VI SA/Wa 1295/04

VI SA/Wa 1295/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-06-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Grażyna Śliwińska
Magdalena Bosakirska /przewodniczący/
Piotr Borowiecki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Magdalena Bosakirska Sędziowie : Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Paweł Muszyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. sprawy ze skarg P. Sp. z o.o., z siedzibą w W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] 1) z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] 2) z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] 3) z dnia [...] maja 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych 1. Uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2004 roku o numerach: [...],[...],[...]; 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej spółki P. Sp. z o.o., z siedzibą w W., kwotę 2.265 (dwa tysiące dwieście sześćdziesiąt pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], nr [...] i nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy odpowiednio: decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), jak również decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży w restauracji usytuowanej przy ul. [...] w [...].
Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] listopada 2003 r. skarżąca spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w restauracji usytuowanej przy ul. [...] w [...].
Z załączonego do akt sprawy protokołu sporządzonego w dniu [...] grudnia 2003 r., a którego przedmiotem były oględziny w/w placówki gastronomicznej - wynika, że restauracja, w której ma być podawany i sprzedawany alkohol usytuowana jest w budynku, w którym mieści się Ogólnokształcąca Szkoła [...] im. [...], będąca placówką oświatową, w rozumieniu ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1999 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.).
Pomimo powyższych ustaleń w dniu [...] stycznia 2004 r. Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m. [...] zaopiniowała pozytywnie wniosek co do zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie ustalenia na terenie miasta [...] liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2003 r. Nr 92, poz. 2371 ze zm.).
W toku czynności wyjaśniających prowadzonych przez organ I instancji strona skarżąca zaprezentowała wykładnię przepisów, z której wynika, że nie jest dopuszczalna, w świetle ww. uchwały Rady m. [...], sprzedaż napojów alkoholowych w budynku przylegającym do terenu/obiektu szkoły, natomiast zdaniem strony w samym budynku tej szkoły w uchwale nie przewidziano zakazu sprzedaży napojów alkoholowych, o ile nie odbywa się to na terenie samej szkoły. Skarżąca spółka przekonywała ponadto, że jedyna możliwa do stosowania wykładnia w/w uchwały, to wykładnia gramatyczna, gdyż każda inna byłaby wykładnią rozszerzającą.
W wyniku zebranego materiału dowodowego Prezydent m. [...] – działając na podstawie przepisu art. 104 k.p.a., art. 18 ust. 7 pkt 8 i art. 18 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz.U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.) w związku z art. 29 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. z 1999 r. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) w/w Uchwały Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] marca 2003 r. – wydał trzy decyzje z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa, nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości powyżej 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), jak również decyzję nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu, przeznaczonego do spożycia w miejscu sprzedaży w restauracji usytuowanej przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu przedmiotowych decyzji organ I instancji stwierdził, iż rozstrzygając sprawę należy przede wszystkim rozważyć, czy spełniony został warunek udzielenia zezwolenia wskazany w art. 18 ust. 7 pkt 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. czy lokalizacja punktu sprzedaży napojów alkoholowych zgodna jest z uchwałami rady gminy wydanymi na podstawie art. 12 ust. 2 w/w ustawy. Organ I instancji wskazał, iż w tym zakresie Rada m. [...] w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., określiła, że "miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w budynku, innym obiekcie budowlanym, a także w samodzielnym ogródku letnim uruchamianym sezonowo, bezpośrednio przylegającym do obiektu lub terenu przedszkola, szkoły i placówki oświatowej, w rozumieniu ustawy o systemie oświaty". Przepis ten – zdaniem Prezydenta m. [...] wydaje się jasny, a więc nawet - gdyby przyjąć wykładnię prezentowaną przez stronę - to intencja Rady m. [...] jest i tak oczywista, albowiem niekwestionowanym celem Rady m. [...] jest bowiem zapewnienie miejsc "wolnych od alkoholu" z różnych przyczyn: kulturowych, ze względu na wymogi bezpieczeństwa w miejscach wskazanych w uchwale i ze względu na funkcje tych miejsc. Zdaniem organu I instancji zapis przedmiotowej uchwały dotyczący szkół, przedszkoli i placówek oświatowych wynika z potrzeby zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa w tych właśnie miejscach, a także propagowania trzeźwego modelu wychowania młodzieży. Co więcej założenie racjonalności prawodawcy nie pozwala – zdaniem Prezydenta m. [...] - na uznanie, iż dopuszczalna, w świetle zapisów uchwały, jest sprzedaż napojów alkoholowych w obiekcie, w którym mieści się np. izba wytrzeźwień, czy też areszt śledczy (§ 2 ust. l pkt 1 lit b) Uchwały), a zakazana natomiast jest sprzedaż alkoholu w budynkach sąsiadujących z tym obiektem. Organ stwierdził, iż uznając nawet, że zachodzi w tym przypadku luka w prawie, czyli że nie jest uregulowany stan, który uregulowany być powinien - brak jest przeszkód w zastosowaniu ogólnych reguł wnioskowań prawniczych przy wykładaniu przepisów w/w uchwały, która stanowi przecież prawo miejscowe. W tym wypadku – zdaniem organu I instancji - powinna mieć zastosowanie reguła argumentum a minori ad maius, stosownie do której jeżeli zabronione jest mniej, to zabronione jest także więcej. Przenosząc to na język uchwały rozumować należy, że skoro zabroniono sprzedaży napojów alkoholowych w obiektach przylegających bezpośrednio do obiektu szkoły, to tym bardziej – jak podniósł Prezydent - nie jest dopuszczalna sprzedaż tych napojów w tym obiekcie. Organ stwierdził jednocześnie, iż opinia Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m. [...] nie ma wiążącego charakteru dla Prezydenta m. [...]. W konsekwencji organ uznał, iż prowadzenie działalności polegającej na sprzedaży alkoholu w miejscu wskazanym przez wnioskującą spółkę byłoby sprzeczne z w/w uchwałą Rady m. [...] i tym samym z art. 18 ust. 7 pkt 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Pismem z dnia [...] marca 2004 r. pełnomocnik skarżącej spółki P. Sp. z o.o. wniósł odwołanie od w/w decyzji Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2004 r. W uzasadnieniu środka zaskarżenia pełnomocnik strony zarzucił naruszenie przez organ m.in.: zasady praw nabytych i zasadę równego traktowania podmiotów gospodarczych – poprzez pominięcie faktu, iż skarżąca spółka nabyła prawa do lokalu bezpośrednio po zakończeniu działalności w tym samym lokalu przez podmiot, który otrzymał zezwolenie na sprzedaż i podawanie alkoholu, a ponadto naruszenie zasady logicznej i racjonalnej wykładni normy prawnej oraz wadliwą ocenę znaczenia prawnego postanowienia opiniującego wydanego przez Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m. [...]. Pełnomocnik strony zawnioskował również o przeprowadzenie przez organ odwoławczy dowodu z akt spraw dotyczących udzielenia zezwoleń na sprzedaż alkoholu innym przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą przy ul. [...] w [...], w tym wniósł o dołączenie akt poprzedniej firmy użytkującej lokal zajmowany obecnie przez skarżącą spółkę.
W wyniku rozpatrzenia złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzjami z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], nr [...] i nr [...] - utrzymało w mocy w/w decyzje Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2004 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy – powołując się na dyspozycje przepisów art. 12 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 3a i art. 18 ust. 7 pkt 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a także na postanowienia § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. i art. 2 pkt 2 lit. d) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - stwierdził, iż w świetle powyższych przepisów uznać należy, że miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w budynku, w którym mieści się placówka oświatowa, w tym przypadku Ogólnokształcąca Szkoła [...] im. [...]. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu SKO w [...] stwierdziło, że nie ma znaczenia nabycie przez wnioskodawcę prawa do lokalu po podmiocie prowadzącym w tym samym miejscu sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, albowiem podmiot ten uzyskał zezwolenie na podstawie innych przepisów i wydane dla niego zezwolenia nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu, natomiast wydanie zezwolenia skarżącej spółce, zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami, stanowiłoby naruszenie prawa. W ocenie Kolegium nie ma też znaczenia fakt, że działalność skarżącej spółki w lokalu przy ul. [...] ma być prowadzona w systemie klubowym. Zdaniem organu ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r. nie uzależnia wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w danym miejscu w zależności od tego, czy lokal ten będzie ogólnodostępny, czy dostęp do niego będzie reglamentowany poprzez wprowadzenie systemu klubowego. Kolegium uznało również, iż jeśli chodzi o opinię wyrażoną przez Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m. [...], należy stwierdzić, że Komisja w tym przypadku działała jako organ współdziałający, przy czym jej rozstrzygnięcie ma charakter pomocniczy, a wyrażona w formie postanowienia opinia jest jednym z elementów materiału dowodowego. Opinia taka nie ma – zdaniem SKO - charakteru wiążącego przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez uprawniony organ, chociaż konieczna jest dla legalności decyzji organu wydającego zezwolenie. W konsekwencji – według Kolegium - wobec niespełnienia wymogu położenia lokalu zgodnie z warunkami określonymi Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] dnia [...] marca 2003 r., organ pierwszej instancji zasadnie odmówił wydania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w lokalu położonym w budynku przy ul. [...], pomimo zmieszczenia się placówki w limicie punktów sprzedaży, ustalonych uchwałą rady gminy.
W dniu [...] czerwca 2004 r. pełnomocnik skarżącej spółki – działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na w/w decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2004 r. utrzymujące w mocy decyzje Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2004 r. Strona skarżąca - wnosząc o stwierdzenie nieważności lub o uchylenie zaskarżonych decyzji SKO w [...] i Prezydenta m. [...] – zarzuciła organom obu instancji naruszenie: 1) prawa (art. 6 k.p.a.) z uwagi na naruszenie zasady legalności przy podejmowaniu Uchwały Rady m. [...] z dnia [...] marca 2003 r.; 2) zasady zaufania obywateli do państwa i zaufania do prawa (art. 6 k.p.a.) – poprzez dopuszczenie do sytuacji, w której w tym samym budynku, w odległości 500 m, cztery punkty korzystają z koncesji na sprzedaż i podawanie alkoholu, a stronie skarżącej odmawia się tego uprawnienia, pomimo, że zbywca lokalu użytkowego uprawnienie takie posiadał, a także 3) zasady równości obywateli wobec prawa (art. 8 k.p.a.) i związanej z tym zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) – poprzez odmowę przeprowadzenia zawnioskowanych przez stronę dowodów, przy równoczesnym uznaniu, że postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m. [...] - wydane w trybie art. 106 k.p.a. - nie ma wiążącego znaczenia dla organu decyzyjnego. Ponadto pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił organom obu instancji błędną wykładnię przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu strona skarżąca - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko – podniosła, iż skoro ustawodawca w art. 14 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy użył określenia "na terenie szkół", to rozszerzenie tego zakazu przez Uchwałę Rady m. [...] z dnia [...] marca 2003 r. i wprowadzenie pojęcia "w budynku i innym obiekcie budowlanym" jest niedozwolonym rozszerzeniem ustawowego zakazu przez akt niższego rzędu. Ponadto zdaniem pełnomocnika skarżącej spółki przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi – jako norma kompetencyjna, nie zezwala na określenie zakazów, a jedynie na określenie "miejsc sprzedaży" i "warunki sprzedaży", a więc oczywistym jest – w opinii strony – iż sfera zakazu została zastrzeżona dla regulacji ustawowej. Według skarżącej SKO w [...] - naruszając zasadę praworządności – nie dokonało oceny zasad, według których korzystają z prawa sprzedaży alkoholu inne podmioty prowadzące działalność w tym samym budynku. W ocenie pełnomocnika skarżącej spółki Kolegium wadliwie i z naruszeniem zasady wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego – pominęło postanowienie Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m. [...]. Na poparcie swego stanowiska strona powołała się na szereg orzeczeń Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] - podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu II instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji z dnia [...] maja 2004 r. - wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady legalizmu przy podejmowaniu uchwały Rady m. [...] – Kolegium wskazało, iż przedmiotowa uchwała jest przepisem prawa powszechnie obowiązującego, którym SKO jest związane przy orzekaniu. Odnosząc się do zarzutu niedokonania oceny zasad, według których inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą na ul. [...] korzystają z prawa sprzedaży alkoholu oraz zarzutu braku ustaleń dotyczących zasad wydania stosownego zezwolenia poprzedniemu przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w lokalu zajmowanym obecnie przez stronę skarżącą – Prezes SKO w [...] stwierdził, iż zarzuty te nie są uzasadnione, ponieważ inne zezwolenia nie były przedmiotem postępowania przed Kolegium i nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji wydanych w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, iż nie ma znaczenia, czy działalność skarżącej spółki będzie miała charakter klubowy, czy też lokal będzie dostępny dla nieograniczonej i nieznanej ilości osób, a także, że bez znaczenia jest również fakt, iż skarżąca nabyła lokal po podmiocie prowadzącym w tym samym miejscu sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych.
W piśmie procesowym z dnia [...] września 2004 r. pełnomocnik skarżącej spółki P. Sp. z o.o. – podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w skardze – podniósł dodatkowe argumenty mające uzasadnić zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa – poprzez oparcie jej o wadliwą Uchwałę Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] marca 2003 r., podjętą z naruszeniem delegacji ustawowej. Strona dodatkowo uzasadniła również zarzut naruszenia przez organy zasady legalności – poprzez dokonanie dowolnej, rozszerzającej interpretacji przepisów w/w Uchwały, a ponadto podniosła dodatkowe argumenty w zakresie zarzutu naruszenia przepisu art. 18 ust. 1 pkt 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 28 ustawy - Prawo działalności gospodarczej. – polegającego na podjęciu decyzji sprzecznej z opinią Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych m. [...]. Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej wydanie przez Radę m. [...] uchwały zawierającej zakazy wykraczające poza regulację ustawy powoduje wadliwość takiej uchwały i przesądza o wydaniu zaskarżonej decyzji bez relewantnej podstawy prawnej, a w każdym razie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie strony sporna Uchwała, jako wydana na podstawie art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, stoi w sprzeczności z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego była wydana, a zatem stanowi przykład naruszenia art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Strona wskazała, iż uchwała stanowiąca podstawę decyzji zawiera postanowienia w formie zakazu, wykraczające poza sformułowania przepisu art. 14 cyt. ustawy. Wkraczając w sposób nieuprawniony w materię prawną zagwarantowaną konstytucyjnie dla ustawy – Rada m. [...] naruszyła postanowienia art. 22 Konstytucji RP. Uzasadniając zarzut wadliwej interpretacji postanowień Uchwały Nr [...] pełnomocnik strony wskazał, iż interpretacja celowościowa nie może w przypadku niniejszej sprawy prowadzić do rozszerzenia ograniczeń swobody działalności gospodarczej, a prawidłowo przeprowadzona – powinna prowadzić do wniosku, że punkt sprzedaży alkoholu nie może mieścić się w szkole jako instytucji, a nie w budynku, w którym mieszczą się inne podmioty, w tym szkoła. Pełnomocnik skarżącej spółki podniósł jednocześnie, iż brzmienie przepisu art. 18 ust. 3a) ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje jednoznacznie, iż po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji, organ wydaje stosowne zezwolenie, a rozstrzygnięcie organu w tym zakresie może być wyłącznie pozytywne. Strona podniosła również dodatkowe argumenty uzasadniające zarzuty naruszenia przez organy obu instancji zasady równości wobec prawa oraz zasady zaufania obywateli do organów państwa i stosowanego przez nie prawa.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Do pisma procesowego pełnomocnik załączył m.in. kopię pisma Dyrektora Biura Działalności Gospodarczej i Zezwoleń Urzędu m. [...] wystosowanego w innej, podobnej – zdaniem strony - sprawie dotyczącej zezwolenia na sprzedaż alkoholu, w którym Urząd stwierdził ,iż z literalnej wykładni przepisu art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi jednoznacznie wynika, że zakaz odnosi się wyłącznie do terenu domu studenckiego, tj. obszaru, który zajmuje przedmiotowy dom studencki, a nie budynku, w którym jest usytuowany.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2005 r. ustosunkowując się do zarzutów skarżącej spółki podniesionych w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2005 r. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę.
Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2005 r. pełnomocnik skarżącej spółki podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty oraz przedłożył do akt sprawy materiały, w tym zdjęcia oraz zestawienie obiektów, w których – zdaniem strony skarżącej – sprzedawany jest alkohol, pomimo bliskości szkół.
Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] podtrzymał na rozprawie dotychczasowe stanowisko organu odwoławczego, wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).
W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2004 r. oraz utrzymane nimi w mocy decyzje Prezydenta m. [...] z dnia [...] marca 2004 r. o numerach: [...],[...] i [...] - naruszają prawo.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżone decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego, albowiem wydane zostały na podstawie uchwały organu samorządu terytorialnego wydanej z naruszeniem postanowień przepisu art. 22 Konstytucji RP.
Ponadto - w ocenie Sądu – wydając zaskarżone decyzje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a także Prezydent m. [...] dopuścił się obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i w konsekwencji naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Organy swoim działaniem dopuściły się ponadto naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.
Na mocy zaskarżonych decyzji w/w organy administracji publicznej odmówiły skarżącej spółce udzielenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w lokalu użytkowym położonym w [...], przy ul. [...].
Podstawą prawną decyzji Prezydenta m. [...], a następnie organu odwoławczego były przepisy ustawy z dnia [...] października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej, a ponadto postanowienia Uchwały Nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie ustalenia na terenie miasta [...] liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Jak stanowi przepis art. 18 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży.
W świetle art. 18 ust. 3a cyt. ustawy zezwolenie to organ wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy. W tym miejscu Sąd pragnie podnieść, iż – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – należy przyjąć, iż opinia ta – wydana na podstawie przepisu art. 106 k.p.a. w formie postanowienia - nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego przedmiotowe zezwolenie, lecz stanowi jedynie element materiału dowodowego, który musi poprzedzać podjęcie każdej decyzji, o której mowa w art. 18 ust. 1 cyt. ustawy.
Przepis art. 18 ust. 7 pkt 8 w/w ustawy stanowi z kolei, iż warunkiem prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu i poza miejscem sprzedaży jest prowadzenie sprzedaży w punkcie sprzedaży spełniającym wymogi określone przez radę gminy, na podstawie art. 12 ust. 1 i 2 w/w aktu normatywnego z dnia 26 października 1982 r.
Art. 12 ust. 2 przedmiotowej ustawy stanowi, iż rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
Rada m. [...] - działając na podstawie m.in. w/w przepisu art. 12 ust. 2 podjęła w dniu [...] marca 2003 r. Uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia na terenie miasta [...] liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W przepisie § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) tej uchwały Rada m. [...] ustaliła, że miejsce sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie może być usytuowane w budynku, innym obiekcie budowlanym, a także w samodzielnym ogródku letnim uruchamianym sezonowo, bezpośrednio przylegającym do obiektu lub terenu przedszkola, szkoły i placówki oświatowej, w rozumieniu ustawy o systemie oświaty.
Odmawiając skarżącej spółce udzielenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w lokalu przy ul. [...] w [...] - Prezydent m. [...], a następnie organ odwoławczy, oparły swoje rozstrzygnięcia właśnie na dyspozycji w/w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) uchwały Rady m. [...]. Stosując wykładnię tego przepisu organy obu instancji – przy zastosowaniu interpretacyjnej reguły argumentum a minori ad maius - uznały, że skoro zabroniono sprzedaży napojów alkoholowych w obiektach przylegających bezpośrednio do obiektu szkoły, to tym bardziej niedopuszczalna jest sprzedaż tych napojów w tym obiekcie.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podjęta w dniu [...] marca 2003 r. uchwała Rady m. [...] Nr [...], która stanowiła podstawę do wydania w niniejszej sprawie decyzji organów obu instancji, zawiera w dyspozycji § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) postanowienia w formie zakazu, które w sposób niedopuszczalny wykraczają poza sformułowania przepisu art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Przepis art. 14 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy stanowi, iż zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie szkół oraz innych zakładów i placówek oświatowo-wychowawczych, opiekuńczych i domów studenckich.
W konsekwencji należy uznać, iż przedmiotowa uchwała Rady m. [...] zawierając zakaz sprzedawania i podawania napojów alkoholowych we wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) miejscach, w sposób nieuprawniony wkracza w materię prawną zagwarantowaną przez Konstytucję RP wyłącznie dla ustaw.
Jak stanowi przepis art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.
Z przepisu tego wynika – jak słusznie podniosła strona skarżąca, iż jakiekolwiek zakazy i ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, w tym np. w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, powinny być formułowane w formie zakazów i ograniczeń ustawowych.
Ustawodawca zawarł zamknięty katalog takich zakazów w przepisie art. 14 ust. 1-5 cyt. ustawy z dnia 26 października 1982 r., stanowiąc jedynie (vide: art. 14 ust. 6), iż rada gminy może wprowadzić czasowy lub stały zakaz sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych, nie wymienionych w art. 14, miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy. W konsekwencji należy przyjąć, iż Rada m. [...] nie miała kompetencji do określenia na podstawie dyspozycji art. 12 ust. 2 ustawy dalszych, nie wymienionych w art. 14, zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.
W ocenie Sądu uchwała z dnia [...] marca 2003 r. przyjęta przez Radę m. [...] na podstawie art. 12 ust. 2 w/w ustawy, stanowiąc w swym § 2 ust. 1 pkt 1 lit. c) nowe zakazy i tym samym ewidentnie przekraczając dopuszczalne granice regulacji, nie może być podstawą prawną decyzji organów administracji w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych w tych sytuacjach, w których punkt przewidywanej sprzedaży takich napojów nie mieści się na terenie placówek wskazanych expressis verbis w art. 14 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Z tej przyczyny należy uznać, iż organy dopuściły się w niniejszej sprawie istotnej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - obrazy prawa materialnego, poprzez naruszenie postanowień art. 18 ust. 7 pkt 8 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy obu instancji, niezależnie od powyższych uchybień, dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto w ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Zdaniem Sądu za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa uznać należy niewątpliwie m.in. działania organów administracji publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany.
Biorąc powyższe pod uwagę należy – w ocenie Sądu - uznać, iż strona skarżąca miała pełne prawo oczekiwać, iż organy obu instancji potraktują spółkę P. Sp. z o.o. w sposób zbliżony do sytuacji poprzedniego właściciela lokalu użytkowego, zagospodarowanego aktualnie przez stronę, czy też do sytuacji innych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w lokalach usytuowanych przy ul. [...] w [...], a przynajmniej, że w sytuacji, gdy odmówią stronie skarżącej udzielenia zgody na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, to w sposób szczegółowy przytoczą argumenty uzasadniające zmianę poglądów.
Oczekiwania strony skarżącej były tym bardziej uzasadnione, iż - jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r., sygn. akt III ARN 28/90, OSP 1992/7/150 - obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści.
Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa. Konstytucja RP oraz inne przepisy prawa, w tym unormowania k.p.a., nakładają na organy prowadzące postępowanie administracyjne szczególne obowiązki. Chodzi zwłaszcza o to, by w wypadkach, w których strona twierdzi, iż zasada równości wobec prawa jest w jej sprawie naruszona, przeprowadzić wnikliwie postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia, czy istotnie zarzut taki jest zasadny, a więc czy w sprawach, na które strona się powołuje, istotnie zapadły decyzje o odmiennej treści i czy rzeczywiście były to sprawy, w których występowała analogiczna sytuacja faktyczna i prawna. W każdym takim wypadku do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ administracji powinien się ustosunkować w uzasadnieniu decyzji. Tylko w taki sposób można pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, co nakazuje organom administracji wspomniany już przepis art. 8 k.p.a. (podobnie /w:/ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 1984 r., sygn. akt II SA 1161/84, ONSA 1984/2/97).
W tej sytuacji trzeba wyraźnie stwierdzić, iż zarówno Prezydent m. [...], jako organ I instancji, jak i SKO w [...] – jako organ odwoławczy, nie ustosunkowały się w sposób wyraźny i wszechstronny do zarzutów strony skarżącej odwołujących się do sytuacji prawnej innych podmiotów, prowadzących działalność gospodarczą nie tylko przy ul. [...], ale również i w innych częściach m. [...]. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dotyczących niedokonania oceny zasad, według których inne podmioty prowadzące działalność gospodarczą na ul. [...] korzystają z prawa sprzedaży alkoholu oraz zarzutu braku ustaleń dotyczących zasad wydania stosownego zezwolenia poprzedniemu przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w lokalu zajmowanym obecnie przez stronę skarżącą – organy obu instancji stwierdziły jedynie, iż zarzuty te nie są uzasadnione, ponieważ inne zezwolenia nie były przedmiotem postępowania przed organami i nie mogły mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji wydanych w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu takie wyjaśnienia ze strony organów prowadzących postępowanie administracyjne są niezgodne z zasadami rządzącymi tym postępowaniem i w konsekwencji podważają zaufanie strony do racjonalności postępowania organów m. [...], tym bardziej, iż zezwolenia udzielane na rzecz innych podmiotów były również oparte bądź o postanowienia Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2003 r., bądź też o przepisy Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2001 r., która wcześniej regulowała sporną kwestię w sposób praktycznie tożsamy.
W ocenie Sądu należy w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku niniejszego postępowania stwierdzić, iż organy administracji publicznej nie oceniły w sposób wszechstronny i prawidłowy materiału sprawy, a uzasadnienia zaskarżonych decyzji nie odpowiadają w pełni wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sąd nie zastosował przepisu art. 152 p.p.s.a., albowiem z zaskarżonymi decyzjami nie wiąże się kwestia ich wykonalności.
Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, poniesionych w sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).