VI SA/WA 1328/20

VI SA/Wa 1328/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-09-30
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2020-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Pawłowska
Tomasz Sałek
Zdzisław Romanowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II GSK 368/21 - Wyrok NSA z 2021-10-19
II GSK 368/20 - Postanowienie NSA z 2023-02-07
V SA/Wa 660/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-10-30
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 97 par. 1 pkt 4, art. 107 par. 3, art. 100 par. 2 i par. 3, art. 227
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151, art. 119 pkt 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Dorota Pawłowska Pr, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżonym w tej sprawie do Sądu ww. postanowieniem z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej organ, SKO), po rozpoznaniu zażalenia A. Z. (dalej skarżący) od postanowienia Prezydenta W. z [...] lutego 2017 r. Nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, utrzymało w mocy to postanowienie. Wydając zaskarżone postanowienie organ działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
W dniu [...] kwietnia 2013 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (ZDM) wpłynął wniosek skarżącego o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rejonie nr [...] (działka ewidencyjna [...]) w okresie od dnia [...] kwietnia 2013 r. do [...] maja 2013 r., w celu prowadzenia robót – teren pod zaplecze budowy.
Prezydent W. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. udzielił skarżącemu zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego, tj. trawnika, chodnika, zjazdu – łącznie 249,5 m2 we wnioskowanym okresie, ustalając jednocześnie (m.in.) opłatę za to zajęcie w wysokości 14 970 zł oraz sposób jej uiszczenia.
W odwołaniu do SKO od powyższej decyzji, skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżył tę decyzję w części, w której dotyczy ona obszaru o powierzchni 126,5 m2 i wymierza z tytułu jego zajęcia opłatę w wysokości 7590 zł. Według skarżącego określony we wniosku teren nie stanowi w całości pasa drogowego, a tym samym za zajęcie części wnioskowanego terenu w ogóle nie powinna zostać obliczona opłata. Wnioskowany teren objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. (uchwała nr [...] Rady W. z dnia [...] listopada 2010 r.), natomiast zgodnie z treścią części tekstowej plan ten określa teren dróg, m. in. teren pasa drogowego ul. [...] (§ 15 ust. 1 pkt 3 uchwały w sprawie planu), a z części graficznej wynika, że obszar objęty wnioskiem, lecz pozostający poza pasem drogowym ul.[...], ma powierzchnię 126,5 m2.
Decyzją z [...] marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło ww. zaskarżoną decyzję Prezydenta W. z [...] kwietnia 2013 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie SKO w badanej sprawie występuje niezgodność między ustaleniami planu miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego W. – W., a danymi ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granic pasa drogi publicznej w rejonie ul. [...] nr [...] w W. . Obowiązkiem organu I instancji powinno być ( w tej sytuacji) wyjaśnienie tej niezgodności poprzez jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy pasa drogowego na spornym obszarze. Obszar zajęcia pasa drogowego oznaczony w skarżonej decyzji istotnie różni się w stosunku do obszaru zajęcia pasa drogowego, który należałoby przyjąć uwzględniając stan wynikający z postanowień planu miejscowego. Dodatkową kwestią niewyjaśnioną w ramach przeprowadzonego postępowania pozostaje też stan prawny działki drogowej, w obszarze której wytyczono pas drogowy ulicy [...] w W. .
Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r. Prezydent. W. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego w celu przeprowadzenia robót polegających na wygrodzeniu terenu pod plac budowy. W uzasadnieniu podał w szczególności, że wystąpił [...] marca 2015 r. do Biura Gospodarki Nieruchomościami o uregulowanie stanu prawa własności spornej działki ewidencyjnej; zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazane postanowienie zostało skierowane do skarżącego, który zażaleniem z [...] maja 2015 r. (wpłynęło do organu [...] maja 2015 r.) zaskarżył je do SKO.
Postanowieniem z [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) stwierdziło na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. niedopuszczalność zażalenia; zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi; aby można było zaskarżyć wydane w sprawie postanowienie powinno być uprzednio prawidłowo doręczone. Tymczasem postanowienie zostało prawidłowo doręczone [...] maja 2015 r., natomiast zażalenie zostało wniesione przed tym faktem.
Po zaskarżeniu ww. postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie SKO, postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., działając w trybie autokontroli, uchyliło zaskarżone postanowienie z [...] lutego 2016 r. w całości; stwierdziło, że działanie SKO nie miało miejsca bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa oraz stwierdziło niedopuszczalność zażalenia od postanowienia z [...] kwietnia 2015 r. Organ wskazał, że zaskarżone postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania nie zostało doręczone w sposób prawidłowy, tj. ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi; tym samym wydane postanowienie nie wywiera skutków prawnych – nie można co do wydanego postanowienia złożyć skutecznego środka zaskarżenia. Ponadto zgodnie z art. 110 k.p.a. organ nie jest związany wydanym postanowieniem. Akta winny zostać przekazane organowi I instancji celem doręczenia postanowienia z [...] kwietnia 2015 r. Organ jednak nie jest związany wydanym postanowieniem i zdaniem SKO winien skontrolować we własnym zakresie zasadność wydanego postanowienia o zawieszeniu postępowania.
Postanowieniem z [...] maja 2016 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe ze skargi strony na postanowienie SKO z [...] lutego 2016 r. i zasądził od SKO na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł bowiem o umorzenie postępowania wskazując, że w trybie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) uwzględnił w całości skargę i wydał [...] kwietnia 2016 r. postanowienie nr [...] uchylające w całości ww. postanowienie z [...] lutego 2016 r.
Po zwrocie akt do organu I instancji Prezydent W. postanowieniem z [...] lutego 2017 r., działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w okresie od [...] kwietnia 2013 r. do [...] maja 2013 r. polegające na wygrodzeniu terenu pod plac budowy. Organ wyjaśnił, że [...] marca 2015 r. wystąpił do Biura Gospodarki Nieruchomościami o uregulowanie prawa własności gruntu w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) – zajętego pod ulicę[...] , oznaczonego w ewidencji gruntu jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu[...]. Natomiast Biuro Gospodarki Nieruchomościami wystąpiło w dniu [...] marca 2016 r. z wnioskiem do Wojewody [...] w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu położonego w W., zajętego pod drogę publiczną (powiatową) – część ulicy [...], tj. działki ew. nr [...] z obrębu[...]. Decyzja Wojewody będzie rozstrzygać, czy przedmiotowa działka na mocy ww. ustawy stała się własnością Powiatu [...] zajętą pod drogę publiczną ul.[...]. W ocenie organu będzie miała zatem istotny wpływ na wynik postępowania toczącego się przed urzędem w przedmiocie wydania stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] na potrzeby wygrodzenia placu budowy, gdyż od jej wyniku będzie zależeć ustalenie przebiegu pasa w miejscu wnioskowanego zajęcia. Określenie wielkości powierzchni zajęcia pasa drogowego jest jednym z elementów rozstrzygnięcia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego oraz stanowi jeden z podstawowych czynników w oparciu, o który ustalana jest wysokość opłaty będącej integralną częścią, w myśl przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Opisana sytuacja wypełniła w ocenie organu normę prawną art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ.
Po rozpoznaniu zażalenia strony na powyższe postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji wyjaśniając, że w myśl art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej nabycie przez powiat [...] gruntu zajętego pod część ul.[...] , oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...], nie zostało zakończone decyzją, dlatego w sprawie zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Organ powołał się na stanowisko judykatury wskazujące, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia drogi przez dany podmiot, a nie odwrotnie. Podjęcie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych wymaga uprzedniego legitymowania się przez gminę prawem własności gruntów, po których droga taka przebiega.
W skardze do Sądu skarżący zarzucił ww. postanowieniu naruszenie:
- art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że następcze względem złożonego wniosku przez stronę ustalenie przez organ stanu prawnego nieruchomości traktowanej jako nieruchomość drogowa, stanowi zagadnienie wstępne dla rozpoznania sprawy o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót polegających na wygrodzeniu terenu pod plac budowy, podczas gdy wyjaśnienie tych okoliczności nie stanowi zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.;
- art. 7, 8, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niedostateczne zbadanie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, czego konsekwencją jest niesłuszne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., podczas gdy z treści zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brak jest podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia; naruszenie to skutkowało także naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej;
- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pobieżne uzasadnienie wydanego w sprawie postanowienia w zakresie dotyczącym wyjaśnienia jaka zależność istnieje pomiędzy postępowaniem podlegającym zawieszeniu, a toczącym się postępowaniem w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu położnego w W., zajętego pod drogę publiczną, podczas gdy z treści art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że obowiązkiem organu jest należyte i wyczerpujące uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a w sprawie niniejszej oprócz kwestii własności dz. ew. nr [...] z obrębu [...] ma również znaczenie treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru S. (uchwala Rady [...] Nr [...] z dnia 9 listopada 2010 r.; opubl. w Dz. Urz. Woj. [...] Nr 201 z dnia 4 grudnia 2010 r., poz. 5783);
- art. 138 § 1 pkt 1w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C z dnia 14 grudnia 2007 r.) oraz art. 100 § 2 k.p.a., polegające na naruszeniu prawa do dobrej administracji, działającej w sposób sprawny, fachowy i budzący zaufanie uczestników postępowania do organów władzy publicznej oraz rozpatrującej sprawy w rozsądnym terminie, poprzez utrzymanie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowienia Prezydenta W. stanowiącego o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w rej. nr [...] w okresie od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] maja 2013 r. - bez uwzględnienia okoliczności, że sprawa toczy się od 7 lat i jej przewlekłość stanowi poważną szkodę dla interesu społecznego, której można by uniknąć poprzez rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego przez zarządcę drogi lub organ odwoławczy we własnym zakresie.
Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Prezydenta W. z [...] lutego 2017 r., rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie w dacie złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] w rejonie nr [...] we wnioskowanym okresie przedmiotowa działka nie miała statusu prawnego działki drogowej. Jako jej właściciele widniały w wypisie z ewidencji gruntów osoby fizyczne (co jest niezgodne z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych), ponadto linie rozgraniczające teren drogi publicznej ustalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru S. (uchwała Rady W. Nr [...] z dnia [...] listopada 2010) nie obejmowały całości tej działki w obszarze [...] ul. [...] (droga publiczna zbiorcza). Organ miał zatem możliwość wydania decyzji rozstrzygającej sprawę poprzez (częściowe) umorzenie ze względu na brak kompetencji zarządcy drogi publicznej do orzekania o korzystaniu z działki, która nie stanowi pasa drogi publicznej. Natomiast uprzedni brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego ma uniemożliwiać całkowicie wydanie jakiejkolwiek decyzji kończącej postępowanie, pozytywnej jak i negatywnej. W niniejszej sprawie organ mógł wydać decyzję umorzeniową zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 k.p.a. SKO przed wydaniem zaskarżonego postanowienia powinno kierować się zasadą szybkości postępowania, która w niniejszej sprawie powinna być priorytetem organów orzekających. Skarżący nie jest stroną postępowania prowadzonego w Urzędzie Wojewódzkim w W., a tym samym nie ma możliwości korzystania w tym postępowaniu ze środków prawnych zmierzających do zapewnienia terminowego załatwienia sprawy, a pomimo tego ponosi negatywne konsekwencje przewlekłości postępowania. W ocenie skarżącego organ w niniejszej sprawie powinien wziąć pod uwagę przepis art. 100 § 2 k.p.a. (rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego we własnym zakresie).
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sąd nie dopatrzył się w sprawie powodów do uwzględnienia skargi uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza mających w zastosowanie w sprawie przepisów prawa.
Podkreślenia wymaga, że w uwzględnieniu ww. wniosku skarżącego, który wpłynął do ZDM [...] kwietnia 2013 r., Prezydent W. decyzją z [...] kwietnia 2013 r. udzielił skarżącemu zezwolenia na zajęcie objętego sporem pasa drogowego o łącznej powierzchni 249,5 m2, ustalając opłatę za to zajęcie w wysokości 14 970 zł. Skarżący odwołał się od tej decyzji do SKO kwestionując obszar pasa przyjętego do wyliczenia opłaty za zajęcie podnosząc, że część tego terenu (126,5 m2 ) nie stanowi pasa drogowego, zatem za tę część opłata nie powinna być naliczona. Tak postawiony problem wymagał od organu, podejmującego czynności obliczone na załatwienie wniosku strony, uwzględnienia w procesie decyzyjnym granic pasa, które są ustalone w sposób pewny i ostateczny, jako że zezwolenie na zajęcie terenu z opłatą z tytułu tego zajęcia (przynależną zajęciu pasa drogowego) we wnioskowanym okresie może dotyczyć wyłącznie pasa drogowego. Dysponowanie ustalonymi granicami pasa drogowego jest w tych uwarunkowaniach istotnym elementem ustaleń faktycznych decyzji administracyjnej w przedmiocie dochodzonego zezwolenia, dodatkowo ważnym, gdy strona kwestionuje te granice oraz – jak wynika z opisanych wyżej w części wstępnej uzasadnienia okoliczności faktyczoprawnych sprawy - istnieją, także po stronie organu, uzasadnione wątpliwości co do tych granic. Ich wyjaśnieniu służyły ww. działania Prezydenta W. (opisane w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego tego organu z [...] maja 2016 r.) polegające na inicjowaniu postępowania o uregulowanie prawa własności gruntu w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872) – zajętego pod ulicę [...], oznaczonego w ewidencji gruntu jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], skutkujące ww. wystąpienie z [...] marca 2016 r. z wnioskiem do Wojewody [...] w sprawie wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności gruntu obejmującego teren, na którym zlokalizowana jest sporna działka, a zajętego pod drogę publiczną (powiatową), tj. część ulicy [...] (działka ew. nr [...] z obrębu [...]). Organ prawidłowo tu wywiódł, że decyzja Wojewody będzie rozstrzygać, czy przedmiotowa działka na mocy ww. ustawy stała się własnością Powiatu [...] zajętą pod drogę publiczną ul.[...] ; będzie miała zatem istotny wpływ na wynik postępowania w przedmiocie wydania skarżącemu wnioskowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] na potrzeby wygrodzenia placu budowy. Od ustaleń tej decyzji będzie zależeć ustalenie przebiegu pasa drogowego w miejscu tego zajęcia, a w konsekwencji określenie wielkości powierzchni zajęcia pasa, która jest podstawowym elementem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a zarazem elementem, na podstawie którego ustalana jest wysokość opłaty za zajęcie.
Skoro zatem kwestią nieustaloną w ramach przeprowadzonego dotąd postępowania w sprawie dochodzonego przez skarżącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pozostaje stan prawny działki, na obszarze której wytyczono pas drogowy ul. [...], w szczególności brak w sprawie dokumentacji potwierdzającej przejście działki na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz granice prawa własności – a są to elementy istotne w sensie wpływu na wynik sprawy, gdyż nałożenie opłaty za zajęcie pasa drogowego może mieć miejsce jedynie w przypadku dróg mających status drogi publicznej – brak podstaw do kwestionowania zawieszenia tego postępowania na czas ustalenia/wyjaśnienia tej kwestii przez inny właściwy rzeczowo w tym względzie organ. Bez tego ustalenia/wyjaśnienia załatwienie ww. wniosku skarżącego o zezwolenie na zajęcie pasa nie jest możliwe. Dlatego w sprawie prawidłowo uznano, w nawiązaniu do przepisów ww. art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, że decyzja Wojewody będzie rozstrzygać, czy przedmiotowa działka na mocy ww. ustawy stała się własnością Powiatu [...] zajętą pod drogę publiczną ul. [...] i będzie miała istotny wpływ na wynik postępowania; od jej rozstrzygnięcia zależeć będzie bowiem ustalenie przebiegu pasa w miejscu wnioskowanego zajęcia. Decyzja o nałożeniu opłaty z tytułu zajęcia pasa drogowego musi opierać się na ustalonych przepisami stawkach, które nie podlegają miarkowaniu, dlatego też stan faktyczny sprawy – w odniesieniu do obszaru pasa drogowego zajętego pod inwestycję skarżącego – nie może powodować żadnych istotnych wątpliwości. Wielkość powierzchni zajęcia pasa drogowego, jako podstawowy element rozstrzygnięcia decyzji zezwalającej, determinuje wysokość opłaty za to zajęcie będącej integralną częścią zezwolenia, o wydanie którego wystąpił skarżący.
W podanym stanie rzeczy, wobec konieczności rozstrzygnięcia kwestii charakteru i powierzchni terenu objętego wnioskiem skarżącego w postępowaniu przed organem oraz ustalenia granic pasa drogowego ul.[...], brak podstaw –jak już wzmiankowano – do czynienia organowi (I i II instancji) zarzutu zawieszenia postępowania w sprawie (z opisanych w decyzji powodów), a ta jego czynność jest przedmiotem kontroli Sądu, gdyż w myśl tego co wyżej opisano, żeby załatwić wniosek skarżącego o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego organ – wobec istniejących wątpliwości co do przebiegu pasa i kwestionowania przez stronę skarżącą ww. decyzji zezwalającej z [...] kwietnia 2013 r. - musi dysponować orzeczeniem, z którego wynikać będzie ten przebieg, co w konsekwencji da mu możliwość ustalenia obszaru/granic zajęcia pasa przez stronę i wysokości opłaty z tego tytułu.
Wskazana wyżej sytuacja – wbrew argumentacji skargi – wypełnia normę prawną określoną w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uprawniającą organ do zawieszenia postępowania z uwagi na to, że rozpatrzenie sprawy i wydanie wnioskowanego przez skarżącego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, w tym wypadku Wojewodę [...].
Zagadnienie wstępne stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na tle której wystąpiło. Od jego rozpoznania zależy zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania w sprawie. W postępowaniu administracyjnym organ obowiązany jest rozstrzygnąć sprawę z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Chodzi więc o wydanie decyzji w wyniku rozpatrzenia sprawy, tj. decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji" jest zatem zagadnieniem warunkującym merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia w konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Regulacja art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w świetle której organ administracji obowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, gdy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy nie tylko rozpatrzenie sprawy, ale i wydanie decyzji, oznacza, że przeszkoda jaką stanowi zagadnienie wstępne ma bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Tak silne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oznacza, że rozstrzygnięcie to stanowi konieczną przesłankę dla wiążącego wyznaczenia konsekwencji normy prawnej w postępowaniu jurysdykcyjnym. Wystąpienie zagadnienia wstępnego i brak jego rozstrzygnięcia wyklucza zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego. Na interpretację zagadnienia wstępnego, jako przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego, nie mają wpływu względy natury celowościowej i ekonomiki postępowania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z 28 września i 12 grudnia 2017 r. wydanych w sprawach o sygnaturach odpowiednio VI SA/Wa 1383/17 i VI SA/Wa 1378/17, w których chodziło o zajęcie przez skarżącego ww. pasa w okresach od 12 listopada 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. i od 1 marca do 21 kwietnia 2013 r. - okoliczność znana Sądowi z urzędu).
W podanych uwarunkowaniach niniejszej sprawy – faktycznych i prawnych nie budzi wątpliwości Sądu zasadność ww. postanowienia o zawieszeniu postępowania, w sprawie o wydanie skarżącemu zezwolenia na zajęcie ww. pasa drogowego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a to z uwagi na fakt równolegle toczącego się postępowania w kwestii wyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości, której zajęcie to ma dotyczyć, co zasadnie wyjaśniono w ww. decyzji organu I i II instancji, wykazując zależność pomiędzy tymi postępowaniami. W ocenie Sądu organy obu instancji wyczerpująco, z zachowaniem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadniły potrzebę zawieszenia prowadzonego postępowania; bez uprzedniego rozstrzygnięcia ww. zagadnienia wstępnego wydanie decyzji w tym postępowaniu nie jest możliwe. W tej materii organy nie naruszyły też innych wymienionych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), w tym art. 100 § 2 k.p.a. przewidującego możliwość załatwienia przez organ sprawy przy rozstrzygnięciu zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Przepis ten, uprawniając organ administracji do zaniechania zawieszenia postępowania administracyjnego, mimo istnienia przeszkody wymienionej w art. 97 § 1 pkt 4, i rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie, co oznacza możliwość legalnego naruszenia kompetencji innego organu do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, ma jednak z tego powodu wyjątkowy, szczególny charakter i powinien być interpretowany ścieśniająco w sensie bezsporności wystąpienia przesłanek do takiego zadziałania organu wymienionych w tym przepisie (tj. możliwość spowodowania niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, przy czym należy wykazać, że zagrożenia tego nie da się usunąć w inny sposób niż tylko w drodze rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez ten organ i załatwienia sprawy w formie decyzji). Nadto przepis art. 100 § 3 k.p.a. nakazuje stosowanie przepisu § 2 także w tym wypadku, gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony; nie wystarczy więc szkoda poważna tylko szkoda niepowetowana, czyli szkoda, której nie da się zadośćuczynić (nie da się odrobić, wynagrodzić, o nieodwracalnym charakterze); za taką szkodę nie może być uznana szkoda ewentualna. Wynika z tego wszystkiego, że tryb rozpoznawania zagadnień wstępnych określony w przepisach art. 100 § 2 i 3 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, wymagających niezwłocznego działania organów Państwa. W ocenie Sądu w okolicznościach stanu faktycznego i prawnego tej sprawy taki skrajny przypadek nie występuje, zatem nie sposób uznać za zasadny zarzutu skargi naruszenia zaskarżonym postanowieniem przepisu art. art. 100 § 2 k.p.a.
Co innego natomiast akcentowany w skardze długotrwały/przewlekły przebieg postępowania. Tu istotnie nie sposób odmówić skarżącemu zasadności tego typu zarzutów, zaważywszy na daleki od sprawności i szybkości tryb procedowania organów i brak jak się wydaje starań obliczonych na sfinalizowanie sprawy. Jednak kwestie te mogły być przedmiotem skargi strony do Sądu na bezczynność/przewlekłość prowadzenia postępowania, skoro trwa ono tak długi okres czasu, zakłócając perspektywę niezwłocznego załatwienia sprawy. Same w sobie nie mogą jednak prowadzić do podważenia zasadności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Co do ww. postępowania w Urzędzie Wojewódzkim strona nie jest pozbawiona środków prawnych zmierzających do zapewnienia terminowego załatwienia sprawy. Przede wszystkim wskazać tu trzeba bowiem na przepisy Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) Skargi i wnioski; w myśl przepisu art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi w tym trybie może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.