VI SA/WA 1268/06

VI SA/Wa 1268/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-09-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2006-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Kuna /sprawozdawca/
Maria Jagielska
Zdzisław Romanowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Sygn. powiązane
II GSK 42/07 - Wyrok NSA z 2007-06-12
Skarżony organ
Rada Radców Prawnych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Maria Jagielska Asesor WSA Andrzej Kuna (spr.) Protokolant Anna Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi K. T. na uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę aplikantów radcowskich oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] stycznia 2006 roku K. T., dalej zwana skarżącą, zwróciła się do Dziekana Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. o wpisanie na listę aplikantów radcowskich.
Uchwałą z dnia [...] stycznia 2006 roku Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. postanowiła odmówić wpisania na listę aplikantów radcowskich skarżącą, podnosząc, że z egzaminu konkursowego uzyskała 171 punktów. Zgodnie z dyspozycją art. 339 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o radcach prawnych (Dz. U. Nr 123 poz.1059 ze zm.) uzyskanie z testu wyboru minimum 190 punktów było podstawą do przyjęcia, że zdający uzyskał wynik pozytywny. W związku z tym, że skarżąca z egzaminu konkursowego otrzymała wynik negatywny nie mogła zostać wpisana na listę aplikantów radcowskich.
W odwołaniu do Krajowej Rady Radców Prawnych skarżąca podniosła, że w teście jednokrotnego wyboru, przygotowanym jako egzamin konkursowy na aplikację radcowską pojawiło się wiele omyłek.
Część z nich - 10 pytań - została uwzględniona przez Zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską. Jednakże pozostało jeszcze wiele pytań, które są nieoczywiste, błędnie sformułowane lub też nieprecyzyjne na tyle, iż odpowiedzi na te pytania nie powinny mieć negatywnego wpływu na wynik końcowy egzaminu konkursowego na aplikację radcowską. Ponadto zakładając, że pytania konkursowe powinny spełniać kryteria logiczne, być zupełne i rozłączne, wskazała na wiele omyłek między innymi w pytaniach o numerach: 23, 86, 113, 128, 137, 150, 154, 182, 226, 247.
Zarówno pytania, które zostały uwzględnione przez Zespół do przygotowania pytań na aplikację radcowską za nieprawidłowe, jak również te pytania, które były niewłaściwie sformułowane i zawierające nieprecyzyjne odpowiedzi, wskazane powyżej, uniemożliwiły skarżącej skoncentrowanie się nad właściwymi odpowiedziami
i spowodowały popełnienie omyłek w innych pytaniach oraz uniemożliwiły uzyskanie progu punktowego wymaganego do uzyskania wpisu na listę aplikantów radcowskich.
W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.
Krajowa Rada Radców Prawnych uchwałą z dnia [...] marca 2006 roku utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę.
Organ stanął na stanowisku, że uzyskanie 171 punktów, a więc poza limitem ustalonym na 190 punktów, zgodnie z obowiązującym przepisami prawa nie dawało podstaw Radzie Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. do wpisania skarżącej na listę aplikantów radcowskich.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale:
1. rażące naruszenie prawa materialnego tj.:
* art. 339 ust. 1 w związku z art. 33 ust. 3 i 4 ustawy o radcach prawnych poprzez uznanie 22 błędnych pytań testu za spełniające ustawowe kryteria określone w art. 339 ust. 1 cytowanej ustawy, a tym samym bezpodstawne uznanie, iż skarżąca nie zdobyła wymaganego limitu 190 punktów z egzaminu na aplikację radcowską, czego skutkiem była uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. w sprawie odmowy wpisu na listę aplikantów, utrzymana w mocy przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych,
* art. 32 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji poprzez mylne uznanie Ministra Sprawiedliwości, iż sprostowanie błędnych pytań dokonane w oparciu o uchwałę Krajowej Rady Radców Prawnych nr 479A/I/2005 z dnia 17 grudnia 2005 roku i wydany na tej podstawie komunikat Zespołu do przygotowania pytań z dnia [...] grudnia 2005 roku odpowiada prawu, gdy tymczasem sprostowanie to nie objęło swoim zakresem wszystkich błędnych pytań testu na aplikację radcowską, co rażąco narusza zasadę równości wobec prawa,
* art. 65 ust. 1 w związku z 8 ust. 2 Konstytucji i art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) poprzez naruszenie prawa do wyboru i wykonywania zawodu poprzez brak ustawowej możliwości odwołania się od wyników egzaminu, a także poprzez niesprostowanie wyników egzaminu przez Zespół do przygotowania pytań o wszystkie błędne pytania, a tylko przez korektę arbitralnie wybranej części odpowiedzi,
* art. 31 ust. 3 w związku z art. 8 ust 2 Konstytucji poprzez ograniczenie prawa do wyboru zawodu i ograniczenie prawa do wykonywania zawodu, w drodze aktu wewnętrznego tj. uchwały KRRP nr 479/W2005 z dnia 17 grudnia 2005 roku i wydanego na tej podstawie komunikatu Zespołu do przygotowania pytań z dnia [...] grudnia 2005 roku, jak i wydanej z naruszeniem prawa decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia 6 marca 2006 roku, a nie ustawy,
2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. poprzez:
* niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu uchwały do podnoszonego przez zdających egzamin z całej Polski oraz Okręgową Izbę Radców Prawnych w O. faktu istnienia 22 błędnych pytań w teście, co oznacza, iż wynik egzaminu ustalony przez Komisję Konkursową bez winy skarżącej jest błędny, co miało istotny wpływ na treść uchwały w zakresie jej dotyczącym,
* błąd w ustaleniach faktycznych poprzez stwierdzenie, iż w odwołaniu nie podniesiono zarzutów, co do prawidłowości postępowania kwalifikacyjnego, mogącego mieć wpływ na ocenę kandydata, skutkującą wpisaniem na listę aplikantów radcowskich, z uwagi na bezsporny fakt istnienia błędnych pytań egzaminacyjnych, które powinny zostać pominięte, a wyniki egzaminu ponownie zweryfikowane, co organowi wiadome jest z urzędu w oparciu o art. 77 § 4 k.p.a.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia [...] marca 2006 roku Nr [...].
W uzasadnieniu skarżąca podniosła między innymi, że oprócz uznanych "oficjalnie" 10 pytań za błędne, pozostały, w dalszym ciągu w teście pytania, które powinny również podlegać sprostowaniu. Nieprecyzyjne sformułowanie pytań, brak prawidłowej odpowiedzi lub zamieszczenie wszystkich odpowiedzi zgodnych z prawem uniemożliwiało udzielenie odpowiedzi zgodnej z kluczem albo uzależniało uznanie jednej z pośród kilku równie prawidłowych odpowiedzi od kryterium nieobiektywnej preferencji autorów klucza odpowiedzi, a tym samym znacząco i w sposób podstępny zmniejszało szanse na zdobycie 1 punktu. Zakładając, iż odpowiedzi na poszczególne pytania testowe winny spełniać kryteria wynikające z zasad logiki prawniczej, tzn. być zupełne i rozłączne sprostować należało dodatkowo jeszcze co najmniej 26 pytań. Są to pytania o nr: 2, 23, 27, 43, 46, 86, 88, 128, 134, 143, 146, 150, 154, 157, 158, 164, 168, 171, 182, 186, 191, 226, 240, 247, 248, 249.
Ponadto zdaniem skarżącej Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych nie wyjaśniło wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez zupełny brak ustosunkowania się w uzasadnieniu uchwały do podnoszonego przez zdających egzamin z całej Polski oraz Okręgową Izbę Radców Prawnych w O. faktu istnienia kilkunastu błędnych pytań w teście, co oznacza, iż wynik egzaminu skarżącej ustalony przez Komisję Konkursową bez jej winy jest mylny i miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Niewyjaśnienie powyższej okoliczności przez Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych rażąco narusza zarówno interes skarżącej, jako jednostki, jak i słuszny interes obywateli (brak dostępu do usług prawniczych). Ponadto wywodzi, że Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych dopuściło się błędu w ustaleniach faktycznych poprzez stwierdzenie, iż w odwołaniu nie podniesiono zarzutów, co do prawidłowości postępowania kwalifikacyjnego (co mija się z prawdą), mogącego mieć wpływ na ocenę kandydata, skutkującą wpisaniem na listę aplikantów radcowskich, z uwagi na bezsporny fakt istnienia błędnych pytań egzaminacyjnych, które powinny zostać pominięte, a wyniki egzaminu ponownie zweryfikowane, co organowi wiadome jest z urzędu w oparciu o art. 77 § 4 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, która jest dokonywana w kontekście zgodności z prawem materialnym i procesowym, a nie według kryteriów celowościowych.
Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
(art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skarga analizowana stosownie do wymienionych założeń kontroli sądowej decyzji administracyjnych podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i prawną jego ocenę w świetle mających zastosowanie przepisów.
Przedstawione stanowisko skarżącej jak i organu orzekającego w sprawie, zostało oparte na tej samej podstawie prawnej, a mianowicie art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361). Ustawa ta w art. 2 wprowadziła zmiany w ustawie
z 1982 r. o radcach prawnych, a w art. 7 określiła zasady naboru na aplikację radcowską w 2005 r., które w części odbiegają od zasad przyjętych w art. 2 ustawy (np. w 2005 r. zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy powoływała Krajowa Rada Radców Prawnych, a nie – jak w zmianie ustawy - Minister Sprawiedliwości, a egzaminy konkursowe przeprowadzały komisje konkursowe powołane przez rady okręgowych izb radców prawnych, a nie – jak w zmianie ustawy – komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji radcowskiej przy Ministrze Sprawiedliwości), w części zaś odwołują się do przyjętych już zmian w ustawie z 1982 r. (ust. 27 – dotyczy to art. 331 ust. 3, art. 337-9 i art. 3310 ustawy z 30 czerwca 2005 r.).
Ustawy powstające pod presją społeczną, dla rozwiązania konkretnych, aktualnych problemów społecznych, gospodarczych, zawodowych, itp., najczęściej opracowywane pospiesznie, bez koncepcji docelowej i jasnych założeń, bez przemyślanej instrumentalizacji prawnej, z założenia wprowadzają do obrotu złe prawo. Tak też jest i w przypadku ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Zespół do przygotowania pytań na egzamin konkursowy oraz komisje konkursowe, mimo że powoływane przez organy samorządu zawodowego, nie były przewidziane w strukturze samorządu zawodowego radców prawnych, a ich charakter prawny – przynajmniej w odniesieniu do ciał powołanych w 2005 r. – jest trudny do ustalenia. Brak było precyzyjnego określenia procedur egzaminacyjnych; z powołanych przepisów nie wynikała w ogóle możliwość weryfikacji wyników egzaminu, jej zasad i organów uprawnionych do jej przeprowadzenia. Tych braków ustawy, po części podniesionych przez skarżącą, trudno nie dostrzec.
Nie ulega wątpliwości, że art. 7 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw zawierał przepisy o charakterze przejściowym, które miały obowiązywać tylko w 2005 r. Rok ten stanowi cezurę między bardzo ogólnymi przepisami art. 38 "starej" ustawy o radcach prawnych, pozostawiającymi organizację i prowadzenie aplikacji radcowskiej w układzie zdecentralizowanym, w kompetencjach okręgowych izb radców prawnych, a więc wyłącznie w kompetencji organów korporacyjnych, a nowymi przepisami wprowadzonymi przez ustawę z 2005 r., zasadniczo zwiększającymi kompetencje Ministra Sprawiedliwości w zakresie naboru na aplikację radcowską i jej organizacji. Na tym tle przepisy ustawy odnoszące się do 2005 r. mają rzeczywiście charakter przejściowy – m.in. powołanie podmiotów odpowiedzialnych za przeprowadzenie egzaminów konkursowych na aplikację radcowską, tj. zespołu do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich oraz komisji konkursowych do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich, pozostawione zostało we właściwości odpowiednich organów samorządu zawodowego, tj. Krajowej Rady Radców Prawnych oraz Rad Okręgowych Izb Radców Prawnych. Jednocześnie w skład "podmiotów egzaminacyjnych" weszli z mocy ustawy przedstawiciele Ministra Sprawiedliwości.
Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 2005 r. nabór na aplikację radcowską powinien być przeprowadzony w 2005 r. w drodze egzaminu konkursowego przez rady okręgowych izb radców prawnych równocześnie w tym samym dniu w Rzeczypospolitej Polskiej, w terminie wyznaczonym przez Ministra Sprawiedliwości. Egzamin ten powinien być przeprowadzony na podstawie jednego zestawu pytań w formie testu wyboru (art. 7 ust. 10). Oznaczało to co najmniej uporządkowanie procesu egzaminacyjnego, mającego prowadzić m.in. do porównywalności jego wyników w poszczególnych izbach okręgowych. Szło też o stworzenie jednakowych szans i warunków dla wszystkich zainteresowanych (zdających). Ideą przeprowadzenia konkursu, podkreśloną także w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r., było (...) sprawdzenie wiedzy kandydatów według jednolitych zasad i kryteriów, w oparciu o zasadę równego dostępu do zawodu, ograniczonego jedynie poziomem wiedzy prawniczej."
Generalnie biorąc, przepisy ustawy z 2005 r. zmierzały do scentralizowania uprawnień do przygotowania pytań na egzamin konkursowy w rękach jednego podmiotu – zespołu do przygotowania pytań na egzamin konkursowy dla kandydatów na aplikantów radcowskich, w sposób jednolity dla całego kraju – z jednej strony, z drugiej zaś – utrzymywały zdecentralizowany sposób przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich, pozostawiając kompetencję w tym zakresie radom okręgowych izb radców prawnych, a ściślej – powoływanym przez nich komisjom konkursowym, których przewodniczących wyznaczał Minister Sprawiedliwości spośród swoich przedstawicieli.
Na gruncie obowiązujących przepisów w 2005 roku rady okręgowe izby radców prawnych mogły wpisać na listę aplikantów radcowskich osoby, które na mocy uchwały komisji konkursowej uzyskały z testu wyboru co najmniej 190 punktów i były związane tą uchwałą.
Natomiast jak wynika z akt sprawy, Komisja konkursowa do przeprowadzenia egzaminu konkursowego dla kandydatów na aplikantów radcowskich, powołana przez Radę Okręgową Izby Radców Prawnych w O. uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. stwierdziła, że z przeprowadzonego w dniu [...] grudnia
2005 r. egzaminu konkursowego skarżąca uzyskała wynik negatywny, zdobywając z testu wyboru 171 punktów. Tym samym Rada Okręgowa Izby Radców Prawnych w O. nie miała kompetencji do wpisania skarżącej na listę aplikantów radcowskich.
Rady okręgowe izby radców prawnych nie miały ustawowych uprawnień do samodzielnej ponownej weryfikacji wyników egzaminów ustalonych w drodze uchwały przez komisje konkursowe.
Zakładając kompetencję w tym zakresie poszczególnych okręgowych izb radców prawnych, zniweczyłoby to w istocie dążenie do scentralizowania najszerzej pojętego ustalania pytań w jednym ręku, umożliwiające m.in. zobiektywizowane porównanie wyników egzaminu konkursowego w różnych okręgowych izbach radców prawnych. W tym samym stopniu – co bardziej istotne z punktu widzenia zdających – zniweczyłoby założoną równość szans wszystkich zdających. Zgoda na takie rozwiązanie wcale nie służy otwarciu zawodów prawniczych, lecz sprzyja petryfikacji dotychczasowych metod naboru na aplikację radcowską. Uznanie, że okręgowe izby radców prawnych zachowały uprawnienia do swobodnej weryfikacji wyników egzaminacyjnych oznacza w istocie utrzymanie dotychczasowego stanu prawnego, a tym samym – zniweczenie wyników reformy zasad naboru na aplikację radcowską dokonanej przez ustawodawcę .
Zdaniem Sądu kontrola uchwały o odmowie przyjęcia na aplikację radcowską dotyczy zgodności z prawem postępowania decyzyjnego uprawnionych organów. Nie dotyczy natomiast poprawności pytań egzaminacyjnych.
Ocena testu wyboru należała wyłącznie do powołanej komisji konkursowej, a ocena punktowa nie może stanowić elementu postępowania administracyjnego.
Przy takiej interpretacji prawa materialnego – ustawy o radcach prawnych w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw przedstawione przez skarżącą zarzuty naruszenia prawa procesowego, a w szczególności art. 7 k.p.a. nie miały dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia. Jak już bowiem wcześniej zwrócono uwagę, przy wpisie na listę aplikantów adwokackich brana jest pod uwagę wyłącznie – zgodnie z przepisem art. 311 ust. 3 oraz art. 339-10 powołanej ustawy – uchwała komisji konkursowej, która ustala czy kandydat uzyskał wynik pozytywny czy negatywny z przeprowadzonego egzaminu konkursowego. Oznacza to m.in., że izba okręgowa radców prawnych podejmując uchwałę o odmowie wpisu na listę aplikantów radcowskich – wraz z jej uzasadnieniem - nie może wyjść poza granice informacji zawartych w przedstawionej jej uchwale. Postępowanie wyjaśniające, a zwłaszcza postępowanie dowodowe, ma więc w niniejszej sprawie wyraźnie ograniczony, na mocy ustawy zakres.
Również w kwestii tzw. apelu - komunikatu Ministra Sprawiedliwości zawartego w piśmie z dnia [...] grudnia 2005 r., skierowanego do przewodniczących komisji konkursowych, na który powołuje się skarżąca, Sąd uważa za prawidłowe stanowisko zawarte w tej sprawie przez organ orzekający. W powołanym komunikacie nie było bowiem zapisu uprawniającego komisje konkursowe, a tym bardziej rady okręgowe do dokonywania wskazanych czynności odmiennie, aniżeli wynikało to z treści powołanej uchwały Krajowej Rady Radców Prawnych.
W demokratycznym państwie prawnym organy administracji publicznej, w tym także Krajowa Rada Radców Prawnych, zobowiązane są do wykonywania ustaw, których zgodność z Konstytucją RP nie została zakwestionowana przez Trybunał Konstytucyjny. W rozpatrywanej sprawie Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w O. oraz Krajowa Rada Radców Prawnych była zobowiązana działać na podstawie ustawy z 1982 r. o radcach prawnych – w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw. Ocena działań i uchwał podjętych na podstawie powołanej wyżej ustawy, nie może być sprowadzona do oceny samej ustawy, lecz do zgodności podjętych rozstrzygnięć z przepisami tej ustawy – mimo jej braków.
Mając na uwadze powyższą argumentację Sąd nie dopatrzył się również naruszenia dyspozycji art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.