VI SA/Wa 131/07

VI SA/Wa 131/07 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2007-03-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-01-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Łąpieś-Rosińska
Andrzej Wieczorek
Zbigniew Rudnicki /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Asesor Agnieszka Łąpieś -Rosińska Protokolant Anna Mruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2007 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych. 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu
Uzasadnienie
Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2006 r., Nr[...], wydaną na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku p. G. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą D. z siedzibą w J., odmówiono zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym, pojazdów samochodowych marki:
1. [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...],
2. [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...],
3. [...], nr rej. [...], nr nadwozia [...].
W uzasadnieniu przypomniano, że w dniu 13 października 2006 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynął wniosek zainteresowanego o wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym wymienionych w sentencji decyzji pojazdów samochodowych. Powodem ubiegania się o zezwolenie na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów jest świadczenie usług transportu sanitarnego dla zakładów opieki zdrowotnej.
Do wniosku dołączone zostały między innymi uwierzytelnione kopie umów zawartych z Wojewódzkim Szpitalem [...] i ze Szpitalem [...] na świadczenie usług w zakresie transportu sanitarnego.
Pismem z dnia [...] października 2006 r. organ administracji poinformował wnioskodawcę, że zezwolenia na używanie pojazdów jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym wydawane są jedynie w przypadkach wykorzystywania tych pojazdów w akcjach związanych bezpośrednio z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego oraz że nie każdy transport sanitarny związany jest z koniecznością korzystania z pojazdu uprzywilejowanego w ruchu drogowym. Poproszono również o nadesłanie uzasadnienia, które wskazywałoby na konieczność uprzywilejowania w ruchu drogowym trzech pojazdów.
Jednocześnie pismem z dnia [...] października 2006 r. organ zwrócił się do Wojewódzkiego Szpitala [...] oraz do [...] z prośbą o udzielenie informacji czy wnioskodawca jest jedynym podmiotem świadczącym usługi transportu sanitarnego oraz czy do prawidłowej realizacji zadań wynikających z zawartych umów niezbędne jest korzystanie z pojazdów jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym.
W nadesłanym w dniu [...] października 2006 r. piśmie wnioskodawca zaznaczył, iż proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdy są niezbędne do realizacji zawartych umów z wyżej wymienionymi placówkami służby zdrowia. Zaznaczył, iż zdarzają się sytuacje, że pacjenci przewożeni są w stanie krytycznym na badania. Ponadto stwierdzone zostało, że szpitale ogłaszając przetarg na transport sanitarny wymagają kopii zezwoleń na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów.
W dniu [...] października 2006 r. oraz w dniu [...] listopada 2006 r. wpłynęła odpowiedź zakładów opieki zdrowotnej na pisma organu z dnia [...] października 2006 r.
Z treści pisma Szpitala [...] wynika, iż pojazdy wnioskodawcy proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym wykorzystywane są do przewożenia materiałów medycznych w celu wykonania badań diagnostycznych oraz przewożenia chorych ze Szpitala do innych placówek medycznych w celu wykonania badań lub w celu kontynuowania leczenia.
Natomiast Wojewódzki Szpital [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2006 r. poinformował, iż z zawartej umowy nie wynika, iż p. G. W. musi do realizacji zleconych zadań używać pojazdów uprzywilejowanych.
Po analizie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego oraz po zapoznaniu się z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdzono co następuje:
Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym reguluje zasady ruchu na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, warunki dopuszczenia pojazdów do tego ruchu, wymagania w stosunku do osób kierujących pojazdami i innych uczestników ruchu oraz zasady kontroli ruchu drogowego. Art. 53 ust. 1 tej ustawy stanowi o wyjątkach od ogólnych zasad poruszania się po drogach. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 12 powołanej ustawy zezwolenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji może zostać udzielone jedynie jednostkom, których pojazdy, proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym, będą używane w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Zgodnie z dotychczasową linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczy to stałego i bezpośredniego wykorzystywania pojazdów, nie zaś w hipotetycznych sytuacjach, które mogą wystąpić w nieokreślonej przyszłości.
Przedmiotem działalności wnioskodawcy jest m.in. transport sanitarny. W ramach tej działalności zostały zawarte umowy z Wojewódzkim Szpitalem [...] oraz ze Szpitalem [...].
W toku postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, przeprowadzone zostało postępowanie wyjaśniające, które miało na celu ustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a zwłaszcza charakteru działalności wnioskodawcy i zakresu świadczonych przez niego usług. Na podstawie materiału dowodowego stwierdzono, iż do prawidłowej realizacji zadań wynikających z zawartych umów z zakładami opieki zdrowotnej nie jest konieczne korzystanie z pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym. Wykonywanie przez wnioskodawcę usług transportu sanitarnego nie ma cech stałości i bezpośredniości ratowania życia i zdrowia ludzkiego.
Ponadto Wojewódzki Szpital [...] w przytoczonej wyżej opinii stwierdził, iż wnioskodawca świadcząc na rzecz Szpitala usługi transportu sanitarnego nie musi korzystać z pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym
Odnośnie natomiast umowy zawartej przez wnioskodawcę ze Szpitalem [...] na świadczenie usługi transportów medycznych, stwierdzono, iż nie każdy przewóz sanitarny związany jest z koniecznością korzystania z pojazdu uprzywilejowanego w ruchu drogowym, a treść umowy nie wskazuje aby do jej realizacji konieczne jest korzystanie z pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym. Również z opinii Dyrektora tego Szpitala nie wynika jednoznacznie, żeby do prawidłowej realizacji zadań wynikających z zawartej umowy niezbędne byłoby korzystanie z pojazdów jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym. Zaznaczono jedynie, iż może się zdarzyć sytuacja wymagająca użycia pojazdu jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym. Stwierdzić należy, iż podstawą do wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 - Prawa o ruchu drogowym nie może być założenie, iż może się zdarzyć sytuacja podczas, której konieczne będzie użycie pojazdu jako uprzywilejowanego w ruchu drogowym. Jedyną przesłanką do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdu jest jego rzeczywisty udział w bezpośrednim ratowaniu życia lub zdrowia ludzkiego. W przedmiotowej sprawie w przedstawionym przez wnioskodawcę stanie faktycznym nie stwierdzono przesłanek do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 - Prawa o ruchu drogowym.
Odnosząc się natomiast do podniesionej przez wnioskodawcę kwestii, związanej z procedurą zawierania umów na świadczenia usług transportu sanitarnego, na podstawie analogicznych spraw prowadzonych przez organ, stwierdzono, iż zdecydowana większość podmiotów ubiegających się o uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów, występuje z wnioskiem przedstawiając zawarte przed uzyskaniem stosownego zezwolenia umowy na świadczenie usług transportowych, gdzie częstokroć ich przedmiotem są usługi wymagające korzystania z pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uprawniony jest do wydawania zezwoleń na używanie pojazdów samochodowych jako uprzywilejowanych w ruchu drogowym jedynie w oparciu o art. 53 ust 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym. Analiza materiału dowodowego nie pozwala na stwierdzenie, iż proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdy są używane w akcjach związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, w szczególności używanie to nie ma cech stałości i bezpośredniości w ratowaniu życia i zdrowia ludzkiego.
Przepis art. 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym, stwarzający możliwość indywidualnego zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów innych podmiotów niż enumeratywnie wymienione w pkt 1 – 11, może być zastosowany w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. W przedmiotowej sprawie ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednoznacznie, że proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdy będą wykorzystywane do bezpośredniego ratowania życia lub zdrowia ludzkiego.
Nie bez znaczenia jest również i to, że ograniczenie liczby pojazdów korzystających z uprzywilejowania w ruchu drogowym, ma wpływ na bezpieczeństwo pozostałych uczestników tego ruchu. Poruszanie się bowiem pojazdu uprzywilejowanego w warunkach natężającego się stale ruchu drogowego powoduje dodatkową dezorganizację i zagrożenie bezpieczeństwa innych uczestników ruchu.
Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył zainteresowany wskazując, iż nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji. W ocenie odwołującego się nie jest prawdą, że w ramach usług transportowych świadczonych dla Szpitala [...] nie są zlecane przewozy związane z ratowaniem życia ludzkiego, takie jak np. przewóz w nocy krwi na ratunek podczas operacji. W umowach też nie zamieszczało się dotychczas klauzul dotyczących uprzywilejowania pojazdów w ruchu drogowym. Jeżeli chodzi o Szpital [...], to pojazdy odwołującego się niejednokrotnie przewoziły osoby w stanie ciężkim, nawet na badania. W przetargach o kolejne usługi zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów wykonujących transport sanitarny będą już wymagane, a szpitale odrzucają oferty zgłaszane przez firmy, których pojazdy nie posiadają takiego zezwolenia.
Decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r., Nr 72/2006, wydaną na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku p. G. W., uzupełnionego w dniu [...] listopada 2006 r., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ostateczną decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...], postanowiono utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu przypomniano, że w dniu [...] listopada 2006 r. wpłynął wniosek p. G. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., odmawiającą wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych marki[...], nr rej. [...], nr nadwozia[...],[...]nr rej. [...], nr nadwozia[...],[...], nr rej. [...], nr nadwozia[...]. Do wniosku dołączono Szczegółowe warunki konkursu dotyczące postępowania konkursowego ogłoszonego przez Wojewódzki Szpital [...] na usługi w zakresie transportu sanitarnego.
W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona zakwestionowała stwierdzenie organu, iż do prawidłowej realizacji zadań wynikających z zawartych umów z zakładami opieki zdrowotnej nie jest konieczne korzystanie z pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym.
Pismem z dnia [...] listopada 2006 r. strona poinformowała, iż w przypadku odmowy wydania zezwolenia zostanie "w sposób ewidentny naruszony interes prawny mojej firmy mojej osoby a organ chce wyeliminować firmę z rynku".
Po ponownej analizie materiału dowodowego, nie znaleziono podstaw do uchylenia decyzji Nr [...]z dnia [...] listopada 2006 r. i wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów marki[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...].
Na wstępie stwierdzono, iż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odmawiająca zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów marki[...], nr rej. [...],[...], nr rej. [...] i[...], nr rej. [...] nie oznacza likwidacji prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej.
Treść przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 powołanej wyżej ustawy wskazuje, że zezwolenie wydawane jest w ramach uznania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Przepis ten zezwala na wydanie zezwolenia jedynie w sytuacji - gdy pojazd używany jest w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.
Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz mają znaczenie dla sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza ma obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Z kolei art. 80 K.p.a. nakłada na organ obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Mając zatem na względzie interes strony i słuszny interes obywateli, organ przeprowadził w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające, które miało na celu ustalenie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W tym celu zwrócono się do zakładów opieki zdrowotnej, na rzecz których wnioskodawca świadczy usługi transportu sanitarnego. Do stanowiska organu, iż nie zachodzą przesłanki do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów wnioskodawcy przychylił się Wojewódzki Szpital [...], na rzecz którego wnioskodawca świadczy swoje usługi. Również treść opinii Szpitala [...], świadczy o tym, iż wnioskodawcy nie są zlecane przewozy wymagające uprzywilejowania pojazdów.
Odnosząc się natomiast do pytania strony zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy do zwykłych przewozów sanitarnych i osób dializowanych wymagane jest uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów, stwierdzić należy, iż każda sprawa w przedmiocie uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów rozpatrywana jest indywidualnie i w każdej sprawie badane są przesłanki niezbędne do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów samochodowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, organ rozstrzyga w granicach danej sprawy, po zbadaniu czy zachodzą przesłanki do uprzywilejowania czy też jest ich brak.
Argumentem przemawiającym za uprzywilejowaniem w ruchu drogowym nie może być sam zapis, iż przedsiębiorca musi posiadać zezwolenie na pojazd uprzywilejowany, zamieszczany w umowach na świadczenie usług transportu sanitarnego czy w konkursach ogłaszanych na usługi transportu sanitarnego. W ocenie organu powyższy zapis ma znaczenie dla oceny konkretnego stanu faktycznego. W rozpatrywanej sprawie nie można uznać, iż do przewożenia materiałów medycznych w celu wykonywania badań diagnostycznych oraz przewożenia chorych dializowanych z domu do Szpitala, ze Szpitala do domu lub do innych placówek w celu wykonywania badań lub w celu kontynuowania leczenia konieczne jest posiadanie pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym.
Nie ulega wątpliwości, że nadanie atrybutu pojazdu uprzywilejowanego w ruchu drogowym przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji może nastąpić na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 cytowanej ustawy wyłącznie w przypadku używania tego pojazdu w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że przewidywana możliwość uprzywilejowania pojazdów (wydanie stosownego zezwolenia) dotyczy jedynie przypadków bezpośrednich faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań ewentualnych i hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości. Konieczność takiego stosowania przepisu wynika również z faktu, że każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również ogranicza możliwości właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które obligatoryjnie korzystają z uprzywilejowania w ruchu drogowym.
Materiał dowodowy zebrany w sprawie, został rozpatrzony na tle obowiązującego prawa, tj. art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym z uwzględnieniem wypracowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaś samo postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone bez naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego co mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
Po ponownej analizie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego oraz argumentów podniesionych przez wnioskodawcę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany skarżonej decyzji i uznania, że proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdy używane są stale i bezpośrednio w związku z ratowaniem życia i zdrowia. Tym samym w ocenie organu w sprawie niniejszej nie stwierdzono przesłanek z art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. -Prawo o ruchu drogowym.
Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowany -
p. G. W. wnosząc o jej uchylenie w całości.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzją został naruszony interes jego oraz jego firmy, gdyż odmawiając wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym zgłoszonych pojazdów samochodowych organy Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji mogą doprowadzić do wyeliminowania firmy z rynku i zaprzestania przez skarżącego działalności gospodarczej. Skarżący poinformował, iż złożona przez niego oferta obsługi szpitala przy ulicy B. w W. została odrzucona, gdyż w dokumentach przetargowych zabrakło kopii zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym. Jest one niezbędne z tego względu, że stan pacjentów przewożonych transportem sanitarnym może ulec nagłemu pogorszeniu, co wymaga jak najszybszego dowiezienia chorych do szpitala. W ocenie skarżącego odmawiając zezwolenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał prawidłowego, rzetelnego rozpatrzenia wniosku, a także nieprawidłowo zinterpretował treść art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Ponadto, zdaniem skarżącego, z opinii szpitala przy ul. G. wynika, że zezwolenie na uprzywilejowanie pojazdów transportu sanitarnego w ruchu drogowym jest potrzebne.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu przypomniał, że w dniu [...] grudnia 2006 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęła skarga (wniesiona przez p. G. W.) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Decyzji tej zarzucono bezpodstawne wydanie decyzji odmownej na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdu oraz błędne zastosowanie art. 53 ust. l pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym I (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 z późn. zm.),
Organ zauważył, iż uzasadnienie skargi jest powtórzeniem argumentów podniesionych we wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji Nr [...] z dnia [...] listopada 2006 r., do których to argumentów organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. Strona zwróciła jedynie uwagę, że organ błędnie zastosował art. 53 ust 1 pkt 12 -Prawa o ruchu drogowym.
Skarżona decyzja została wydana na podstawie art. 53 ust. l pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do jego treści pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1-11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego - na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Dodatkowo, dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wypracowało w wydanych orzeczeniach pogląd, zgodnie z którym uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym dotyczy jedynie przypadków bezpośrednich, faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działań hipotetycznych, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości.
Treść przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 powołanej wyżej ustawy wskazuje, że zezwolenie wydawane jest w ramach uznania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Przepis ten zezwala na wydanie zezwolenia jedynie w sytuacji gdy pojazd używany jest w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Zaznaczono, iż organ wskazał na przesłanki, którymi kierował się wydając zaskarżoną decyzje i swoje stanowisko uzasadnił.
Odnośnie natomiast podniesionej przez skarżącego kwestii związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą, organ podtrzymał swoje stanowisko zamieszczone w uzasadnieniu decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., iż decyzja odmowna w przedmiocie uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów nie oznacza likwidacji prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Stwierdzono, iż ze zgromadzonego materiału w przedmiotowej sprawie nie wynika aby pojazdy proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym brały udział w akcjach ratowniczych związanych z bezpośrednim ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Materiał dowodowy wskazuje, iż wnioskodawca świadczy usługi w zakresie zwykłego transportu sanitarnego, do realizacji którego w opinii organu nie jest konieczne korzystanie z uprzywilejowania w ruchu drogowym pojazdów. Nie każdy transport sanitarny związany jest z koniecznością korzystania z pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym. Jak wynika ze zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, wnioskodawca nie świadczy swoich usług dla zakładów opieki zdrowotnej w trybie nagłym, a zwykły transport sanitarny nie jest tożsamy z transportem realizowanym na podstawie umów o pomoc doraźną i transport sanitarny i jest świadczeniem zwykle realizowanym w uzgodnieniu ze zleceniobiorcą i zleceniodawcą.
W świetle powyższego stwierdzono, iż podniesione w skardze zarzuty nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Wydając decyzję mającą charakter uznania administracyjnego organ nie przekroczył granic tego uznania. Materiał dowodowy zebrany w sprawie, został rozpatrzony na tle obowiązującego prawa tj. art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym z uwzględnieniem wypracowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.
Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2006 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] listopada 2006 r., którą odmówiono wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym trzech pojazdów należących do p. G. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą D. z siedzibą w J.
Zgodnie z treścią przepisu art. 53 ust. 1 pkt 1-11 pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy:
1) jednostek ochrony przeciwpożarowej;
2) pogotowia ratunkowego;
3) Policji;
4) jednostki ratownictwa chemicznego;
5) Straży Granicznej;
6) Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego;
7) Agencji Wywiadu;
8) Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej;
9) Służby Więziennej;
10) Biura Ochrony Rządu;
10a) kontroli skarbowej;
10b) Służby Celnej;
11) Inspekcji Transportu Drogowego.
Natomiast zgodnie z pkt 12 powołanego przepisu pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być również pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1-11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego - na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Skarżącemu odmówiono udzielenia takiego zezwolenia.
Powołany wyżej przepis stanowi o wyjątkach od ogólnych zasad poruszania się po drogach publicznych i wyraża intencję ustawodawcy do ograniczenia ilości pojazdów uprzywilejowanych poruszających się po drogach. Potwierdza to przeniesienie uprawnień do wydawania zezwoleń na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych na naczelny organ administracji państwowej.
Treść cytowanego wyżej przepisu art. 53 ust. 1 pkt 12 wskazuje, że zezwolenia są wydawane przez Ministra w ramach uznania administracyjnego, przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie, a więc jeżeli pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Zatem należy przyjąć, że omawiany przepis, będący podstawą rozstrzygnięcia, uzasadnia wydanie zezwolenia na używanie pojazdów jako uprzywilejowanych w przypadkach bezpośrednich faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie w przypadkach działań mogących hipotetycznie wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości (w szczególności por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1999 r., sygn. akt II SA 547/99, LEX nr 46292). W związku z tym w zaskarżonej decyzji trafnie podniesiono też, że warunkiem wydania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu jest jego stałe i bezpośrednie wykorzystywane w akcjach związanych z ratowaniem zdrowia lub życia ludzkiego. Reasumując, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym zezwolenie na używanie jako pojazdu uprzywilejowanego w ruchu drogowym może zostać udzielone pojazdowi samochodowemu jednostki niewymienionej w pkt 1-11, jeżeli:
- jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego,
- w przypadkach bezpośrednich faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie w przypadkach działań mogących hipotetycznie wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości,
- w sposób stały i bezpośredni.
W zaskarżonej decyzji trafnie też podkreślono, że każde zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, jak również ogranicza możliwości właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które korzystają z tego uprzywilejowania na mocy art. 53 ust. 1 pkt 1-11 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Jak więc widać, organ orzekający wziął pod uwagę naczelną zasadę powołanej ustawy, jaką jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego.
Należy uznać, że przesłanki prawno-materialne zaskarżonej decyzji zostały określone w zasadzie prawidłowo. Twierdzenia tego nie można odnieść do samego postępowania, w którym naruszeniu uległy art. 7, 8, 11, 77 i 80 K.p.a., a także art. 32 Konstytucji RP.
Trzeba zauważyć, że przepis art. 53 ust. 1 ustawy – Prawo o ruchu drogowym nie uzależnia wydania decyzji w przedmiocie uprzywilejowania pojazdu samochodowego w ruchu drogowym od uprzedniego zasięgnięcia opinii jakiejkolwiek jednostki, a w szczególności dyrekcji wymienionych szpitali, będących zleceniodawcami skarżącego. W ich opiniach (w ocenie Sądu wcale nie tak, jak twierdzi organ, jednoznacznych) stwierdzili oni jedynie, że zawarte przez nich ze skarżącym umowy nie wymagają korzystania z pojazdów samochodowych uprzywilejowanych w ruchu drogowym. W rezultacie opinie dotyczą przede wszystkim treści umów zawartych ze skarżącym, a nie oceny przedstawianej przez niego konieczności posługiwania się pojazdami uprzywilejowanymi nawet w przypadku wykonywania prostych zleceń przewozu pacjentów na badania czy zabiegi. Organ orzekający w sprawie praktycznie więc ograniczył postępowanie dowodowe do kwestii formalnych – zbadania, czy z zawartych przez skarżącego umów wynika obowiązek posługiwania się przez niego pojazdami uprzywilejowanymi w ruchu drogowym. Tymczasem negatywne opinie tych jednostek nie mogą wpływać na kształt rozstrzygnięcia w tej sprawie, które powinno z mocy ustawy opierać się na przesłankach materialnych – stwierdzonej w sposób nie budzący wątpliwości potrzebie używania przedmiotowych pojazdów związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Nadto uznanie przez organ, że z umów z jednostkami służby zdrowia przedkładanych przez inne podmioty ubiegające się o uprzywilejowanie pojazdów transportu sanitarnego w ruchu drogowym wynika w sposób bardziej jednoznaczny (w stosunku do umów przedłożonych przez wnioskodawcę) potrzeba takiego uprzywilejowania, sprowadza problem na płaszczyznę odpowiedniej redakcji i interpretacji takich umów. A przecież nie o to w rozpatrywanej sprawie chodzi. W związku z tym należało uznać, że przeprowadzone w tej płaszczyźnie postępowanie dowodowe nie odpowiadało wymogom postępowania wyjaśniającego, wynikającym z art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a.
Warto wskazać, że przy częstym odwoływaniu się do art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, określającym pojazdy samochodowe, które mogą być uprzywilejowane w ruchu drogowym, w zasadzie pomija się ust. 2 tegoż przepisu, który określa treść takiego uprzywilejowania. Tymczasem zgodnie z powołanym przepisem uprzywilejowanie pojazdu samochodowego w ruchu drogowym oznacza w istocie dla kierującego pojazdem uprzywilejowanym możliwość, pod warunkiem zachowania szczególnej ostrożności, nie stosowania się do przepisów o ruchu pojazdów, zatrzymania i postoju oraz do znaków i sygnałów drogowych tylko w razie - między innymi – uczestnictwa w akcji związanej z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Już z tej definicji wynika, że uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym nie ma charakteru stałego, lecz wiąże się z jakąś akcją, jest raczej stanem związanym z ochroną określonych wartości i ustaje z momentem, w którym taka ochrona jest zbędna. Z tego punktu widzenia podkreślanie przez organ, iż wykonywanie przez wnioskodawcę usług transportu sanitarnego nie ma cech stałości i bezpośredniości ratowania życia i zdrowia ludzkiego, nie jest całkowicie zasadne.
Jak twierdzi – i dokumentuje – skarżący, warunkiem przystąpienia do przetargu na świadczenie usług w zakresie transportu sanitarnego staje się coraz częściej posiadanie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym. Oznacza to, że zezwolenie, będące decyzją administracyjną, nabiera również wartości rynkowej. W tej płaszczyźnie pozbawienie skarżącego zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym narusza rzeczywiście jego interesy faktyczne, a w ostatecznym rachunku prowadzi też do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Organ orzekający pominął zasadzie w całości zarzuty skarżącego w tym zakresie ograniczając się do stwierdzenia, że transport sanitarny może być wykonywany pojazdami samochodowymi, które nie mają zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym. Teza ta jest oczywiście słuszna – o ile takie uprzywilejowanie nie staje się warunkiem dopuszczenia do przetargu. Pominięcie wyjaśnienia tej kwestii prowadzi do naruszenia art. 8 K.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa) oraz art. 11 K.p.a. (zasada wyjaśniania zasadności przesłanek podejmowanych rozstrzygnięć).
Praktycznie w całości poza zakresem badania organu pozostawiono kwestię zarejestrowania przedmiotowych samochodów jako "samochodów specjalnych sanitarnych". Taka rejestracja pojazdów nie przesądza o możliwości ich uprzywilejowania w ruchu drogowym, gdyż zgodnie z przepisami ustawy uprzywilejowanie pojazdu w ruchu samochodowym musi pozostawać w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. W tym przypadku decyduje faktyczne używanie pojazdu samochodowego a nie sposób jego przeznaczenia przyjęty w karcie rejestracyjnej pojazdu. Organ udzielający zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym nie jest organem rejestracyjnym i nie jest związany zapisami dokonanymi w karcie rejestracyjnej pojazdu – tym bardziej, że transport sanitarny może być dokonywany pojazdami, które nie są uprzywilejowane w ruchu drogowym. Jednocześnie nie można zaprzeczyć, iż nabycie samochodów sanitarnych specjalnych łączy się ze znacznymi dodatkowymi kosztami, dokonywanymi ze środków przedsiębiorcy i na jego ryzyko. Proste odnotowanie tego faktu przez organ nie jest wystarczające, zgłasza w świetle przedstawionych przez przedsiębiorcę informacji o przetargach na transport sanitarny, w których uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym staje się warunkiem udziału w przetargu. Zbyt skrótowe potraktowanie tej kwestii stanowi również naruszenie art. 11 K.p.a.
Reasumując należy stwierdzić, iż przy poprawnej interpretacji prawa materialnego, a zwłaszcza art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, organ orzekający naruszył nadto art. 32 Konstytucji RP, a w toku postępowania także art. 7, 8, 11, 77 80 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.