VI SA/Wa 1041/19

VI SA/Wa 1041/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-05-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Dorota Dziedzic-Chojnacka /przewodniczący/
Grażyna Śliwińska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne
Ruch drogowy
Sygn. powiązane
II GZ 156/20 - Postanowienie NSA z 2020-06-30
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1990
art. 2 pkt 35a art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś – Rosińska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2019 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz J. K. kwotę 200 złotych (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
VI SA/Wa 1041/19
Uzasadnienie
Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD") zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania J. K. (dalej też także jako "strona", "skarżący") utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5000 zł.
Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 - zwanej dalej kpa), art. 2 pkt 35a art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140aa ust. 1, 3 pkt 1, 4, 140ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.- zwanej dalej prd), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm. - zwanej dalej udp), § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2022 ze zm.).
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach:
[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych.
Ustalił, że [...] grudnia 2018 r. w miejscowości R. nad S. na drodze krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika samochodowego marki [...] o nr rej. [...] i trzyosiowej naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował M. T., który wykonywał krajowy przejazd drogowy z ładunkiem odpadu z przemysłu gumowego w workach big bagach (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: [...] J. K.. Miejscowość R. nad S. znajduje się na odcinku drogi krajowej nr [...] od N. do L., a zatem dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi na drodze krajowej nr [...] w miejscowości R. nad S. to do 10 t, stosownie do treści załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 21 kwietnia 2017 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz U z 2017 r. poz. 878).
Pojazd został zważony przy pomocy przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10 C III o nr fabrycznych [...] i [...]. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono naruszenie dopuszczalnej normy 10 ton, bowiem nacisk na pojedynczej osi napędowej wynisł 10,6 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę), czyli stwierdzone przekroczenie wyniosło 0,61 t. Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 2 ustawy - prd: nałożona kara pieniężna, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustalona została na kwotę 5000 zł - za brak zezwolenia kategorii III—VI.
Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.
W odwołaniu skarżący zwrócił się o odstąpienie lub częściowe umorzenie nałożonej kary pieniężnej. Wskazał, że do stwierdzenia naruszenia doszło po raz pierwszy. Kierowca nie miał możliwości sprawdzenia masy ładunku, a jedynie zabezpieczył towar do przewozu. Tym samym jako podmiot wykonujący przejazd, nie miała ona wpływu na powstanie tego naruszenia. Wskazał na art. 43 ustawy Prawo przewozowe, zgodnie z którym czynności ładunkowe należą do obowiązków załadowcy. Skarżący zwraca uwagę na wysokość kary pieniężnej, nieadekwatną do nienagannie prowadzonej dotychczas działalności gospodarczej i wniósł o weryfikację powyższego na szczeblu lokalnym w dziale komunikacji starostwa powiatowego.
Rozpatrując ponownie sprawę, Główny Inspektor Transportu Drogowego ponowił ustalenia faktyczne i normy prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 140aa ust. 1 prd. W odniesieniu zaś do wysokości kary to art. 140 ab prd, określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia. Organ nie ma w tym zakresie możliwości kształtowania wysokości kary pieniężnej, dlatego też regulacja wynikająca z art. 189d k.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Ponowił ocenę, że podczas przejazdu. pojazd członowy skarżącego poruszał się przekraczając dopuszczalny nacisk na pojedynczej osi napędowej pojazdu. Z punktu widzenia przewoźnika (podmiotu wykonującego przejazd) kwestie załadunkowe (nadawcze) nie są istotne dla odpowiedzialności administracyjnej, w przeciwieństwie chociażby do załadowcy (nadawcy), którego istota odpowiedzialności sprowadza się do czynności załadunkowych (nadawczych) i ich wpływie na nienormatywność pojazdu.
Każdy z podmiotów odpowiada za czynności do których był zobowiązany, z uwzględnieniem charakteru wpływu lub godzenia się na wykonywanie przejazdu bez zezwolenia. Czynnością za którą odpowiada zaś przewoźnik (podmiot wykonujący przejazd) jest przewóz. Zatem to stricte z tymi czynnościami należy wiązać przesłanki wyłączające odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd określone w art. 140 aa ust. 1 udp. Istotne jest że w art. 140aa ust. 1 udp, określona jest odpowiedzialność podmiotów wykonujących "inne czynności związane z przewozem drogowym". Tymczasem odpowiedzialność podmiotu realizującego przejazd została wyłączona do okoliczności polegających na dochowaniu należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz braku wpływu na powstałe naruszenie. Naruszeniem tym zaś jest wykonywanie przejazdu bez właściwego zezwolenia, a nie za naruszenie obowiązków załadunkowych. W tym znaczeniu odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd jest szersza, bowiem odpowiada on za przejazd już załadowanego pojazdu, a nie czynności związane z procesem ładowania towaru na pojazd. W takim przypadku przewoźnik (podmiot wykonujący przejazd) ma obowiązek odmówić przewozu rzeczy wyłączonych z przewozu oraz rzeczy podlegających szczególnym warunkom przewozu, jeżeli te nie zostały spełnione. Praktyczne znaczenie przepisu art. 36 ust. 1 pkt 2 pp sprowadza się do przyznania przewoźnikowi uprawnienia do odmowy przyjęcia przesyłki, która nie nadaje się do przewozu z wymienionych przyczyn. Przewoźnik zwolniony zatem zostaje w tym zakresie z obowiązku przewozu określonego w art. 3 prawa przewozowego.
Przewoźnik (podmiot wykonujący przejazd), czyli podmiot zajmujący się wykonywaniem przewozów, przed rozpoczęciem przejazdu, powinien dokonać porównania planowanej trasy przejazdu (dróg po których zamierza wykonywać przejazd) i parametrów pojazdu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Tymczasem sama strona w treści odwołania przyznaje, że kierowca jedynie zabezpieczył towar do przewozu, a nie miał możliwości sprawdzenia masy przewożonego ładunku, co nie świadczy o braku wpływu na powstanie naruszenia.
W skardze na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2020 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie:
art. 138 § 1 w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez orzeczenie na ich podstawie pomimo braku przesłanek ku temu, a tym samym złamanie jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. działanie w sposób niebudzący zaufania obywateli do organów państwa.
art. 2 pkt 35a, art. 60 ust 1 i 2, art. 64c, art. 140aa ust. 1 i 3 pkt 1 i 4, art. 140aby ust 1 pkt 2, ust. 2 p.r.d., poprzez orzeczenie na ich podstawie pomimo braku przesłanek,
art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób należyty, w tym nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w taki sposób aby zasadnie ocenić stan faktyczny sprawy, jak również sporządzenie decyzji niezgodnie z przepisami prawa, w tym niewyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych, którym organ dał wiarę,
naruszenie § 5 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia poprzez przyjęcie, że użytkowany samochód posiadał nacisk, który w ocenie organu powodował naruszenie wskazanego wyżej przepisu,
niezastosowanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 21 marca 2019 r. w sprawie uchybienia przez Polskę zobowiązaniom państwa członkowskiego w zakresie stosowania wybranych przepisów dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r.
W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2167 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle art. 1 § 2, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia,
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy –"p.p.s.a.").
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] narusza przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.
W dniu 10 marca 2017 r. czyli przed kontrolą w niniejszej sprawie, Komisja Europejska (dalej też jako "Komisja") wniosła do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, skargę na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, o stwierdzenie, że nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń, by móc poruszać się na niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym (Dz.U. 1996, L 235, s. 59), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. (Dz.U. 2015, L 115, s. 1) (zwanej dalej 'dyrektywą 96/53'), w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53.
Komisja w swej skardze zauważyła, że przewidziane w polskiej ustawie ograniczenie w ruchu międzynarodowym dostępu pojazdów odpowiadających określonym w pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53 wartościom maksymalnego nacisku pojedynczej osi nienapędowej lub osi napędowej tylko do dróg należących do transeuropejskiej sieci transportowej i niektórych innych dróg krajowych jest sprzeczne z art. 3 ust. 1 dyrektywy 96/53, który określa zasady swobodnego ruchu tych pojazdów. Podniosła, że choć w art. 41 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dopuszczony został ruch pojazdów o maksymalnym nacisku osi napędowej wynoszącym 11,5 t na wszystkich drogach publicznych, to jednak w art. 41 ust. 2 i 3 tej ustawy wprowadzono odstępstwa, które pozbawiają ten art. 41 ust. 1 treści. Na mocy odstępstw zawartych w tym art. 41 ust. 2 i 3 ruch na drogach krajowych i wojewódzkich znajdujących się na wykazie sporządzanym przez ministra właściwego ds. transportu jest bowiem ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t lub 8 t, zaś ruch na innych drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych jest ograniczony do pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t. Komisja podkreśliła, że odstępstwa te zaś sprowadzają się do zamknięcia prawie 97% sieci drogowej Polski dla ruchu pojazdów odpowiadających maksymalnym wartościom nacisku osi, które zostały określone w dyrektywie 96/53, i wynoszą 10 t w przypadku osi nienapędowej oraz 11,5 t w przypadku osi napędowej.
Wszczęte przez WITD w dniu [...] grudnia 2018 roku powinno toczące się przed TSUE postępowanie uwzględnić, skoro dotyczyło tożsamej kwestii oceny dopuszczenia się przez skarżącego przekroczenia dopuszczalnego nacisku na pojedynczą oś napędową, przewidzianego właśnie dla dróg o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 ton a więc w zakresie skutecznie zakwestionowanym przez Komisję Europejską w skardze wniesionej do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Oznacza to, że skierowanie sprawy przez Komisję do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uzasadniało zawieszenie przez WITD postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego to przepisu organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wyrok Trybunału byłby wiążący dla państwa członkowskiego, a tym samym dla organów administracji funkcjonujących w tym państwie. Państwo członkowskie ma bowiem obowiązek wykonania wyroku Trybunału (tak też w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1644/06).
W konsekwencji, jak na wstępie stwierdzono, pojęcie zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. obejmuje także kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku z 21 marca 2019r. stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami.
W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).
Kwestię wstępną, rozumieć w tym przypadku należy w znaczeniu materialnym, a więc jako generującą potrzebę wypowiedzi TSUE, bądź odmowy zastosowania przepisu krajowego sprzeczność, która na etapie post administracyjnego bądź nawet następującego po nim postępowania sądowego została rozwikłana samodzielnie przez organ lub sąd, ale negatywnie dla przepisu unijnego. Późniejsza odmienna ocena TSUE stanowi w tym przypadku wypowiedź "innego organu lub sądu", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
Obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w cytowanym na stępie wyroku z dnia 21 stycznia 2020 roku, sygn. akt VI SA/Wa 2144/19, TSUE już w wyroku z 13 stycznia 2004 r., sygn. akt C-453/00 w sprawie Kühne & Heitz NV vs. Productschap voor Pluimvee en Eieren (ECR 2004/1B/I-837), wywiódł z unormowanej w art. 10 WE (obecnie art. 4 ust. 3 TSUE) zasady lojalnej współpracy obowiązek organów administracji ponownego zbadania ostatecznej decyzji administracyjnej w celu uwzględnienia wykładni przepisu istotnego dla sprawy dokonanej w międzyczasie przez Trybunał. Powinność tę TSUE obarczył czterema warunkami: 1. organ ten posiada zgodnie z prawem krajowym uprawnienie do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją; 2. rozpatrywana decyzja administracyjna stała się ostateczna na skutek wyroku sądu krajowego orzekającego w ostatniej instancji; 3. wyrok taki, w świetle późniejszego orzeczenia Trybunału, został oparty na błędnej interpretacji prawa wspólnotowego przyjętej w okolicznościach innych niż w związku z zapytaniem prejudycjalnym skierowanym do Trybunału w trybie, o którym mowa w art. 234 akapit trzeci WE oraz 4. zainteresowana osoba zwróciła się do organu administracyjnego niezwłocznie po uzyskaniu informacji o wspomnianym wyżej orzeczeniu Trybunału.
W piśmiennictwie przyjmuje się, że powyższy wyrok, którego tezy powtórzone zostały w późniejszym orzecznictwie TSUE (choćby w wyroku z 16 marca 2006 r., sygn. akt C-234/04 w sprawie Rosmarie Kapferer vs. Schlank & Schick GmbH (ECR 2006/3A/I-2585) wytyczył rozumienie relacji pomiędzy wyrokiem TSUE a ostateczną decyzją administracyjną, która dodatkowo – posługując się rodzimą terminologią – na skutek oddalenia skargi zyskała przymiot prawomocności. Wprawdzie, użyte przez TSUE sformułowanie ponownego zbadania sprawy, może być rozumiane rozmaicie, a to ze względu na właściwości konkretnego systemu prawnego, nie ulega jednak wątpliwości, że stronie postępowania powinna być zapewniona możność otwarcia procesu na nowo (zob. M. Taborowski, Wznowienie postępowania cywilnego ze względu na sprzeczność prawomocnego wyroku sądu krajowego z prawem wspólnotowym. Glosa do wyroku TS z dnia 16 marca 2006 r., C-234/04, EPS 2007/3/44-59, K. Lenearts, I. Maselis, K. Gutman [w:] J. T. Nowak (red.), EU Procedural Law, Oxford 2014, s. 146 – 147).
Jeszcze bardziej kategoryczne stanowisko zaprezentował TSUE w wyroku z 4 października 2012 r., sygn. akt C-249/11, w sprawie Christo Bjankow vs. Gławen sekretar na Ministerstwo na wytresznite raboti (ZOTSiS 2012/10/I-608). W orzeczeniu tym TSUE sprzeciwił się takiemu unormowaniu instytucji wznowienia postępowania w stosunku do aktu sprzecznego z prawem unijnym, które obarczone jest nadmiernymi ograniczeniami. W tezie nr 2 tego wyroku stwierdzono, że "Prawo Unii stoi na przeszkodzie normie państwa członkowskiego, zgodnie z którą postępowanie administracyjne, które doprowadziło do wydania prawomocnego aktu, który nie był przedmiotem skargi sądowej, może zostać wznowione, w przypadku gdy wspomniany akt jest sprzeczny z prawem Unii wyłącznie w terminie jednego miesiąca, licząc od wydania tego aktu, i z wyłącznej inicjatywy organu, który wydał akt, prokuratora lub rzecznika, czyniąc w ten sposób nadmiernie utrudnionym lub praktycznie niemożliwym wykonywanie uprawnień wynikających z prawa Unii." (zob. A. Kaczorowska-Ireland, European Union Law, London and New York 2016, s. 290).
Z kolei w wyroku z 19 września 2006 r. wydanym w połączonych sprawach o sygn. akt C-392/04 i 422/04 i-21 Germany GmbH (C-392/04), Arcor AG & Co. KG (C-422/04), dawniej ISIS Multimedia Net GmbH & Co. KG (ECR 2006/8-9B/I-8559) TSUE zaakcentował obowiązek respektowania zasady równoważności, ograniczającej ewidentnie zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich. Wyraża się ona w sferze procesowej w możności korzystania przez stronę z funkcjonujących w prawie krajowym środków podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej w celu dostosowania decyzji administracyjnej do prawa wspólnotowego, zgodnie z warunkami określonymi w ww. wyroku Kühne & Heitz, i zasadą lojalnej współpracy. Wskazano wówczas, że "zasada równoważności wymaga, by całość uregulowań dotyczących środka prawnego (...) znajdowała zastosowanie jednakowo do środków prawnych opartych na naruszeniu prawa wspólnotowego oraz tych opartych na naruszeniu prawa wewnętrznego. Wynika z tego, że jeśli przepisy krajowe, dotyczące środka prawnego przewidują obowiązek uchylenia aktu administracyjnego sprzecznego z prawem wewnętrznym, nawet jeśli stał się on ostateczny, w sytuacji gdy utrzymywanie go w mocy jest 'zwyczajnie nie do zaakceptowania', ten sam obowiązek uchylenia powinien istnieć w takich samych okolicznościach w odniesieniu do aktu administracyjnego niezgodnego z prawem wspólnotowym. W ten sposób, jeśli zgodnie z prawem krajowym organ administracji ma obowiązek uchylić ostateczną decyzję administracyjną, która jest oczywiście niezgodna z prawem krajowym, taki sam obowiązek powinien dotyczyć sytuacji, gdy decyzja ta jest oczywiście niezgodna z prawem wspólnotowym.".
W punktach 79-81 sporządzonej do tego wyroku opinii rzecznika generalnego odwołano się do pojęcia "zgodności z prawem nadrzędnym" ('supralegality'), kojarzonej z fundamentalnymi dla unijnego porządku prawnego, wspólnymi dla państw członkowskich wartościami, której naruszenie przez decyzję administracyjną zmusza do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Stać temu nie może na przeszkodzie odwoływanie się do zasady bezpieczeństwa prawnego; ta bowiem ustąpić musi przed obowiązkiem zachowania strukturalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego, skuteczności i realizacji celów traktatowych. Jedynym ograniczeniem jest potrzeba ochrony uzasadnionych uprawnień osób trzecich.
Kierując się wynikającym z art. 4 ust. 3 TFUE obowiązkiem lojalnej współpracy, ustanowioną w art. 260 ust. 1 TFUE powinnością wykonania wyroku TSUE oraz powyższymi poglądami orzecznictwa TSUE przyjąć należy po pierwsze, że wykonanie wyroku TSUE może polegać m. in. na uruchomieniu w stosunku do decyzji ostatecznej dostępnych w postępowaniu administracyjnym trybów nadzwyczajnych, nawet jeżeli pierwotny akt stosowania prawa poddany był już sądowej kontroli i sąd administracyjny nie dopatrzył się żadnych w nim uchybień. Po drugie – skoro w orzecznictwie TSUE mowa jest o "ponownym zbadaniu decyzji administracyjnej" adekwatnym w systemie rodzimym trybem postępowania jest jego wznowienie. Dochodzi wówczas do ponownego załatwienia sprawy, bez stosowania podważonej przez Trybunał normy prawnej, co samo w sobie przecież nie oznacza, że określony stosunek prawny nie może zostać skonkretyzowany w odmienny sposób, czy też na innej podstawie. Posługując się narzędziami wykładni dynamicznej, uchwalonych już blisko 60 lat temu przepisów, a więc uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego powiedzieć należy, że pojęciem zagadnienia wstępnego z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. rozumieć także należy kwestię zgodności prawa krajowego z prawem unijnym, która następnie została rozstrzygnięta przez TSUE w wyroku stwierdzającym niezgodność pomiędzy tymi uregulowaniami. W ten sposób wskazany przepis bywa rozumiany w nauce prawa (M. P. Kaszubski, Możliwość wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na późniejsze orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości – w świetle sprawy Kuehne, KPPubl. 2004/2, s. 281 i n., P. Florjanowicz-Błachut, Wpływ zasady lojalnej współpracy państw członkowskich UE na zasadę trwałości decyzji administracyjnej i powagę rzeczy osądzonej orzeczeń sądowych w świetle orzecznictwa ETS, ZNSA 2006/4–5, s. 52, M. Górski, Glosa do wyroku TS z 6.10.2015 r., C 69/14, LEX/el. 2016, teza 2).
Oznacza to, że nie można się zgodzić, że został w tym przypadku naruszony bezwzględny zakaz rozszerzającej wykładni wyjątków o zasady trwałości decyzji ostatecznej.
Jak już bowiem zaznaczono, obowiązek wykonania wyroku TSUE traktować należy jako podstawową powinność państwa członkowskiego służącą realizacji strukturalnych podstaw porządku unijnego. Przed tym traktatowym zobowiązaniem ustąpić musi nie tylko zasada trwałości decyzji ostatecznej, ale nawet ochrona powagi rzeczy osądzonej. Z kolei do sądu krajowego należy poszukiwanie w przepisach procesowych takich narzędzi, które służyć będą należytej, pełnej i niezwłocznej realizacji wymienionego obowiązku. Takim mechanizmem proceduralnym jest w ocenie Sądu instytucja wznowienia postępowania, oparta na podstawie uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
W świetle powyższego wyroku, za nieadekwatną w tego rodzaju przypadku uznać należy polską instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Po pierwsze – jak już wyjaśniono, ustawodawca konstytucyjny w 1997 r. opowiedział się za korzystaniem, w przypadku będących wynikiem ingerencji Trybunału Konstytucyjnego, zmian w systemie prawnym instytucji wznowienia postępowania. Zrezygnował zatem z przyjmowanej wcześniej konstrukcji nieważności postępowania. Po drugie – w trybie wznowienia postępowania dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy bez stosowania zakwestionowanej normy prawnej, co samo w sobie nie oznacza, że decyzja powinna nosić inną treść. Tryb stwierdzenia nieważności natomiast zakłada wyeliminowanie aktu stosowania prawa z obrotu automatycznie, ex tunc, bez różnicowania ani stopnia naruszenia ani jego wpływu na wynik sprawy. Wreszcie, skoro ustawodawca w postępowaniach podatkowym i przed sądem administracyjnym wprowadził – po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej – do systemu dodatkową przesłankę wznowienia postępowania, dążenie do zachowania spójności systemowej skłania do korzystania z niej także w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów kodeksu. Za taką potrzebą opowiedziała się zresztą doktryna, czego dowodem jest wspomniany projekt przygotowany przez Zespół ekspercki.
Wreszcie, w orzecznictwie NSA, w związku z analizowanym wyrokiem TSUE z 21 marca 2019 r., wydawano orzeczenia o uchyleniu decyzji zapadłych na podstawie zakwestionowanego przez TSUE uregulowania (zob. np. wyroki NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 673/19 i z 10 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 3543/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, w orzecznictwie NSA opowiedziano się za tym, że decyzje te dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, nie zaś rażącym naruszeniem prawa. To przecież skutkowałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonych decyzji. Podobnie rozstrzygane są sprawy w trybie wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1283/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Gdyby opowiedzieć się za instytucją stwierdzenia nieważności, doszłoby do niczym nieuzasadnianego zróżnicowania jednostek, które pierwotnych decyzji do sądu nie zaskarżyły i tych, które to uczyniły. Podobne zróżnicowanie przebiegałoby pomiędzy tymi podmiotami, które doprowadziły do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym i tych, które ubiegają się o udzielenie ochrony tylko w postępowaniu administracyjnym. Sąd ocenił zatem, że za przyjętym rozwiązaniem przemawiają nie tylko względy wykładni systemowej, ale i potrzeba zachowania spójności porządku prawnego i pewności obrotu.
Na marginesie należy dodać, że skarżący zaskarżył decyzją ostateczną nie tylko poprzez wniosek o wznowienie postępowania, ale równocześnie w trybie nieważnościom, na skutek czego tut. Sąd oddalił jego skargę wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2020r. w sprawie VI SA/Wa 781/20 oraz w trybie zmiany decyzji, na skutek czego tut. Sąd także oddalił skargę wyrokiem z 22 października 2020r. sygn. akt VI SA/Wa 1075/20.
Inna sytuacja jest w niniejszej sprawie, do której należy przenieść powyżej poczynione rozważania.
Z tego względu uznać należy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
W konsekwencji oznacza to, że organ zignorował istnienie skutecznej podstawy do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego i utrzymaną nią w mocy decyzję tego organu co. narusza przepisy postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 147 § 1 pkt 7 k.p.a.
Uchybienie to w sposób oczywisty wpłynęło na wynik sprawy, bowiem gdyby organ dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, decyzja ostateczna Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostałaby uchylona.
Z tego powodu Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje.
Zastosowane wówczas przez organy przepisy krajowe, to jest art. 64 ust. 1 i ust. 2 p.r.d. oraz art. 140aa ust. 1 i ust. 3 pkt 1, 4 oraz art. 140 ab ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 p.r.d. w świetle wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy nr 96/53/WE w związku z punktem 3.4.1 załącznika nr I do tego aktu. Wskazanym przepisom dyrektywy przypisać należy cechy prawa samowykonalnego, bowiem ich stosowanie nie wymaga transpozycji do porządku krajowego: są precyzyjne, bezwarunkowe i jednoznacznie określają prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego na terenie Unii Europejskiej. Spełniają zatem kryteria dawno już ustanowione przez TSUE w wyroku z 5 lutego 1963 r. o sygn. akt 26/62 (www.curia.europa.eu).
Powołane przepisy dyrektywy dopuszczają, by w transporcie międzynarodowym, pojazdy dwuosiowe i naczepy trzy-osiowe poruszały się z obciążeniem do 11,5 ton na jedną oś. W wyjątkowych przypadkach, w myśl art. 7 dyrektywy nr 96/53/WE, na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych mogą być wprowadzane ograniczenia ciężaru bądź wymiaru pojazdów. Nie mogą mieć one jednak charakteru masowego, jak to uczyniono w systemie krajowym. Wbrew wskazanym postanowieniom dyrektywy, na niektórych drogach krajowych ograniczono wartość obciążenia na jedną oś do 8 ton.
Zdaniem Sądu, zastosowane bowiem przez organy przepisy krajowe, to jest art. 64 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 p.r.d. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 1 p.r.d., w świetle wyroku TSUE z 21 marca 2019 r. pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze dyrektywy nr 96/53/WE w związku z punktem 3.4.1 załącznika nr I do tego aktu. Wskazanym przepisom dyrektywy przypisać należy cechy prawa samowykonalnego, bowiem ich stosowanie nie wymaga transpozycji do porządku krajowego: są precyzyjne, bezwarunkowe i jednoznacznie określają prawa i obowiązki uczestników ruchu drogowego na terenie Unii Europejskiej. Spełniają zatem kryteria dawno już ustanowione przez TSUE w wyroku z 5 lutego 1963 r. o sygn. akt 26/62 (www.curia.europa.eu).
Skoro sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret pierwsze oraz punktem 3.4.1 załącznika nr I dyrektywy nr 96/53/WE było obniżenie dopuszczalnych wartości nacisków na osie pojazdów poniżej 11,5 t, to przepis krajowy ustanawiający w tym zakresie limit na poziomie 10 t na drodze publicznej (w tym przypadku krajowej) nie mógł stanowić prawnej podstawy nałożenia na skarżącego sankcji administracyjnej do dopuszczalnej wartości 11,5 t. Warto przy tym zaznaczyć, że bezpośrednio stosowane przepisy dyrektywy nr 96/53/WE wyprzedzały czasowo przepisy krajowe wprowadzające i sanujące ograniczenia.
W świetle wyroku TSUE C-127/17 nie było bowiem podstaw do ustanawiania w prawie krajowym tak określonego dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu.
Z uwagi na to organy administracji powinny odnieść stwierdzone w trakcie kontroli przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej kontrolowanego pojazdu do limitu 11,5 t, co wynika z pkt 3.4.1. w zw. z pkt 2.2.1. załącznika I do dyrektywy 96/53/WE, nie zaś – jak to uczyniły, do limitu 10 ton, co ma niewątpliwy wpływ na wysokość nałożonej kary. Oznacza to, że % przekroczenia dopuszczalnego nacisku nie istnieje.
Z powyższego względu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, tj. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.
Z tego względu, że skarżący nie przekroczył dopuszczalnego nacisku 11,5 t, to w realiach niniejszej sprawy zaszła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego prowadząca do umorzenia postępowania administracyjnego wszczętego wobec niego.
W zakresie pkt 2 sentencji - umorzenia postępowania administracyjnego prowadzonego wobec skarżącego, Sąd działał w oparciu o art. 145 § 3 p.p.s.a. W rozpoznawanym przypadku nie ma bowiem podstaw do nałożenia na Skarżącego kary administracyjnej, skoro jedynym – błędnie zarzuconym naruszeniem, było poruszanie się pojazdem o nacisku osi 10,6 t. To skutkowało po stronie Sądu obowiązkiem umorzenia postępowania administracyjnego we własnym zakresie, co spełnia zarazem postulat efektywności orzekania sądowoadministracyjnego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd w składzie orzekającym uznał, że mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa procesowego i materialnego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji tego organu oraz umorzenie postępowania administracyjnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 145 § 3 p.p.s.a.
Rozstrzygnięcie w kwestii kosztów postępowania w wysokości 200 zł zostało oparte o art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.)