocenie Sądu, wbrew przywołanym w skardze tezom przedstawionym w orzeczeniach o sygn. akt VI SA/Wa 1644/19 i III SA/Łd 662/10, bynajmniej organy, w zaistniałej sytuacji, nie były zobligowane do wskazywania konkretnych terminów rozpoczęcia ewentualnych prac budowlanych celem wykazania realnego zamiaru modernizacji pasa drogowego, czy też podejmowania prób skorygowania swoich planów pod kątem zachowania dotychczasowego obiektu handlowego. Zarząd Dróg Miejskich w W., działając w ramach własnych kompetencji, realizuje bowiem zadania mające na uwadze interes społeczny, który stanowi cel nadrzędny. Tym samym, wbrew przekonaniu skarżącego, plany wykonania prac wskazanych w piśmie Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich z dnia 24 stycznia 2019 roku, uprawniały zarządcę drogi do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu, co przewidywana inwestycja. Zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony, który może być rozpatrzony pozytywnie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nadto organy wyraźnie wskazały, że inwestycja zarządcy drogi, w zakresie modernizacji pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...], polegająca na wyznaczeniu miejsc parkingowych oraz budowie łącznika drogi rowerowej, jest niezrealizowana z uwagi na dalsze umieszczenie w pasie drogowym przedmiotowego obiektu bez zezwolenia zarządcy drogi. Sąd nie dopatrzył się również podstaw do dyskredytacji wspomnianego powyżej pisma Wydziału Zrównoważonej Mobilności Zarządu Dróg Miejskich z dnia 24 stycznia 2019 roku, z uwagi na wcześniejsze odmienne stanowisko ww. komórki organizacyjnej, zajęte w piśmie z dnia 11 stycznia 2019 roku, skoro wyraźnie w późniejszym piśmie wyjaśniono przyczyny odstąpienia od poprzedniej opinii.
W konsekwencji Sąd stwierdza, że działanie organów w niniejszej sprawie nie naruszyło prawa, zwłaszcza art. 39 ust. 3 u.d.p. i nie oznacza przekroczenia granicy swobodnego uznania administracyjnego.
Wbrew zarzutom skargi organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, pozwalających na konstatację, że skarżący istotnie nie wykazał, iż w niniejszej sprawie istnieje "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na lokalizację w pasie drogowym kiosku handlowego. Sąd nie stwierdził tym samym naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżącego przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego.
Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.