III SA/Łd 368/06

III SA/Łd 368/06 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2007-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-07-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Irena Krzemieniewska /sprawozdawca/
Monika Krzyżaniak
Teresa Rutkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6040 Wyrób, rozlew i obrót alkoholami
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 11 stycznia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant Asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 roku sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwoleń na sprzedaż alkoholu oddala skargę
Uzasadnienie
III SA/Łd 368/06
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. J. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] - w sprawie cofnięcia zezwoleń: 1) Nr [...] z dnia [...], na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa; 2) Nr [...] z dnia [...] na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, o zawartości powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu z wyjątkiem piwa; 3) Nr [...] z dnia [...] na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, powyżej 18% zawartości alkoholu; w sklepie branży spożywczej – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W sprawie ustalono, iż organ I instancji cofnął M. J. zezwolenia wydane w dniu [...] na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Podstawą cofnięcia zezwoleń było naruszenie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.), tj. sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw.
W uzasadnieniu stwierdzono, że postępowanie w sprawie wszczęto z urzędu na skutek informacji przekazanych przez Straż Miejską w Ł. w piśmie z dnia 29 marca 2005 r. informującym o sprzedaży nieletnim napojów alkoholowych w w/w placówce handlowej. Ustalono, że napoje alkoholowe zakupiono w sklepie spożywczym przy ul. S. 41. Sprzedawcę, który dokonał sprzedaży nieletnim, Sąd Rejonowy dla Ł. – Ś. w Ł. Wydział Grodzki wyrokiem z dnia 6 grudnia 2005 r. (sygn. akt [...]) uznał za winnego sprzedaży napojów alkoholowych nieletnim.
Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył M. J., nie kwestionując dokonanych przez organ l instancji ustaleń. Jednakże wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, z uwagi na to, iż kara jaką poniósł zarówno sprzedawca jak i w efekcie sklep oraz właściciel sklepu, jest - jego zdaniem - niewspółmierna do popełnionego czynu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. – po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż biorąc pod uwagę treść art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - organ I instancji zasadnie cofnął zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zebrany materiał dowodowy zawierał podstawę do cofnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
Na decyzję organu II instancji M. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący podniósł, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.
W piśmie z dnia 17 lipca 2006 roku – potraktowanym przez Sąd jako uzupełnienie skargi – pełnomocnik skarżącego zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisu art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy, uchybiające przepisom art. 77 i art. 80 cyt. ustawy poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności towarzyszących zdarzeniu, które spowodowały cofnięcie zezwoleń na sprzedaż alkoholu, w szczególności zaś deprecjację okoliczności, które wynikają z akt postępowania karnego, polegające na nieuwzględnieniu faktu, iż zarzuty sprzedaży alkoholu nieletnim nie były przedstawione skarżącemu, który w sprawie występował w charakterze świadka, a pracownikowi, oraz pominięcie innych okoliczności wynikających z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a wskazujących na niezasadność zaskarżonej decyzji w wyniku czego ocena materiału została dokonana w sposób arbitralny.
Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, zwłaszcza zaś pominięcie wskazania faktów i dowodów, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję.
Wskazano również, iż doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez błędne przyjęcie, że jednorazowa sprzedaż alkoholu nieletnim wypełnia przesłanki nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi, zawartymi w ustawie.
Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu.
Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca nie zostały wydana z uchybieniami, która spowodowałyby konieczność ich uchylenia.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przez organ art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tj. Dz.U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.), zgodnie z którym zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Zdaniem pełnomocnika skarżącego błędnie przyjęto, że jednorazowa sprzedaż alkoholu nieletnim wypełnia przesłanki nieprzestrzegania zasad obrotu napojami alkoholowymi. Konieczne jest zatem dokonanie wykładni powołanego wyżej przepisu zmierzającej do ustalenia, czy z jego treści można wywieść konieczność powtarzalności nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad, czy też dla spełnienia dyspozycji przepisu wystarczające jest jednorazowe naruszenie.
Orzecznictwo i poglądy doktryny dotyczącej tej materii nie są jednolite.
W powołanym przez stronę skarżącą wyroku z dnia 7 lipca 1998 r. , sygn. akt II SA 714/98 (LEX nr 43185), wydanym na gruncie art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy stanowiącego odpowiednik obecnie obowiązującego art. 18 ust. 10 pkt 1, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "wykładnia celowościowa, logiczna, a także gramatyczna przepisu art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi prowadzi do wniosku, że ustawodawca, mówiąc o nieprzestrzeganiu zasad obrotu napojami alkoholowymi zawartych w ustawie, a w szczególności sprzedaży alkoholu osobom nieletnim, miał na myśli nie jednorazowe działanie i to jeszcze niezawinione, a więc sporadyczny przypadek, ale powtarzające się zdarzenia.
Logiczna interpretacja przepisu art. 18 ust. 6 pkt 1 ustawy wskazuje, że ustawodawca nie mógł przewidzieć tak dotkliwej i surowej sankcji w postaci cofnięcia pozwolenia na sprzedaż alkoholu za jednorazową sprzedaż alkoholu nieletniemu. Byłaby to sankcja nieadekwatna i niewspółmierna do czynu."
Podobne stanowisko zajął również autor komentarza do art. 18 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U.02.147.1231), - [w:] I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, Zakamycze, 2002.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się jednak za zaprezentowanym wyżej stanowiskiem. W ocenie Sądu, skoro w myśl art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" omawianej ustawy organ zobligowany został do cofnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, to przyjąć należy, iż chodzi o każdy taki przypadek, nawet jeżeli ma wymiar jednostkowy (pojedynczego zdarzenia). Zastosowanie w cytowanym przepisie liczby mnogiej ogranicza się wyłącznie do wskazania, że zasad sprzedaży napojów alkoholowych jest wiele. Nie sposób jednak wnioskować, że dla wypełnienia dyspozycji powyższego przepisu konieczne jest wielokrotne złamanie wskazanych w ustawie zasad. Nie ulega wątpliwości, że jest to uregulowanie surowe, ale jak już wyżej stwierdzono, Sąd bada decyzję pod kątem zgodności z prawem, a ewentualna krytyka uregulowań przepisu może być jedynie przedmiotem postulatów do ustawodawcy. Odmienna wykładnia cytowanego przepisu byłaby wykładnią contra legem.
Należy przy tym zauważyć, że w przepisie art. 18 ust. 10 pkt 3 omawianej ustawy ustawodawca założył jako przesłankę wymogu cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powtarzalność wskazywanych zdarzeń. Trudno założyć, że racjonalny ustawodawca w treści jednego przepisu w jednym z jego punktów wskazałby na konieczność powtarzalności zachowań wprost, a w innym kwestię tę pozostawił interpretacji organów czy sądów.
W tych okolicznościach nie może budzić żadnej wątpliwości, iż nieprzestrzeganie zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie jest jedyną przesłanką hipotezy normy prawnej wynikającej z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i tylko jej wystąpienie waży o obowiązku zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku w sprawie II SA 714/98 jakoby o przyjęciu konieczności powtarzalności naruszenia zasad wynikających z ustawy przesądzała wykładnia celowościowa, logiczna, a także gramatyczna przepisu art. 18 ust. 10 pkt 1 cytowanej ustawy. Rygoryzm przedmiotowego przepisu wynika bowiem z założeń ustawodawcy i całkowicie odpowiada celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Już z preambuły ustawy wynika, że została ona uchwalona z troską ustawodawcy o zapewnienie życia obywateli w trzeźwości, jako niezbędnego warunku "moralnego i materialnego" dobra Narodu. Warunek ten jest zaś szczególnie istotny w odniesieniu do wskazanej kategorii osób – osób nieletnich pozostających pod szczególną ochroną Państwa. Konsekwencją takiej ochrony jest egzekwowanie zakazu sprzedaży alkoholu osobom, które nie ukończyły 18 lat, jak i rygoryzm w stosowaniu przewidzianych przez prawo sankcji w razie złamania takiego zakazu.
Podobne stanowisko zajął między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2005 r. , sygn. akt II GSK 148/05 (nie publ.) oraz w wyroku z dnia 24 kwietnia 2003 r. II SA/Wr 1944/2000 (nie publ.)
Godzi się przy tym zauważyć, że przyjęcie odmiennej wykładni cytowanego przepisu, prowadziło by do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 6 (zasada praworządności) i art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. Odmienna interpretacja musi bowiem nieuchronnie prowadzić do postawienia pytania jaka liczba naruszeń zasad będzie świadczyła o ich powtarzalności. Wprowadziłoby to niedopuszczalną uznaniowość organu przy wydawaniu decyzji o charakterze związanym, a także niedopuszczalne miarkowanie stopnia zawinienia właściwe w tym przypadku postępowaniu karnemu czy też postępowaniu w sprawie wykroczeń.
Odnieść należy się również do zarzutu naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy uchybiające przepisom art. 77 i art. 88 k.p.a. Stawiając powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego podniósł pominięcie przez organ okoliczności, że alkohol sprzedawany był nieletnim przez pracownika sklepu, a nie jego właściciela, podczas gdy sankcją polegającą na cofnięciu pozwolenia na sprzedaż alkoholu obciążono skarżącego. Z takim stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić. Na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie. W razie zaistnienia jakiegokolwiek złamania zasady sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie, zastosowanie sankcji przewidzianej w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi musi być obligatoryjnie zrealizowane przez właściwy organ niezależnie od przyczyn takiego stanu rzeczy. W szczególności podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych nie może się zwolnić od zastosowania sankcji wynikającej z powołanego przepisu poprzez wykazanie, że dochował staranności przy doborze pracowników i ich przeszkolenia oraz przy sprawowaniu nad nimi nadzoru.
Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, zwłaszcza zaś pominięcie faktów i dowodów, na podstawie których wydaną zaskarżoną decyzję. Powyższy zarzut nie został sprecyzowany przez pełnomocnika skarżącego, jednakże Sąd był zobowiązany do pełnej oceny postępowania, niezależnie od granic skargi. Akta sprawy nie dają podstawy do uznania zarzutu skargi za uzasadniony. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organy nie zaniedbały przedstawienia faktycznego i prawnego uzasadnienia decyzji w stopniu przesądzającym o konieczności uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Podsumowując powyższe - Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Sąd skargę oddalił.