VI SA/Wa 1300/16

VI SA/Wa 1300/16 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2017-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marzena Milewska-Karczewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II GSK 931/18 - Wyrok NSA z 2018-09-28
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność uchwały w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2017 r. sprawy ze skarg O. D. i Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stypendiów sportowych 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części, w jakiej określa w ramach kryterium przyznania stypendium sportowego konieczność rozliczania się z podatku dochodowego od osób fizycznych w m.st. Warszawie; 2. stwierdza nieważność § 3 ust. 1 i § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały; 3. w pozostałym zakresie skargi oddala; 4. zasądza od Rady Miasta [...] na rzecz O. D. kwotę 150 (sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
O. D. (dalej też: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady W. nr [...] z dnia [...] września 2009r. wydaną w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych W. oraz stypendiów sportowych W. "[...]" dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym (dalej: uchwała, uchwała z dnia [...] września 2009r.). Prezydent W. odmówił bowiem skarżącemu udzielenia stypendium sportowego, o które się ubiegał w związku z uprawianiem [...]. Podstawą odmowy, jak wynika z treści skargi, były przy tym postanowienia wprowadzone zaskarżoną uchwałą.
Z treści skargi wynika, że zdaniem skarżącego przedmiotowa uchwała zawęża nieprawnie krąg stypendystów sportowych przez zapisy zawarte w uchwale wskazujące, że:
- stypendium może przysługiwać tylko uprawiającym dyscyplinę objętą systemem współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży, co było niezgodne z normą art. 35 ustawy o sporcie kwalifikowanym a także z art. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 1, 3 pkt 13 ust.1 i 14 ust.2 i 3 ustawy o wdrażaniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania, jak również z art. 31, 32, i 68 ust.5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż ustawa we wskazanym przepisie art. 35 zakładała, że stypendia są przyznawane zawodnikom osiągającym wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub krajowym współzawodnictwie sportowym a zatem nie zakłada przyznawania stypendiów wyłącznie w ramach dyscyplin objętych systemem współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży.
- stypendium przysługuje w tedy, gdy mieszka się na terenie W. i rozlicza się z podatku dochodowego w W., co jest niezgodne z art. 35 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Zdaniem skarżącego brak bowiem upoważnienia do powoływania takiego nieuzasadnionego warunku, gdyż jedynym warunkiem ustawowym było osiągnięcie wysokich wyników sportowych w rywalizacji krajowej lub międzynarodowej. Zdaniem skarżącego, ustawodawca określając katalog podmiotów, którym mogą być przyznane stypendia nie uzależnił tego uprawnienia od przesłanki stałego zamieszkania na terenie danej gminy ;
- stypendium sportowe przysługiwało wtedy, gdy zawodnik posiadał aktualną licencję wydaną przez właściwy polski związek sportowy. Zapis ten zdaniem skarżącego w świetle brzmienia art. 22 ustawy o kulturze fizycznej, jest niezgodny;
- stypendium sportowe przyznawane jest tylko do 23 roku życia, co jest niezgodne z art. 1, 3 pkt 1, 13 ust. 1 i 14 ust. 2 i 3 ustawy o wdrażaniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania oraz art. 68 ust. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdzie wskazano, że samorząd ma w szczególności dbać o kulturę fizyczną dzieci i młodzieży. W "szczególności" a zatem z partycypacji we wspieraniu kultury fizycznej nie wyłącza się dorosłych,
- Prezydent W. przed podjęciem decyzji o przyznaniu stypendium sportowego zasięga opinii Komisji, powołanej w tym celu. Zdaniem skarżącego Rada miasta nie jest władna do nakazywania organowi wykonawczemu do powoływania dodatkowych ciał do opiniowania wniosków stypendialnych,
- wniosek o stypendium sportowe może być złożony tylko przez klub sportowy, organizację reprezentującą sportowca, podczas gdy prawo wyraźnie określa, że w sprawie załatwianej zgodnie z prawem administracyjnym, gdy rozstrzygnięcie dotyczy indywidualnej sprawy, to wniosek może być złożony przez bezpośrednio zainteresowanego, uprawnionego a zatem ograniczenie prawa sportowcowi do bezpośredniego złożenia wniosku, zdaniem skarżącego jest niezgodne z prawem.
Skarżący podniósł również, że z dniem wejścia w życie ustawy o sporcie wyekspirowała podstawa prawna w oparciu, o którą podjęła została zaskarżona uchwała a zatem zdaniem skarżącego organ w oparciu o jej regulacje w kolejnych latach tj. 2012 i 2013 nie mógł przyznawać stypendiów sportowych, co czynił.
Rada W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości i odnosząc się szczegółowo do zarzutów podniesionych przez O. D. w skardze m. in. wskazała, że:
- nie każda dyscyplina sportu musi być objęta systemem stypendiów, a jedynie te, które posiadają znaczenie dla danego samorządu przy czym zdaniem organu ustawowy obowiązek w tym zakresie zostaje spełniony nie tylko przez enumeratywne wyliczenie dyscyplin, ale także przez użycie innych postanowień, jeżeli wynika z nich, które dyscypliny sportu mają znaczenie dla danej jednostki samorządu terytorialnego, co miało miejsce w przedmiotowej uchwale. Wskazano również odnosząc się do sformułowanych w skardze zarzutów odnoszących się do ogólnego traktowania adresatów norm prawa określonych w przepisach Unii Europejskiej i Konstytucji RP, że określenie kryteriów wiekowych (w ramach systemu sportu młodzieżowego) czy innych w przepisach regulujących możliwość przyznawania stypendiów sportowych nie stanowi o naruszeniu przepisów dotyczących równego traktowania. Zdaniem organu z istoty samego sportu wynika bowiem, że nie ma możliwości równego traktowania zawodników młodszych i starszych, kobiet i mężczyzn, gdyż w większości przypadków nie uczestniczą oni w rywalizacjach sportowych pomiędzy sobą. Tym samym w ślad za zasadami rywalizacji sportowej konstruowane są systemy motywacji i nagradzania zawodników dostosowane do potrzeb danych dyscyplin i kategorii wiekowych. Inne bowiem znaczenie ma przyznane stypendium dla zawodnika dorosłego, zawodowo uprawiającego sport, aniżeli dla dziecka dopiero rozpoczynającego przygodę ze sportem. Swoboda jednostki samorządu terytorialnego w zakresie samego przyznawania stypendiów obejmuje też swobodę w zakresie określania kryteriów, którymi kierować się będzie przy przyznawaniu tych stypendiów. Organ wyjaśnił również, że biorąc pod uwagę, bardzo szeroką definicję sportu i zawodnika, objecie wszystkich dyscyplin i zawodników poza przyjętym przez Ministerstwo Sportu systemem mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której system stypendiów musiałby objąć bliżej nieokreślony krąg podmiotów i dyscyplin (w tym nowopowstających lub uprawianych przez zamknięte grono osób), w stosunku do których nie można byłoby określić jednolitych kryteriów oceny rywalizacji, a tym samym nie byłoby możliwości określenia znaczenia takiego sportu dla samorządu.
- kryterium miejsca zamieszkania na terenie W. związane jest z faktem, iż zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym wspólnotę samorządową tworzą jej mieszkańcy, tym samym udzielanie stypendiów sportowych przez Miasto W. osobom spoza grona mieszkańców, wykraczałoby poza zadania własne jednostki samorządu terytorialnego. A zatem trudno uznać, aby wskazanie tego kryterium stanowiło takie zastosowanie normy ustawowej, które świadczyłoby o jej zmianie, odmiennej regulacji czy doprecyzowaniu. Organ powołując się również na art. 25 k.c. oraz ukształtowane w tym zakresie poglądy doktryny co do konstrukcji miejsca zamieszkania, wskazał że fakt płacenia podatku dochodowego w Urzędzie Skarbowym właściwym dla danego miasta/gminy można uznać za możliwe do stwierdzenia, obiektywne kryterium o zamiarze stałego pobytu, a tym samym do uznania danej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby.
- ustawowa delegacja i możliwość przyznawania stypendiów sportowych przez jednostkę samorządu terytorialnego, była określona w ustawie o sporcie kwalifikowanym a nie w ustawie o kulturze fizycznej, tym samym odniesienie się do definicji zawodnika określonej właśnie w tej ustawie należy uznać za zasadne. Tym samym zawodnikiem, o którym mowa w art. 35 ustawy o sporcie kwalifikowanym jest zawodnik, który spełnia kryteria określone w art. 3 ust. 5 tej ustawy,
- przepisy prawa nie wykluczają partycypacji samorządu we wspieraniu kultury fizycznej, w tym sportu, dorosłych. Wsparcie tych osób realizowane jest jednak w innych obszarach aniżeli przyznawanie stypendiów sportowych. Zdaniem organu określenie kryteriów wiekowych (w ramach systemu sportu młodzieżowego) czy innych w przepisach regulujących możliwość przyznawania stypendiów sportowych nie stanowi o naruszeniu przepisów dotyczących równego traktowania. Wyjaśniono, że ustawa o sporcie kwalifikowanym nałożyła na organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego obowiązek określenia w uchwale m. in. warunków przyznawania stypendiów sportowych. Tym samym określając te warunki Rada Miasta była uprawniona do określenia górnej granicy wieku, do której mogą być przyznawane stypendia sportowe. Nadto jak wyjaśnił organ określenie kryterium wiekowego na 23 lata związane było z przyjęciem kryterium jakim jest uprawianie dyscypliny objętej w ogólnopolskim systemie współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży. A system ten nie przewiduje kategorii wiekowych wyższych niż 23 rok życia.
- powołanie komisji jak również zasięgnięcie opinii tej komisji przez Prezydenta W. jest fakultatywne a zatem zaskarżona uchwała nie nakłada na Prezydenta W. obowiązku powołania dodatkowych podmiotów o charakterze opiniodawczo doradczym. A zatem określenie takiej możliwości nie narusza art. 31 ust.1 ustawy o sporcie. Organ wyjaśnił również, że możliwość powoływania takich zespołów przez Prezydenta W. wynika również z Regulaminu organizacyjnego Urzędu W.;
- możliwość składania wniosków o stypendia przez kluby lub organizacje związkowe wiązała się zawsze z faktem, że to te podmioty dysponowały danymi w zakresie spełniania wymogów przyznawania stypendium przez danego sportowca w ramach dyscyplin objętych systemem współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży, a ponadto w części przypadków dotyczyły osób niepełnoletnich, których to rodzice powierzali sprawy dotyczące sukcesów sportowych ich dzieci właśnie tym klubom i organizacjom.
Organ podniósł przy tym, że stosowanie zasad przyznawania stypendiów sportowych określonych uchwałą z dnia [...] września 2009r. w latach 2011 i 2012, do czasu uchwalenia przez Radę Miasta uchwały nr [...] uzasadnione byłą wyłącznie dobrem setek sportowców - mieszkańców W, (w tym również niepełnosprawnych), którzy po wejściu w życie ustawy o sporcie osiągali w kolejnych latach wysokie wyniki sportowe zasługujące na uwzględnienie w myśl dotychczasowych zasad, a które co do swej istoty nie były sprzeczne ze zmianami wprowadzonymi przez ustawę o sporcie, pomimo, iż źródło samej podstawy prawnej do przyznawania takich stypendiów uległo zmianie.
Sąd postanowieniem z dnia 8 stycznia 2016r. odrzucił skargę na uchwałę Rady W. z dnia [...] września 2009r. nr [...] uznając, iż skoro przedmiotowa uchwała utraciła moc obowiązującą przed wniesieniem na nią skargi przez O. D., to brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała taka może być kontrolowana przez sąd administracyjny i sąd zachował w stosunku do takiego aktu kompetencje do stwierdzenia jego nieważności.
Skarżący wniósł od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który po rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia 14 czerwca 2016r. sygn. akt II GSK 2563/16 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zmiana lub uchylenie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie czyni zbędnym dokonania oceny legalności takiej uchylonej lub zmienionej uchwały, jeżeli może ona mieć zastosowanie do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Sąd wskazał przy tym, że jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie, konsekwencją uchylenia uchwały jest bowiem utrata przez nią mocy obowiązującej ze skutkiem ex nunc. Tymczasem dopiero stwierdzenie nieważności uchwały, czego domagał się skarżący, wykluczyłoby ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia jej podjęcia i mogłoby skutkować odmiennym rozpoznaniem wniosku skarżącego o przyznanie stypendium sportowego.
W dniu [...] marca 2017r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z powołaniem się na przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016r., poz. 177) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 718), wpłynęła skarga Prokuratora Okręgowego w W., którą wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] września 2009r. w części obejmującej § 1 ust. 1 pkt 4, § 3 ust. 2 pkt 4 i § 9 ust.3. Skarga została zarejestrowana przez Sąd pod sygn. akt VI SA/Wa 785/17.
W skardze zaskarżonej uchwale zarzucono:
- istotne naruszenie prawa tj. przekroczenie upoważnienia z art. 35 ust.2 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o sporcie kwalifikowanym (Dz.U. z 2005r. Nr 155, poz. 1298 – dalej: ustawa o sporcie kwalifikowanym) poprzez wprowadzenie w § 1 ust.1 pkt 1 załącznika do wymienionej uchwały kryterium wieku, jako przesłanki warunkującej przyznanie stypendium, pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanowienia takiego wymogu, co skutkuje nierównym traktowaniem osób o identycznych istotnych cechach przewidzianych ustawą;
- istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie upoważnienia z art. 35 ust. 2 ww. ustawy o sporcie kwalifikowanym poprzez wprowadzenie w § 3 ust. 1 załącznika do wymienionej uchwały ograniczenia zakresu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o przyznanie stypendiów do właściwych polskich związków sportowych oraz klubów sportowych z pominięciem zawodników;
- istotne naruszenie prawa, tj. przekroczenie upoważnienia z art. 35 ust. 2 ww. ustawy o sporcie kwalifikowanym z jednoczesnym naruszeniem zasady przewidzianej w art. 75 par. 1 k.p.a., które polegało na wprowadzeniu w § 3 ust. 2 pkt 4 załącznika do wymienionej uchwały wymogu dołączenia do wniosku o przyznanie stypendium zaświadczenia wydanego przez właściwy polski związek sportowy, potwierdzającego uzyskanie wyniku sportowego oraz przynależność klubową lub jej brak, pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanowienia takiego wymogu, co eliminuje możliwość dowodzenia uzyskania wysokich wyników sportowych za pomocą innych środków dowodowych i może skutkować niemożnością uzyskania stypendium pomimo spełnienia ustawowych kryteriów;
- istotne naruszenie prawa, tj. art. 104 par. 1 i 107 par. 1 k.p.a. z jednoczesnym przekroczeniem upoważnienia z art. 35 ust. 1 ustawy o sporcie kwalifikowanym poprzez wprowadzenie w § 9 ust. 3 załącznika do wymienionej uchwały kompetencji dla Prezydenta W. do odstąpienia od rozstrzygania wniosków o przyznanie stypendiów sportowych i stypendiów sportowych "[...]" bez podania przyczyn w całości lub części, podczas gdy Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiego trybu rozstrzygania spraw administracyjnych, a ustawa o sporcie kwalifikowanym nie zawierała w tym względzie wyjątku;
W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący szczegółowo uzasadnił podniesione w skardze zarzuty.
Na rozprawie w dniu 18 lipca 2017r. Sąd zarządził połączenie, na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. sprawy niniejszej ze sprawą o sygn. akt VI SA/Wa 785/17 ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W., do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn.zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa.
W judykaturze do istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenie przepisów dotyczących kompetencji do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – poprzez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
Istotą niniejszej sprawy, zainicjowanej skargami O. D. oraz Prokuratora Okręgowego w W., jest rozstrzygnięcie czy podniesione przez skarżących zarzuty stanowią istotne naruszenia prawa, a w konsekwencji, czy obligują Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości bądź w części, albo do stwierdzenia, że został wydany z istotnym naruszeniem prawa.
Sąd zaznacza przy tym, że podstawę prawną do złożenia skargi przez O. D. stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (jt. Dz.U. z 2016r. poz. 446- dalej: u.s.g.), w myśl którego, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.
Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).
Nie budzi wątpliwości, że uchwała w przedmiocie szczegółowych zasad przyznawania i pozbywania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Również pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, albowiem skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało przesłane do organu. W przedmiotowej sprawie został również zachowany 60- dniowy termin do wniesienia skargi.
Sąd zobligowany jest również przed merytorycznym rozpoznaniem skargi do zbadania, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi.
Jak wynika z akt sprawy, zarówno wezwanie, jak i skarga złożone zostały przez skarżącego, który ubiegał się o uzyskanie stypendium sportowego od Prezydenta W. w związku z uprawianiem [...], i takiego wsparcia nie otrzymał, z uwagi na regulacje wprowadzone zaskarżoną uchwałą. Należy zatem przyjąć, że Skarżący był legitymowany do zaskarżenia uchwały Rady W. nr [...] z dnia [...] września 2009r.
W Wypadku skargi wniesionej prze Prokuratora Prokuratury Okręgowej w W. podstawę stanowił przepis wskazany w skardze m. in. przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2016r., poz. 177), w myśl którego jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego.
Sąd zauważa również, że udział prokuratora w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o inicjacji i udziale w postępowaniu sądowo-administracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego.
Przechodząc do merytorycznej analizy złożonych skarg i podniesionych w nich zarzutów, należy stwierdzić, że mimo, iż skarżący O. D. zaskarżył przedmiotową uchwałę w całości a Prokurator Okręgowy w W. w części, to obydwie skargi skupiają się w istocie na dwóch obszarach regulacji zawartych w załączniku do uchwały:
- pierwszy to postanowienia, których przedmiotem jest kwestia dookreślenia warunków, które musi spełniać osoba ubiegająca się o stypendium sportowe uregulowane w § 1 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 4 załącznika do uchwały. W myśl cyt. postanowień stypendium sportowe W. oraz stypendiów sportowych W. "[...]" może być przyznane zawodnikowi, który łącznie spełnia następujące warunki:
• uprawia dyscyplinę objętą systemem współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży;
• mieszka na terenie W. i rozlicza się z podatku dochodowego od osób fizycznych w W. oraz jest zawodnikiem zrzeszonym w klubie sportowym, którego siedzibą jest W. albo jest zawodnikiem niezrzeszonym;
• posiada aktualną licencję zawodnika uprawniającą do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym wydaną przez właściwy polski związek sportowy;
• w roku przyznania stypendium ukończy najwyżej 23 lata;
• w roku przyznania stypendium lub w roku poprzednim uzyskał co najmniej jedno z osiągnięć sportowych w skazanych w pkt 5 lit. a-f (w których wskazano katalog miejsca premiowane w różnych imprezach sportowych);
- druga sfera zaskarżenia dotyczy zagadnień związanych z trybem udzielania samego stypendium, tj. wymagań odnoszących się do samego wniosku, który m. in. winien zawierać zaświadczenie wydane przez właściwy polski związek sportowy potwierdzające uzyskanie wyniku sportowego (§ 3 ust. 2 pkt 4 załącznika do uchwały), o którym mowa w § 1 ust. 1 pkt 5 oraz w § 2 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały oraz możliwości zasięgnięcia przez Prezydenta W. opinii Komisji ds. Stypendiów Sportowych, przed podjęciem decyzji o przyznaniu stypendium (§ 8 ust.3 załącznika do uchwały) a także możliwości odstąpienia przez Prezydenta W. od rozstrzygnięcia wniosków bez podania przyczyn, w całości lub w części (§ 9 ust.3 załącznika do uchwały).
Tak zatem zarzuty skarżących sprowadzają się do bezprawnego, ich zdaniem, wprowadzenia przez Radę W. wymienionymi powyżej postanowieniami, pozaustawowych kryteriów uzyskania stypendium sportowego a zatem z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 35 ust.2 ustawy o kulturze fizycznej.
Sąd po przeanalizowaniu zarzutów oraz treści załącznika do zaskarżonej uchwały w kontekście obowiązujących w dacie uchwalania tej uchwały przepisów prawa uznał, że część z postawionych zarzutów jest zasadna, bowiem regulacje ujęte w załączniku do uchwały w zakresie uregulowań ujętych w:
• § 1 ust.1 pkt 2 – w części, która stanowi, że stypendium sportowe W. może być przyznane zawodnikowi, który rozliczania się z podatku dochodowego od osób fizycznych w W.;
• § 3 ust.1 – który stanowił, że wniosek o którym mowa w § 1 i 2 mogą składać właściwe polskie związki sportowe, a w przypadku zawodników zrzeszonych, dodatkowo właściwe kluby sportowe mające siedzibę w W.;
• § 9 ust.3 - który, stanowi, że Prezydent W. zastrzega sobie prawo odstąpienia od rozstrzygnięcia wniosków o przyznanie stypendium sportowego W. i stypendium sportowego W. "[...]" bez podania przyczyny, w całości lub części;
zostały w przekonaniu Sądu ustanowione z istotnym naruszeniem prawa, co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności. Sąd jednocześnie nie uznał za zasadne stwierdzenia nieważności całej uchwały, bowiem uznane za nieważne regulacje załącznika do uchwały nie wpływają na nieważność całego załącznika do uchwały.
Uchwała Rady Miasta W. z dnia [...] września 2009r. nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania oraz ustalania wysokości stypendiów sportowych W. oraz stypendiów sportowych W. "[...]" dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym (dalej: uchwała, uchwała z dnia [...] września 2009r.), wydana została na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 ze zm.- dalej: ustawa, ustawa o sporcie kwalifikowanym). Wprawdzie w zaskarżonej uchwale powołany został także przepis art. 2 ust. 2 ustawy, dotyczący wspierania sportu kwalifikowanego, jednak przepis ten nie zawiera jakiegokolwiek upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie stypendiów sportowych zawarte jest jedynie w art. 35 ustawy.
Stosownie do przepisu art. 35 ust. 1 ustawy, stypendia sportowe dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym mogą być przyznawane przez jednostki samorządu terytorialnego i finansowane z budżetów tych jednostek. Zgodnie natomiast z przepisem art. 35 ust. 2 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określa warunki i tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych, o których mowa w ust. 1.
Przepis art. 35 zawiera zatem upoważnienie dla jednostki samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów, określających zasady przyznawania stypendiów dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym.
Z upoważnienia zawartego w art. 35 ustawy wynika, że:
1/ jednostka samorządu terytorialnego ma prawo podjąć uchwałę w sprawie stypendiów sportowych określonych w ustawie o sporcie kwalifikowanym,
2/ organem uprawnionym do podjęcia uchwały jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego,
3/ stypendia przyznawane być mogą tylko zawodnikom osiągającym wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym,
4/ organ jednostki samorządu terytorialnego może w uchwale określić jedynie warunki i tryb przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych.
Zauważyć zatem należy, iż kwestionowane przepisy uchwały, ograniczające krąg podmiotów uprawnionych do stypendiów do osób rozliczających się z podatku dochodowego od osób fizycznych w W. oraz zawodników należących do właściwych polskich związków sportowych oraz klubów sportowych mających siedzibę na terenie W. są sprzeczne z przepisami art. 3 pkt 5, art. 4 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 i 2 ustawy.
Upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego, zawarte w art. 35 ust. 2 ustawy określa bowiem jednoznacznie krąg podmiotów, których uchwała jednostki samorządu terytorialnego może dotyczyć. Są nimi zawodnicy w rozumieniu ustawy, osiągający ponadto wysokie wyniki sportowe w międzynarodowym współzawodnictwie sportowym lub w krajowym współzawodnictwie sportowym (art. 35 ust. 1 ustawy).
Pojęcie zawodnika o którym mowa w art. 35 ustawy, jak słusznie wskazał w skardze skarżący O. D., definiuje przepis art. 3 pkt 5 ustawy, który stanowi, że w rozumieniu ustawy zawodnikiem jest osoba uprawiająca określoną dyscyplinę sportu i posiadająca licencję zawodnika uprawniającą do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym. Tylko zatem te dwie przesłanki: uprawianie określonej dyscypliny sportu i posiadanie licencji zawodnika decydują o uznaniu określonej osoby za zawodnika, któremu przyznane być może stypendium sportowe, określone w art. 35 ust. 1 ustawy. Ustawa nie wiąże pojęcia zawodnika ani z członkostwem w klubie sportowym, ani z reprezentowaniem klubu przez zawodnika ani też ze zrzeszeniem we właściwym związku sportowym. Potwierdza to przepis art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że uczestnikami współzawodnictwa sportowego mogą być kluby sportowe, zawodnicy zrzeszeni w klubach sportowych lub zawodnicy niezrzeszeni. Także przepis art. 29 ustawy, dotyczący przyznawania licencji zawodnika, uprawniającej do uczestnictwa w sporcie kwalifikowanym, nie uzależnia możliwości ubiegania się o licencję od przynależności do klubu sportowego.
W objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwale krąg podmiotów uprawnionych do stypendiów sportowych został istotnie ograniczony przez wprowadzenie nieprzewidzianego w ustawie warunku rozliczania się przez sportowca z podatku dochodowego na terenie W. oraz wskazanie, że do złożenia wniosku o przyznanie stypendium uprawniony jest tylko właściwy polski związek sportowy lub właściwy klub sportowy z siedzibą w W. w wypadku zawodników zrzeszonych (§ 1 ust.1 pkt 2 druga cześć tego przepisu oraz § 3 ust. 1 załącznika do uchwały). Zapisy te należy uznać za sprzeczne z powołanymi powyżej przepisami ustawy tj. art.. 35 ust.2 w zw. z art. 35 ust.1 ustawy, gdyż z kręgu ewentualnych beneficjentów stypendiów sportowych wyłącza to sportowców mieszkających ale nie rozliczających się z podatku dochodowego na terenie W. oraz zawodników niezrzeszonych w związkach sportowych oraz nie należących do żadnego klubu sportowego z siedzibą w W.
Tymczasem, ustawa nie upoważniła jednostek samorządu terytorialnego do samodzielnego ograniczania kręgu podmiotów uprawnionych do stypendiów sportowych, lecz jedynie do określenia warunków przyznawania, wstrzymywania i pozbawiania stypendiów sportowych osobom wskazanym w ustawie. Podnieść również należy, iż ograniczenie to niewątpliwie skutkuje nierównym traktowaniem zawodników zrzeszonych oraz należących do klubów sportowych i zawodników niezrzeszonych oraz nie należących do klubów sportowych czyniąc tych pierwszych uprzywilejowanymi, co należy uznać za sprzeczne z celami ustawy oraz konstytucyjną zasadą równości wobec prawa wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP .
Sąd uznał również za sprzeczny z prawem zapis zawarty w § 9 ust.3 mówiący o tym że Prezydent W. może odstąpić od rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie stypendium sportowego bez podania przyczyny w całości albo w części. Żaden bowiem przepis prawa nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej a niewątpliwie za taką należy uznać przyznanie stypendium sportowego. Sąd podziela przy tym pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wyrażony w wyroku z dnia 1 września 2011r. sygn. akt II SA/Lu 579/11, że postępowanie w przedmiocie przyznania stypendium sportowego winno zakończyć się wydaniem decyzji o przyznaniu bądź odmowie przyznania stypendium sportowego ewentualnie innym aktem administracyjnym o charakterze proceduralnym przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego (np. orzeczenie w trybie art. 61a, 105 k.p.a.).
W pozostałym zakresie Sąd uznał za niezasadne podnoszone w skargach zarzuty, gdyż :
- niewątpliwie rację ma skarżący O. d. wskazując, że przepis art. 35 ust.2 ustawy nie zakładał przyznawania stypendiów sportowych wyłącznie w ramach dyscyplin objętych systemem współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży. Nie mniej jednak szeroka delegacja zawarta w art. 35 ust.2 ustawy, zdaniem Sądu, pozwalała organowi jednostki samorządu terytorialnego na zakreślenie tego rodzaju kryterium przyznawania stypendium sportowego. Zdanie Sądu organ mógł bowiem określić dyscypliny, które poprzez przyznawanie stypendiów sportowych chciał promować. Odesłanie zatem do dyscyplin ujętych w ramach wypracowanego systemu współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży należy uznać za nienaruszające przepisów prawa w tym szczególności wskazywanych w tym zakresie w skardze. Zapis ten określa bowiem w sposób ogólny adresatów uchwały.
- ustalenie w załączniku do uchwały kryterium zamieszkania na terenie danej gminy (§ 1 ust.1 pkt 2 załacznika) zdaniem Sądu nie jest niezgodne z art. 35 ust.2 ustawy. Należy bowiem wskazać, że zgodnie z art. 7 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.s.g, sprawy kultury fizycznej należą do zadań własnych gminy, których realizacja ma służyć zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, czyli mieszkańców gminy. A zatem możliwe było przez organ stanowiący gminy określenie w uchwale tego rodzaju kryterium. Podobny pogląd został zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2007r. o sygn. III SA/Gl 1031/06 i zaakceptowany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2008r. sygn. II GSK 327/07 (dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
- zapis znajdujący się w § 1 ust.1 pkt 3 załącznika do uchwały mówiący o konieczności posiadania licencji zawodnika nie stoi w sprzeczności i nie narusza przepisu art. 22 ustawy o kulturze fizycznej bowiem, co wprost wynika z treści samej uchwały, uchwała została podjęta w oparciu o przepis art. 35 ust.2 ustawy o sporcie kwalifikowanym gdzie termin "zawodnik" został zdefiniowany w przepisie art. 3 pkt 5 ustawy o sporcie kwalifikowanym, jako osoba uprawiająca określoną dyscyplinę sportu i posiadająca licencję zawodnika uprawniającą do uczestnictwa we współzawodnictwie sportowym. Art. 22 ust.2 ustawy o kulturze fizycznej nie stanowił podstawy wydania zaskarżonej uchwały a zatem zaskarżona uchwała nie może naruszać wskazanego przez skarżącego przepisu. Wyjaśnić również należy, że wskazany przepis art. 22 ust.2 w/w ustawy stanowił odrębną delegację dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w zakresie przyznawania stypendiów sportowych dla zawodników, którzy nie posiadali licencji zawodnika
- Określenie kryterium wiekowego (§ 1 ust.1 pkt 4 załącznika do uchwały), zdaniem sądu nie narusza wskazanych w skargach przepisów w szczególności art. 35 ust.2 ustawy o kulturze fizycznej (dalej: ustaw) ani art. 68 ust. 5 Konstytucji RP, gdyż wskazana uchwała w istocie dotyczy zawodników z grupy określonej w Konstytucji RP jako dzieci i młodzież. Określenie zatem górnej granicy wiekowej dla tej grupy nie narusza wskazanych przepisów szczególnie gdy się weźmie pod uwagę, że górna granica wiekowa została określona zgodnie z przyjętym w uchwale kryterium, jakim jest uprawianie dyscypliny objętej w ogólnopolskim systemie współzawodnictwa sportowego dzieci i młodzieży. System ten nie przewiduje, bowiem kategorii wiekowej wyższej niż do 23 roku życia.
- Rada Miasta w zaskarżonej uchwale w § 8 ust. 1 pkt 3 załącznika nie nakazała organowi wykonawczemu powołać dodatkowe ciało do opiniowania wniosków stypendialnych. W uchwale wskazano jedynie, że Prezydent może zasięgnąć opinii Komisji, którą sam powołuje oraz określa tryb jej działania. A zatem wskazana możliwość jest uprawnieniem fakultatywnym a nie obligatoryjnym. A zatem nie można uznać by uchwała we wskazanej regulacji nakazywała organowi wykonawczemu powoływanie dodatkowych podmiotów o charakterze opiniodawczo-doradczym. Tym samym nie pozostaje ona w sprzeczności z obowiązującymi regulacjami w tym w szczególności z art. 30 ust.1 i ust.2 pkt 2 u.s.g.
- w § 3 ust. 2 pkt 4 załącznika zawarta została regulacja określająca, że wniosek o przyznanie stypendium "powinien zawierać" a zatem nie ma zawierać. Nie jest to zatem bezwzględny nakaz załączenia do wniosku tego rodzaju zaświadczenia. Regulacja ta nie wyłącza zatem możliwości dowodzenia uzyskania wysokich wyników sportowych za pomocą innych środków dowodowych a zatem w istocie nie może ona skutkować niemożnością uzyskania stypendium pomimo spełnienia ustawowych kryteriów;. Nadto zdaniem Sądu organ wskazując w tym paragrafie, co powinien zawierać wniosek i co powinno być doń dołączone nie przekroczył delegacji ustawowej, gdyż art. 35 ust.2 ustawy określa, że organ stanowiący gminy określi warunki i tryb przyznawania stypendium a zatem określenie w uchwale, co powinien zawierać wniosek oraz co powinno być doń dołączone należy zaliczyć do trybu przyznawania stypendium do uregulowania którego organ posiadał stosowne umocowanie ustawowe.
W zakresie zarzutu dotyczącego stosowania zaskarżonej uchwały przez Prezydenta W., gdy podstawa prawna jej wydania wyekspirowała. Należy wskazać, że zarzut ten w postępowaniu dot. stwierdzenia nieważności uchwały z dnia [...] września 2009r. nie może być rozpoznawany, nie dotyczy on bowiem przedmiotu sprawy.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wskazane naruszenia prawa uzasadniają stwierdzenie nieważności uchwały w części, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. pkt 1 i 2 sentencji), gdyż zakwestionowane zapisy nie powoduje, że uchwała byłaby w praktyce aktem ułomnym i nie mogłaby być wykorzystana bez zakwestionowanych zapisów, w szczególności tych odnoszących się do przesłanek przyznawania stypendiów. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił uznając, że wskazana uchwał nie narusza prawa w szczególności nie została wydana z przekroczeniem dyspozycji art. 35 ust.2 ustawy o sporcie kwalifikowanym.
O kosztach postępowania Sad orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a