VI SA/Wa 1266/21

VI SA/Wa 1266/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-09-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Dziedzic-Chojnacka /przewodniczący/
Dorota Pawłowska /sprawozdawca/
Tomasz Sałek
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Sygn. powiązane
II GSK 371/22 - Wyrok NSA z 2025-07-22
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Dorota Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2020 r.; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 13 817 zł (słownie: trzynaście tysięcy osiemset siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja") Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "KNF", "Organ", "Komisja"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "Kpa"), w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 180 ze zm.; dalej: "Ustawa o nadzorze") oraz art. 169a ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tj. Dz. U. z 2020 poz. 89, ze zm., dalej: "ustawa o obrocie"), w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U poz. 685; dalej: "ustawa zmieniająca"), po rozpatrzeniu wniosku M. K.(dalej: "Skarżący", "Strona") o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymała w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2020 r. nr [...] nakładającą na Stronę administracyjną karę pieniężną w wysokości 300.000 zł oraz umarzającą postępowanie w pozostałym zakresie.
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W dniach od 6 kwietnia 2018 r. do 31 lipca 2018 r. upoważnieni pracownicy Komisji przeprowadzili w siedzibie P. S.A. z siedzibą w W.(dalej: "[...]", "Dom Maklerski") kontrolę zgodności działalności tego podmiotu z przepisami prawa, regulaminami, warunkami określonymi w zezwoleniach i interesem zleceniodawców (dalej: "Kontrola"). Dokonane w jej toku ustalenia zostały opisane w protokole kontroli z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...] . Ujawnione w toku ww. Kontroli okoliczności faktyczne, w powiązaniu z faktami znanymi Organowi z urzędu, wskazywały na podejrzenie naruszenia przez [...] przepisów prawa oraz zasad uczciwego obrotu, w związku z udziałem Domu Maklerskiego w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych Funduszu.
Na tej podstawie Komisja wszczęła i przeprowadziła postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na Dom Maklerski kary pieniężnej w związku z udziałem [...] w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F funduszu [...] (dalej: "certyfikaty inwestycyjne"), w sposób polegający na współpracy z podmiotami trzecimi nieposiadającymi uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych. Decyzją z dnia [...] września 2020 r. znak: [...], Organ nałożył na [...] karę pieniężną w wysokości 1.800.000 zł za naruszenie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 24 września 2012 r. w sprawie trybu i warunków postępowania firm inwestycyjnych, banków, o których mowa w art. 72 ust. 2 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz banków powierniczych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 878 ze zm.; dalej: "Rozporządzenie w sprawie trybu") w związku z art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej oraz za nieprzestrzeganie zasady uczciwego obrotu, poprzez świadczenie usługi oferowania instrumentów finansowych w sposób naruszający obowiązek działania w sposób rzetelny i profesjonalny, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych, w sposób polegający na współpracy z podmiotem trzecim, nieposiadającym uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych.
Dom Maklerski posiada status firmy inwestycyjnej, o której mowa w art. 3 pkt 33 ustawy o obrocie. [...] prowadzi działalność maklerską na podstawie zezwolenia Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2015 r. Zakres prowadzonej działalności obejmuje przyjmowanie i przekazywanie zleceń nabycia lub zbycia instrumentów finansowych oraz oferowanie instrumentów finansowych.
Postanowieniem z 7 lutego 2020 r. Komisja wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia na M. K.- Prezesa Zarządu [...] kary pieniężnej na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, w brzmieniu obowiązującym sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, w związku z podejrzeniem naruszenia przez [...] art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej w związku z § 8 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie trybu oraz zasad uczciwego obrotu, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F funduszu [...] Windykacji Niestandaryzowany Sekurytyzacyjny Fundusz Inwestycyjny Zamknięty (dalej: "Fundusz [...] ", "Fundusz"), w sposób polegający na współpracy z podmiotami trzecimi, nieposiadającymi uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych.
Komisja stwierdziła, że status strony niniejszego postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa przysługuje również Domowi Maklerskiemu i w związku w tym zawiadomiła [...] pismem z 9 marca 2020 r. o wszczęciu postępowania.
W dniu [...] grudnia 2020 r. KNF wydała decyzję nr [...] , na podstawie której:
– w pkt I nałożyła na Stronę karę pieniężną w wysokości 300.000 złotych w związku z naruszeniem przez Dom Maklerski § 8 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie trybu w związku z art. 72 ust. 1 Ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie Ustawy zmieniającej, poprzez świadczenie usługi oferowania instrumentów finansowych w sposób naruszający obowiązek działania w sposób rzetelny i profesjonalny, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F Funduszu [...] , w sposób polegający na współpracy z podmiotem trzecim, nieposiadającym uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych,
– pkt II umorzyła postępowanie administracyjne w części dotyczącej nałożenia na Stronę kary pieniężnej na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, w związku z podejrzeniem naruszenia przez Dom Maklerski zasad uczciwego obrotu, poprzez udział w organizacji procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F Funduszu [...] , w sposób polegający na współpracy z podmiotami trzecimi, nieposiadającymi uprawnień do świadczenia usługi oferowania instrumentów finansowych.
Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Po rozpatrzeniu wniosku, Komisja wydała decyzję utrzymującą w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2020 r. Organ uznał za nieuzasadnione zarzuty Strony wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że w dniu [...] grudnia 2015 r. Dom Maklerski, reprezentowany przez prezesa zarządu M. K. zawarł z A. S.A. z siedzibą w W. (dalej: "A." albo "Towarzystwo") Umowę zlecenia oferowania certyfikatów inwestycyjnych oraz obsługi bieżącej (dalej: "Umowa oferowania"). Na podstawie aneksu z dnia 21 marca 2016 r. wskazaną umową objęto również Fundusz [...] , reprezentowany przez A. Na podstawie Umowy oferowania [...] przyjął od Towarzystwa zlecenie świadczenia usług polegających na:
- pośredniczeniu w prowadzeniu zapisów na certyfikaty inwestycyjne w trybie i na warunkach określonych w Warunkach emisji,
-wykonywaniu czynności związanych z obsługą klientów innych niż oferowanie.
Jak zauważyła KNF, istotne jest to, że certyfikaty inwestycyjne wyemitowane przez fundusze inwestycyjne objęte Umową oferowania, nie były oferowane w drodze oferty publicznej, nie były dopuszczone do publicznego obrotu na rynku regulowanym, ani wprowadzone do alternatywnego systemu obrotu. Propozycja nabycia certyfikatów inwestycyjnych miała być skierowana przez Dom Maklerski do mniej niż 150 podmiotów. Zgodnie z § 2 ust. 8 Umowy oferowania, Dom Maklerski mógł wykonywać umowę za pośrednictwem swoich pracowników, których lista stanowiła załącznik nr 1 do Umowy lub za pośrednictwem agenta firmy inwestycyjnej. Stosownie do treści § 6 ust. 1 Umowy oferowania, [...] nie mógł bez zgody Towarzystwa wyrażonej w formie pisemnej pod rygorem nieważności, powierzyć wykonywania umowy osobom trzecim, z wyłączeniem powierzenia wykonywania umowy agentowi firmy inwestycyjnej. Dom Maklerski, w każdym przypadku ponosił odpowiedzialność za działania osób, którym powierzył wykonywanie umowy jak za działania własne. W załączniku nr 2 do Umowy oferowania opisane zaś zostały procedury operacyjne w zakresie pośrednictwa [...] w przyjmowaniu zapisów na certyfikaty inwestycyjne (dalej: "Procedury operacyjne"). Dokument ten stanowił, że Dom Maklerski ma możliwość złożenia klientom oferty nabycia certyfikatów inwestycyjnych z wykorzystaniem propozycji nabycia oznaczonych numerami w liczbie wskazanej każdorazowo w zleceniu oferowania, przekazanym przez Towarzystwo i zaakceptowanym przez [...]. Imienne propozycje nabycia certyfikatów inwestycyjnych miały być wystawiane w Domu Maklerskim na podstawie danych przekazanych przez pracowników punków obsługi należących do Domu Maklerskiego lub agenta [...] (dalej: "pracownik [...]"). Jak dalej podkreślił Organ, następnie pracownik [...] miał przekazywać propozycję nabycia klientowi, dla którego została przeznaczona wraz z warunkami emisji, statutem funduszu, 3 egzemplarzami formularza zapisu, 3 egzemplarzami danych dodatkowych i 3 egzemplarzami formularza [...]. Zgodnie z Procedurą operacyjną, pracownik [...] przyjmował od klienta zapis w trzech podpisanych przez klienta egzemplarzach. Po złożeniu zapisu na certyfikaty inwestycyjne pracownik [...] wręczał jeden ich komplet klientowi, drugi archiwizował w [...], a trzeci komplet przesyłał oznaczonemu agentowi transferowemu. Z treści załącznika nr 7 do omawianej Umowy oferowania wynika, że [...] posiadał jeden punkt obsługi klienta, mieszczący się pod adresem jego siedziby. Dom Maklerski nie posiadał w tamtym czasie agentów firmy inwestycyjnej. We wskazanym załączniku nr 1 do Umowy oferowania zostało wymienionych 5 osób (pracowników i członków zarządu [...]), uprawnionych do wykonywania tej umowy.
KNF podkreśliła, że w toku postępowania ustalono, że [...] zawarł w czerwcu 2016 r. umowy zlecenia z 21 osobami zatrudnionymi w I.S.A., (placówkach tego banku prowadzących działalność pod marką [...]) (dalej: "[...]" albo "Bank"), tj. ze wszystkimi Dyrektorami Oddziałów Banku funkcjonującymi pod marką [...] oraz z wybranymi [...] (dalej łącznie: "Pracownicy Banku" albo "Zleceniobiorcy"). Zawarcie tych umów nie nastąpiło z inicjatywy Pracowników Banku, lecz stanowiło realizację instrukcji otrzymanych od ówczesnej kadry zarządzającej [...]. Z treści zaś wskazanych umów wynika, że ich przedmiotem było zlecenie Pracownikom Banku przez Dom Maklerski wykonywania czynności związanych z informowaniem osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej, które są zainteresowane nabyciem papierów wartościowych w ramach ofert prywatnych (zwanych dalej: "Klientami"), o zakresie działalności prowadzonej przez [...] w zakresie usług maklerskich oferowania instrumentów finansowych oraz przekazywania Klientom danych kontaktowych Domu Maklerskiego. Zleceniobiorcy zostali uprawnieni do przekazywania Klientom wyłącznie informacji o zakresie usług świadczonych przez [...]. Pracownicy Banku zostali zobowiązali do wykonywania czynności składających się na obsługę Klientów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz zgodnie z regulacjami wewnętrznymi obowiązującymi w [...], a także wskazówkami.
Jak zważył Organ, z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że we współpracy z Domem Maklerskim, czynności wykonywane przez Zleceniobiorców, dalece wykraczały poza zakres działań wynikających z umów zlecenia i polegały na dystrybucji wśród klientów [...] (dalej: także "klienci Banku" lub "inwestorzy") certyfikatów inwestycyjnych serii C, D, E i F funduszu [...] . Ponadto dystrybucją certyfikatów inwestycyjnych oferowanych formalnie przez [...], zajmowali się również inni pracownicy Banku, nieposiadający umowy zlecenia z [...]. Co więcej, czynności te były podejmowane za wiedzą i zgodą ówczesnej kadry zarządzającej Banku, która je inspirowała i nadzorowała ich wykonanie.
Na podstawie pisemnych zeznań P. M. i M. K.- członków Zarządu [...] z dnia 22 listopada 2019 r. oraz załączonych do tych zeznań dokumentów Komisja ustaliła, że Bank nie zawarł z A. ani z [...] umowy, której przedmiotem było świadczenie przez [...] jakichkolwiek usług na rzecz A., w tym usług marketingowych, dotyczących procesu oferowania certyfikatów inwestycyjnych. Bank nie zawarł także z ww. podmiotami ani z [...] S.A. umowy, na podstawie której pracownicy [...] lub osoby świadczące na rzecz Banku usługi na podstawie innej umowy niż umowa o pracę, mieli proponować klientom Banku nabycie ww. certyfikatów. Certyfikaty inwestycyjne nie zostały wprowadzone do oferty produktowej Banku w sposób sformalizowany, zgodny z "Procedurą wprowadzania produktów w [...] S.A." W trakcie dystrybuowania certyfikatów inwestycyjnych Bank nie posiadał procedury regulującej zasady przekazywania informacji o możliwości nabycia tego rodzaju instrumentów finansowych i kierowania zainteresowanych klientów do domu maklerskiego (tzw. leadowanie). [...] zidentyfikował, że poza osobami, które posiadały umowę zlecenia zawartą z [...], rozliczona została prowizja za uczestnictwo w procesie nabywania przez klientów Banku certyfikatów inwestycyjnych dla dodatkowych 18 osób. Bank za pośrednictwem S.i M.- koordynatora ds. wsparcia sprzedaży w [...] ([...]), otrzymywał informacje o przydzielonych certyfikatach inwestycyjnych w celu rozliczenia pracowników Banku uczestniczących w ich dystrybucji. Ze wspomnianych zeznań wynika również, że Bank nie otrzymał od [...], A. ani od Funduszu [...] S.A. wynagrodzenia za udział w dystrybucji certyfikatów inwestycyjnych. Środki finansowe na wypłatę prowizji pracownikom [...]pochodziły ze środków własnych Banku.
Jak podkreśliła Komisja, zgodnie z § 1 ust. 5 umowy zlecenia, Zleceniobiorcy nie mieli prawa przekazywania Klientom jakichkolwiek informacji lub dokumentów, innych niż związanych z zakresem działalności Domu Maklerskiego, w tym w szczególności nie mieli prawa przekazywania jakichkolwiek informacji odnoszących się do konkretnych instrumentów finansowych znajdujących się w ofercie [...]. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że to [...] formalnie, na podstawie umowy zawartej z A., prowadził i był odpowiedzialny na proces oferowania certyfikatów inwestycyjnych, zorganizowaną, ale nieformalną dystrybucję certyfikatów inwestycyjnych prowadził [...].
Podsumowując Organ przyjął, że oficjalnie podmiotem pośredniczącym w oferowaniu tych instrumentów finansowych był Dom Maklerski, jednakże faktyczne czynności związane z poszukiwaniem klientów, prezentowaniem im tych instrumentów finansowych, zaproponowaniem ich nabycia oraz przyjęciem na nie zapisu, wykonywane były przez pracowników Banku, w tym przez Zleceniobiorców zatrudnionych przez [...] na podstawie umów zlecenia. Potwierdzeniem tego faktu są m.in. ustalenia z audytu wewnętrznego przeprowadzonego w [...], opisane w "Memorandum informacyjnym z audytu doraźnego" z dnia [...] sierpnia 2019 r. Audytorzy dotarli do korespondencji mailowej prowadzonej przez pracowników Banku i przedstawicieli kadry zarządzającej, dotyczącej dystrybucji Certyfikatów Inwestycyjnych. Ze wskazanej korespondencji mailowej wynika zaś jednoznacznie, że ustalenia odbywały się pomiędzy [...] oraz [...], a nie jak twierdzi Strona pomiędzy Domem Maklerskim a osobami fizycznymi (Zleceniobiorcami), które równolegle zatrudnione były w Banku. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika także, że osoby fizyczne będące jednocześnie pracownikami Banku, z którymi [...] podpisał umowy zlecenia, wytypował [...] S.A. oraz, że Zleceniobiorcy, po podpisaniu umowy z Domem Maklerskim nie mieli bezpośredniego kontaktu z [...], a wszystkie dokumenty służące do przyjmowania zapisów, były im przekazywane przez [...] za pośrednictwem [...]- tj. wyznaczonego do tego celu koordynatora w osobie S.i M.. Formalnie zatem to [...] (w ramach Umowy oferowania zawartej z A.) miał za zadanie realizować wspomniane zadania, dlatego też wszelkie dokumenty związane z oferowaniem certyfikatów inwestycyjnych przez pracowników Banku wypełniane były na formularzach z logo [...]. Co więcej, to [...] gwarantował, że zapisy na nabycie certyfikatów inwestycyjnych spełniały wymogi umowy zawartej z A. oraz spełniały wymagania przepisów prawa. Komisja podkreśliła, że jak wynika z zeznań S. i M., formularze dokumentów związanych z usługą oferowania certyfikatów inwestycyjnych sporządzone były na papierze firmowym [...] a następnie przekazywane były do [...]za jej pośrednictwem lub współpracujących z nią asystentek [...], które w sytuacji znalezienia Inwestora dla certyfikatów inwestycyjnych przez [...] uzupełniały te formularze o wymagane dane, a następnie przed sfinalizowaniem transakcji z inwestorem, przekazywały je znów do Domu Maklerskiego, w celu podpisania ich przez osoby posiadające stosowne uprawnienia.
KFN podkreśliła, że jak wynika z pisemnych wyjaśnień Strony z dnia 21 października 2020 r., w okresie od dnia 24 listopada 2015 r. do dnia 31 lipca 2016 r. M. K., sprawował nadzór nad działalnością [...], w tym nad osobami zatrudnionymi w [...], w zakresie czynności oferowania instrumentów finansowych. Natomiast od dnia 1 sierpnia 2016 r. funkcję tę pełnił inny członek Zarządu Domu Maklerskiego, przy czym M. K. nadal pełnił obowiązki Prezesa zarządu [...] i reprezentował Dom Maklerski.
Dodatkowo, ustosunkowując się do twierdzeń Strony, Komisja podniosła, że ustawodawca nie uzależnił nałożenia kary na członka zarządu od wcześniejszego ukarania domu maklerskiego. W postępowaniu administracyjnymw sprawie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu na podstawie art. 169a ustawy o obrocie w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, udowodnieniu podlega m.in. naruszenie przepisów prawa przez dom maklerski i w tym zakresie nie jest potrzebny swoisty prejudykat w postaci decyzji administracyjnej wydanej wobec domu maklerskiego. Zdaniem KNF, członek zarządu domu maklerskiego ponosi odpowiedzialność administracyjną niezależnie od odpowiedzialności samego domu maklerskiego (przesłanką nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na członka zarządu nie jest ustalenie odpowiedzialności domu maklerskiego, lecz stwierdzenie naruszenia przez niego przepisów regulujących prowadzenie działalności maklerskiej). Komisja nie zgodziła się także z poglądem reprezentowanym przez Stronę oraz [...], że niepopełnili oni jakiegokolwiek deliktu administracyjnego, bowiem naruszenia prawa dopuścił się inny podmiot tj. bank krajowy [...] S.A. Organ podkreślił że zarówno [...], jak i [...], nie działały zgodnie z przepisami prawa, przy czym okoliczność nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na [...] S.A. za naruszenia, jakich dopuścił się Bank, nie zwalniają Domu Maklerskiego z ponoszenia odpowiedzialności za własne działania i naruszenia prawa. Komisja stoi na stanowisku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał ustalić i stwierdzić, że [...] naruszył przepisy regulujące prowadzenie działalności maklerskiej, a dalej, że Skarżący, pełniący w Domu Maklerskim funkcję prezesa zarządu ponosi odpowiedzialność za te naruszenia. Z powyższego względu, uzasadnionym i koniecznym było zastosowanie sankcji administracyjnej z art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej.
Według KNF nie zasługuje na uwzględnienie zarzut uczynienia Strony odpowiedzialnym za rzekome naruszenie aktu prawa wykonawczego, gdyż norma obowiązująca [...] była jasna i precyzyjna, a fakt że część tej normy dekodowana jest z przepisów rozporządzenia nie stanowi, o wadzie zaskarżonej decyzji, w której podstawę prawną nałożenia kary stanowią m.in. przepisy rozporządzenia.
Odpowiadając na zarzut zastosowania przepisu sankcyjnego w nieprawidłowym, nieobowiązującym brzmieniu Komisja stwierdziła, że prawidłowym i uzasadnionym było zastosowanie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej zarówno w zakresie podstawy materialnej dla odpowiedzialności Skarżącego jak i przy ustaleniu sankcji i wymiaru kary (dolegliwości sankcji administracyjnej).
Organ zwrócił uwagę, że nie znajduje uzasadnienia zarzut uczynienia Strony odpowiedzialnym administracyjnie za zachowania, na które nie miał wpływu, bowiem z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że Skarżący jako osoba, która kierowała pracami organu zarządzającego Domem Maklerskim i reprezentująca go na zewnątrz, nie tylko nie uczynił wszystkiego, aby do naruszenia nie doszło, ale wręcz przeciwnie brał udział w ustalaniu modelu współpracy pomiędzy [...] a [...], w zakresie oferowania certyfikatów inwestycyjnych.
KNF wskazała, że prawidłowo ustaliła wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, kierując się zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Materiał dowodowy istotny dla sprawy został zebrany kompletnie oraz wnikliwie i prawidłowo oceniony. Organ prawidłowo zastosował przepisy ustawy, a rozstrzygnięcie zostało podjęte na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.
Organ nie zgodził się również z argumentem rozpatrywania wszelkich wątpliwości na niekorzyść Strony. Komisja podkreśliła, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie strony co do trafności przyjętych ustaleń faktycznych, w razie zaś istnienia jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie strona nie może ponosić negatywnych tego konsekwencji. Chcąc uniknąć bazowania na nieustalonych faktach organ musi zatem nie tylko zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, ale zobowiązany jest on także wysnuć na jego podstawie właściwe wnioski i uzasadnić je w sposób przekonujący co do zajętego przez siebie stanowiska. Organ stwierdził, że ww. zasady zostały zastosowane w niniejszej sprawie a także, że w sprawie nie zaistniały jakiekolwiek niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego.
Odnosząc się do zarzutu Strony dotyczącego naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP Komisja stwierdziła, iż nie doszło do naruszenia zasady wyrażonej w ww. przepisie. W kontekście zasady proporcjonalności należy zauważyć, że przepisy służą ochronie nieprofesjonalnych uczestników obrotu instrumentami finansowymi. Ustanawiając możliwość stosowania ustawy o obrocie powołany przepis ma na celu zapewnienie respektowania przez domy maklerskie ustawowo określonych wymogów dotyczących oferowania instrumentów finansowych.
W kwestii zagadnienia gromadzenia materiału dowodowego przed wszczęciem postępowania lub z wykorzystaniem materiału dowodowego zgromadzonego w aktach innej sprawy administracyjnej Komisja wyjaśniła, że dla zapewnienia prawidłowości i rzetelności postępowania zobligowana jest dopuścić wszelkie dowody, które będą służyły wyjaśnieniu istotnych okoliczności stanu faktycznego ponad wszelką wątpliwość. Warunkiem prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jest zarówno zebranie wszystkich istotnych dla sprawy dowodów, jak ich prawidłowa ocena. Art. 75 § 1 Kpa statuuje, że w postępowaniu należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zważywszy na szerokie brzmienie powołanego przepisu według Organu uznać należy, iż w danym postępowaniu administracyjnym mogą być wykorzystane również materiały zgromadzone w toku innych postępowań, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Komisja podniosła, że w toku postępowania administracyjnego zrealizowała ww. cele i zgromadziła materiał dowodowy wykazujący ponad wszelką wątpliwość, że [...] dopuścił się deliktu administracyjnego opisanego w art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej oraz, że Skarżący ponosi odpowiedzialność za naruszenia dokonane przez Dom Maklerski.
Ponadto, według Organu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada prawu oraz nie nosi cech dowolności.
W odniesieniu do przedawnienia karalności Strony z art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, Organ podniósł, że termin ten uległby przedawnieniu w dniu 31 sierpnia 2020 r., jednak na mocy przepisów dot. covid - okres przedawnienia karalności uległ zawieszeniu i rozpoczął swój bieg wraz z pierwszą czynnością procesową dokonaną w postępowaniu administracyjnym o ukaranie Skarżącego administracyjną karą pieniężną. Od dnia 31 marca 2020 r. (wejście w życie przepisów covidowych) okres przedawnienia karalności w niniejszej sprawie uległ zawieszeniu z mocy prawa. Od dnia zawieszenia do 31 sierpnia 2020 r. (w którym przedawnienie karalności Strony przedawniłoby się na podstawie art. 169a ust. 1 Ustawy o obrocie w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) - upłynęło 5 miesięcy, o ten czas wydłużył się zatem termin na wydanie decyzji, przy czym termin ten rozpoczął swój dalszy bieg wraz z pierwszą czynnością procesową KNF dokonaną w postępowaniu administracyjnym. Istotne w sprawie jest, że w dniu 8 października 2020 r. Komisja w ramach postępowania administracyjnego o ukaranie Strony, wysłała do niej pismo, tym samym z ww. dniem rozpoczął dalszy bieg termin na wydanie decyzji (wydłużony o 5 miesięcy zawieszenia przedawnienia karalności). Co istotne, w dniu [...] grudnia 2020 r. Komisja wydała decyzję, na podstawie której nałożyła na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 300.000 zł. Tym samym termin przedawnienia karalności, do dnia wydania decyzji z [...] grudnia 2020 r. nie upłynął (upłynąłby dopiero w dniu 8 marca 2021 r.).
Organ zważył, iż w toku postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z [...] grudnia 2020 r. Komisja działała na podstawie i w granicach przepisów prawa (a zatem nie naruszyła art. 6 Kpa oraz art. 7 Konstytucji), jak również podejmowała wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (a tym samym nie dopuściła się obrazy art. 7 Kpa).
KNF wskazała, że ustalając wysokość kary pieniężnej kierowała się przede wszystkim przesłankami określonymi w art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Wymierzając karę Komisja wzięła także pod uwagę przesłankę określoną w art. 189d pkt 5 Kpa - tj. działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa.
W ocenie Komisji, kara w wysokości 300 000 zł. jest powiązana ściśle ze stwierdzonymi przez nią nieprawidłowościami, pozostaje z nimi w ścisłym związku przyczynowo - skutkowym, wyrażając tym samym stopień naganności zachowania [...] oraz prezesa zarządu Domu Maklerskiego tj. M. K.. Sankcja nałożona na Stronę stanowi odczuwalną dolegliwość ekonomiczną, jednak współmierną do wagi i rodzaju naruszeń prawa, odpowiadającą wymogom celowości i proporcjonalności oraz stanowi adekwatny środek oddziaływania w stosunku do stwierdzonych nieprawidłowości
Na ww. decyzję pełnomocnik Skarżącego wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił Organowi:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
– art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie Ustawy zmieniającej, poprzez zastosowanie wyżej powołanego przepisu (i zastosowanie wobec Skarżącego instrumentu odpowiedzialności administracyjnej stypizowanego w wyżej powołanym przepisie) pomimo braku wystąpienia tzw. deliktu administracyjnego (tj. pomimo tego, że Skarżący nie dopuścił się nigdy jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa i pomimo tego, że [...] nie dopuścił się podobnie nigdy popełnienia jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa, w tym w szczególności Dom Maklerski nie dopuścił się nigdy naruszenia przepisu z § 8 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie trybu w związku z art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Komisja dostrzegła to, że nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną, a zatem dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, to powinna była uchylić zaskarżoną decyzję w miejsce utrzymania jej w całości;
– art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie Ustawy zmieniającej w związku z art. 1 pkt 1 w związku z art. 62 i z art. 104 Kpa poprzez:
a) rozpoznanie wielu spraw administracyjnych pojedynczej strony postępowania (dotyczących pojedynczych deliktów administracyjnych) pojedynczą decyzją administracyjną wydaną w ramach pojedynczego postępowania administracyjnego; co nastąpiło poprzez rozpoznanie kilku osobnych spraw administracyjnych (tj. spraw administracyjnych rzekomej odpowiedzialności Skarżącego z tytułu rzekomego dopuszczenia się przez [...] naruszenia przepisu z § 8 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie trybu, w związku z art. 72 ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej w obliczu braku podstawy prawnej do takiego działania;
b) multiplikowanie naruszeń, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem KNF dostrzegła to, że nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną, a zatem dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, to powinna była uchylić zaskarżoną decyzję w miejsce utrzymania jej w całości;
– art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, poprzez uczynienie Strony odpowiedzialnym administracyjnie za rzekome naruszenie postanowień z § 8 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie trybu, tj. za rzekome naruszenie normy aktu wykonawczego (tj. normy nieustawowej), które to działanie stoi w opozycji do zasady określoności deliktu administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy;
– art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w związku z art. 30 ustawy zmieniającej, poprzez zastosowanie przepisu sankcjonującego z art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w jego nieobowiązującym w dniu [...] grudnia 2020 r. (oraz następnie w dniu 26 lutego 2021 r.) brzmieniu (tj. w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie postanowień ustawy zmieniającej;
– art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, poprzez uczynienie Strony odpowiedzialnym administracyjnie za zachowania, na których wystąpienie Skarżący nie miał i nie mógł mieć w ogólności wpływu i które to zachowania zostały dokonane przez podmiot trzeci (tj. [...] S.A.), a tym samym w opozycji do indywidualnego charakteru odpowiedzialności administracyjnej;
– art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, poprzez zastosowanie wobec Strony instrumentów odpowiedzialności administracyjnej z tytułu dopuszczenia się przez [...] S.A. deliktów administracyjnych, na których wystąpienie Skarżący nie miał i nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu, a tym samym działanie KNF stoi w opozycji do zobiektywizowanego modelu odpowiedzialności administracyjnej;
– art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w związku z art. 30 ustawy zmieniającej, poprzez nieprawidłowe zastosowanie obu przepisów, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem Komisja dostrzegła to, że nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną, a zatem dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, to powinna była uchylić zaskarżoną decyzję w miejsce utrzymania jej w całości;
– art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w związku z art. 30 ustawy zmieniającej poprzez zastosowanie sankcji administracyjnej w celu wyłącznie represyjnym, podczas gdy rzekome naruszenia (które nigdy nie miały miejsca) zostały usunięte przez Skarżącego jeszcze przed wydaniem decyzji administracyjnej z [...] grudnia 2020 r. (jak i jeszcze na kilka lat przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem KNF dostrzegła to, że nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną, a zatem dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, to powinna była uchylić zaskarżoną decyzję w miejsce utrzymania jej w całości;
2. naruszenie innych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
– art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kpa, poprzez nieprawidłowe ustalenie przez Organ stanu faktycznego sprawy, tj. poprzez nieprawidłowe przyjęcie tego, że Skarżący dopuścił się popełnienia deliktu administracyjnego stypizowanego w art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem KNF dostrzegła to, że nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną, a zatem dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa proceduralnego, to Komisja powinna była uchylić zaskarżoną decyzję w miejsce utrzymania jej w całości;
– art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kpa, poprzez nieprawidłowe ustalenie przez Komisję stanu faktycznego sprawy, tj. poprzez nieprawidłowe przyjęcie tego, że Strona może ponosić odpowiedzialność administracyjną za delikty administracyjne, których dopuścił się bank krajowy [...] S.A.;
– art. 7a § 1 w związku z art. 81a Kpa, poprzez rozpatrywanie przez Komisję wszystkich wątpliwości powstałych w ramach tej sprawy administracyjnej na niekorzyść Skarżącego;
– rażące naruszenie konstytucyjnoprawnej zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie), które to naruszenie skutkowało zastosowaniem przez Komisję rażąco i niewspółmiernie surowego środka nadzoru następczego, podczas gdy okoliczności sprawy czyniły możliwym miarkowanie kary i zastosowanie środka nadzoru mniej dolegliwego;
– art. 10 w związku z art. 79 i art. 81 Kpa, poprzez oparcie obu decyzji na materiale dowodowym zebranym poza postępowaniem administracyjnym, który to materiał został zebrany niezgodnie z przepisami Kpa dotyczącymi czynnego udziału Strony w postępowaniu dowodowym;
– art. 11 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i w związku z art. 107 § 3 Kpa, poprzez uzasadnienie obu decyzji w sposób nieprawidłowy;
– art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 ze. zm., dalej: ,,Ordynacja podatkowa") w związku z 19e ust. 2 ustawy o nadzorze i w związku z art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie poprzez zastosowanie wobec Skarżącego administracyjnej kary pieniężnej pomimo okoliczności, że odpowiedzialność administracyjna Strony przedawniła się wraz z upływem dnia [...] grudnia 2019 r.;
– art. 6 oraz art. 7 Kpa w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez dopuszczenie się przez Komisję licznych naruszeń przepisów prawa proceduralnego i prawa materialnego (stypizowanych w zarzutach powyżej), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby Komisja dostrzegła to, że nieprawidłowo rozstrzygnęła sprawę administracyjną, a zatem dopuściła się rażącego naruszenia przepisów prawa proceduralnego, to powinna była uchylić zaskarżoną decyzję w miejsce utrzymania jej w całości.
Pełnomocnik Strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji z [...] grudnia 2020 r., a ponadto o zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej ,,Ppsa").
W ramach sprawowanej kontroli, w zakreślonych powyżej granicach, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna choć nie z powodów wskazanych w jej treści. Przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisu prawa w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji musiał skutkować uchyleniem decyzji KNF wydanych w sprawie i umorzeniem postępowania administracyjnego.
Zdaniem Sądu, w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy, nie powinno dojść do nałożenia kary pieniężnej na Stronę. W ustawie o obrocie został przewidziany termin na wydanie decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu w przypadku naruszenia przez dom maklerski przepisów regulujących prowadzenie działalności maklerskiej i Organ temu terminowi uchybił.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zgodnie z postanowieniem tego artykułu, w przyjętym brzmieniu, w przypadku gdy dom maklerski narusza przepisy regulujące prowadzenie działalności maklerskiej, Komisja może, w drodze decyzji, nałożyć karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł na członków zarządu albo wspólników lub komplementariuszy w spółce osobowej, uwzględniając w stosownych przypadkach w szczególności:
1) wagę naruszenia i czas jego trwania;
2) stopień przyczynienia się członka zarządu albo wspólnika lub komplementariusza w spółce osobowej odpowiedzialnego za dane naruszenie do powstania naruszenia;
3) sytuację finansową członka zarządu albo wspólnika lub komplementariusza w spółce osobowej odpowiedzialnego za dane naruszenie;
4) skalę korzyści uzyskanych lub strat unikniętych przez członka zarządu albo wspólnika lub komplementariusza w spółce osobowej odpowiedzialnego za dane naruszenie, o ile można te korzyści lub straty ustalić;
5) straty poniesione przez osoby trzecie w związku z naruszeniem, o ile można je ustalić;
6) gotowość członka zarządu albo wspólnika lub komplementariusza w spółce osobowej odpowiedzialnego za dane naruszenie do współpracy z Komisją;
7) uprzednie naruszenia przepisów prawa regulujących funkcjonowanie rynku finansowego popełnione przez członka zarządu albo wspólnika lub komplementariusza w spółce osobowej odpowiedzialnego za dane naruszenie;
8) potencjalne skutki systemowe naruszenia.
Na mocy zaś ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (Dz. U. 2015 r. poz. 1513), z dniem 1 listopada 2015r., do art. 169a ustawy o obrocie został dodany ust. 1c, zgodnie z którym kara, o której mowa w ust. 1 tego artykułu ustawy nie może być nałożona, jeżeli od uzyskania przez Komisję wiadomości o czynie (tj. naruszeniu przez dom maklerski przepisów) upłynęło więcej niż 2 lata albo od popełnienia tego czynu upłynęło więcej niż 5 lat. Jest to przepis szczególny, wprowadzający przedawnienie nałożenia kary pieniężnej. Zasadnie zatem Komisja przyjęła, że przepis art. 68 Ordynacji podatkowej nie mógł tutaj zostać naruszony, jako nie znajdujący zastosowania w tym przypadku. Trzeba też tutaj wyraźnie podkreślić, że postanowienie art.169 ust. 1c ustawy o obrocie, od daty jego wejścia w życie, zakresem swojej regulacji zawsze obejmowało karę pieniężną, o której mowa w ust. 1 tego artykułu nakładaną na członka zarządu. Nadto, w tym przypadku, termin przedawnienia rozstrzygania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na członka zarządu rozpoczyna swój bieg od pozyskania przez KNF wiadomości o czynie. W tym zakresie wystarczające zatem jest ustalenie w jakim momencie Organ pozyskał wiedzę o zaistnieniu okoliczności świadczących o naruszeniu przez dom maklerski przepisów regulujących prowadzenie działalności maklerskiej.
Sąd zauważa, że w okresie od 6 kwietnia 2018r. do dnia 31 lipca 2018r. upoważnieni pracownicy KNF przeprowadzili w siedzibie [...] kontrolę zgodności działalności tego podmiotu z przepisami prawa, regulaminami, warunkami określonymi w zezwoleniach i interesami zleceniodawców. Ustalenia dokonane w toku tej kontroli zostały następnie opisane w protokole z [...] sierpnia 2018r. Ujawnione zaś w toku kontroli okoliczności faktyczne wskazujące na naruszenie przez [...] przepisów prawa oraz zasad uczciwego obrotu stały się następnie podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia na [...] kary pieniężnej.
Jak zatem należy wnioskować, Organ najpóźniej z dniem [...] sierpnia 2018r. tj. w dniu sporządzenia protokołu kontroli i sformułowania jej wyników pozyskał wiedzę o czynie, o którym mowa w art. 169a ust. 1 ustawy tj. o naruszeniu przez [...] przepisów regulujących prowadzenie działalności maklerskiej. W tym stanie rzeczy do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej mogło dojść nie później niż [...] sierpnia 2020r., z tym dniem bowiem, stosownie do art. 169a ust. 1c ww. ustawy, upływał okres dwuletniego przedawnienia rozstrzygania w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na Stronę jako Prezesa Zarządu [...]. Po tej dacie decyzja w sprawie nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie już wydana być nie mogła a postępowanie winno zostać umorzone.
Tymczasem postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zostało wszczęte postanowieniem z dnia [...] lutego 2020r. a decyzja I instancji została wydana [...] grudnia 2020r. (doręczona Stronie w dniu 23 grudnia 2020r.). Nie ulega zatem wątpliwości, że do nałożenia kary pieniężnej doszło w takim przypadku po upływie terminu zakreślonego w art. 169a ust. 1c ustawy o obrocie tj. po [...] sierpnia 2020r. Naruszenie tego terminu stało zaś na przeszkodzie zakończeniu postępowania w formie decyzji merytorycznej.
Upływ wspomnianego terminu karania należy traktować jako bezwzględną przeszkodę dalszego prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, opisywaną w nauce także jako ujemną przesłankę procesową, blokującą dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego, a w przypadku jego uruchomienia – obligującą do umorzenia procesu (zob. M. Cieślak [w:] S. Waltoś (red.) Marian Cieślak. Dzieła wybrane, t. II, Polska procedura karna. Podstawowe założenia teoretyczne, Kraków 2011, t. 2, s. 353; T. Grzegorczyk, J. Tylman, Polskie postępowanie karne, Warszawa 2014, s. 176, A. Marciniak (w:) W. Broniewicz, I. Kunicki, A. Marciniak, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 2016, s. 232 – 235, Z. Resich/J. Lapierre (w:) J. Lapierre, J. Jodłowski, Z. Resich, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Warszawa 2016, s. 70 – 74).
Przyjęta przez ustawodawcę koncepcja ograniczenia terminu rozstrzygania w sprawie administracyjnej nie budzi zastrzeżeń, bowiem spełnia postulat pewności prawa. Chodzi w istocie o to aby zachować określony związek czasowy pomiędzy czynem a sankcją. Wówczas funkcje sankcji odstraszające czy dyscyplinujące do przestrzegania prawa zyskują na sile. Odpowiedzialność osoby fizycznej będącej członkiem zarządu domu maklerskiego jest odpowiedzialnością za czyn naruszający prawo, jakiego dopuścił się dom maklerski. Jej terminowe ograniczenie należy w ocenie Sądu, postrzegać za przyzwolenie ustawodawcy na to, że z chwilą upływu wymaganego okresu czasu prymat muszą wziąć względy natury społecznej czy też pragmatyczno-słusznościowej usuwające stan niepewności tej osoby co do możliwej odpowiedzialności za czyny naruszenia prawa domu maklerskiego do których zaistnienia się przyczyniła. Omawiana tutaj instytucja pozwala ten stan niepewności usunąć, stabilizując sytuację i służąc zapewnieniu bezpieczeństwa prawnego.
Sąd nie podziela zatem stanowiska Organu, że okres przedawnienia karalności uległ zawieszeniu i rozpoczął swój bieg wraz z pierwszą czynnością procesową dokonaną w postępowaniu administracyjnym o ukaranie Skarżącego administracyjną karą pieniężną tj. rozpoczął swój bieg od dnia 8 października 2020 r. tj. z datą pisma wysłanego przez Komisję do Strony w ramach postępowania administracyjnego. Uzasadnienia dla twierdzeń Organu w tym zakresie formułowanych nie można upatrywać w postanowieniu art. 31za ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 567, dalej ,,ustawa o covid").
Sąd dostrzega, że z dniem 8 marca 2020r. ustawą z dnia 31 marca 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020r. poz. 568) została zmieniona ustawa o covid i został do niej wprowadzony art. 31za w następującym brzmieniu:
,,1. W przypadku ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii bieg terminów do podjęcia przez Komisję Nadzoru Finansowego czynności, w tym czynności nadzorczych, terminów załatwiania spraw oraz terminów przewidzianych do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, chyba że Komisja Nadzoru Finansowego wyda decyzję załatwiającą sprawę, dokona czynności, wyda decyzję lub postanowienie kończące postępowanie w sprawie albo wniesie sprzeciw, z zastrzeżeniem art. 15zzf.
2. W sprawach z zakresu właściwości Komisji Nadzoru Finansowego bieg terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 189g § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii".
Wymaga zatem tutaj podkreślenia, z odwołaniem do art. 31za ust. 2 ustawy o covid, że ustawodawca określił szczególne zasady biegu terminu przedawnienia nałożenia kar pieniężnych przez Organ w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Przy czym zdecydował się na odniesienie wprowadzanej regulacji tylko do tych terminów przedawnienia, do których stosuje się przepisy Kpa (por. art. 189 a § 2 pkt 3 Kpa). Gdyby bowiem chciał wprowadzić analogiczną regulację w odniesieniu do terminów przedawnienia nałożenia kary pieniężnej przewidzianych wprost w przepisach prawa materialnego stosowanego przez KNF, to by to uczynił. W konsekwencji ograniczenie w zakresie biegu terminów przedawnienia nie obejmuje terminów przedawnienia tych kar pieniężnych nakładanych przez KNF do których (wobec istnienia stosownej regulacji prawnej w ustawie szczególnej) nie stosujemy przepisów Kpa a zatem i kary pieniężnej, o której mowa w art. 169a ust. 1 ustawy o obrocie do której ma zastosowanie szczególny termin przedawnienia karalności określony w art. 169a ust. 1c tej ustawy. Z tego też względu argumenty Organu o braku podstaw do zastosowania przepisu art. 169a ust. 1c ww. ustawy w niniejszej sprawie, z powołaniem na zawieszenie biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej, nie zasługują na uznanie.
Oparcia dla stanowiska Organu w tym zakresie nie ma można także zdaniem Sądu upatrywać w brzmieniu art. 31za ust. 1 ustawy o covid.
Sąd zauważa, że przytoczone powyżej brzmienie art. 31za ust. 1 ustawy o covid zostało zmienione z dniem 18 kwietnia 2020r. na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r. poz.695) w ten sposób, że w zakresie nieuregulowanym stosuje się art. 15zzs. Odwołując się zaś do art. 15zzs ustawy o covid trzeba mieć na uwadze, że wprowadzał on szczególne rozwiązania w zakresie biegu terminów procesowych i sądowych. Na uwagę zasługuje tutaj postanowienie ust. 9 tego artykułu w oparciu o który wprowadzona została reguła określająca, że mogą zostać wydane, w okresie stanu zagrożenia epidemiologicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, m.in. decyzje uwzględniające w całości żądanie strony i uczestnika postępowania. Oczywistym zatem pozostawało, że w tym czasie, nie mogły zostać wydane decyzje postrzegane za niekorzystne dla strony prowadzonego postępowania w tym decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Z dniem 16 maja 2020r. (na mocy art. 46 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 –Dz.U. z 2020r. poz. 875) przepis art. 15zzs z ustawy o covid został uchylony, w konsekwencji także odesłanie do jego stosowania zawarte w art. 31za ust. 1 tej ustawy.
Z tą też datą wyeliminowane zatem zostało ograniczenie w wydawaniu decyzji wprowadzone na mocy wspomnianego powyżej art. 15zzs ust. 9 ustawy. Istotne przy tym jest zwrócenie uwagi, że wraz z uchyleniem tego przepisu prawa usunięte zostały także te udogodnienia, jakie dla stron postępowania wynikały ze wstrzymania czy zawieszenia biegu terminów procesowych.
W świetle powyższego okazuje się, że po dniu 16 maja 2020r. (z tym dniem uchylono art. 15zzs ustawy o covid) Organ zachowałby możliwość skorzystania, tak jak to widzi Komisja, z regulacji przyjętej w art. 31za ust. 1 ww. ustawy według swojego uznania i to w sytuacji gdy po tej dacie, tych udogodnień procesowych, jakie wynikały z uchylonego art. 15zzs tej ustawy, została pozbawiona strona prowadzonych postępowań administracyjnych.
Przyjmując, tak jak oczekiwałaby to KNF należałoby stwierdzić, że Organ utrzymałby po tej dacie prawną możliwość decydowania o biegu terminu przedawnienia nałożenia kary pieniężnej poprzez dokonanie, czy też powstrzymywanie się przez określony okres czasu od podjęcia dalszych czynności w sprawie. Na takim bowiem stanowisku stanął Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 84). W demokratycznym państwie prawa zaś, w sytuacji gdy wolą ustawodawcy nałożenie na stronę prowadzonego postępowania administracyjnego kary pieniężnej jest możliwe tylko do pewnego momentu (np. 2 lat od daty powzięcia wiadomości o zaistniałym czynie) termin ten nie może ulegać przedłużeniu na warunkach i zasadach, jakie nie są stronie znane i nie są oparte na obiektywnych kryteriach. Jak bowiem należałoby wnioskować z treści art. 31za ust. 1 ustawy o covid, idąc tokiem argumentacji Organu, termin do wydania decyzji nie rozpoczyna się a rozpoczęty ulega zawieszeniu chyba, że KNF wydałby decyzję załatwiającą sprawę tj. decyzję w sprawie nałożenia kary pieniężnej. W konsekwencji to Organowi zostałby pozostawiony wybór, czy zawieszenie terminu będzie trwało nadał czy też nie a nadto to czy zawieszony termin przedawnienia nałożenia kary pieniężnej będzie biegł dalej od 8 (jak przyjęła KNF w tej sprawie), od 15 a może od 20 października 2020r., kiedy to Organ zdecydowałby się podjąć jakąś czynności w sprawie.
W tym stanie rzeczy, już niezależnie od stanowiska Sądu, że przepis art. 31za ust. 1 ustawy o covid w ogóle nie miał tutaj zastosowania, wnioskowanie Organu o tym, że termin przedawnienia karalności (jego bieg) jest warunkowany podjęciem czynności przez KNF w ramach toczącego się postępowania administracyjnego nie może znaleźć akceptacji.
W świetle powyższego, ocena zasadności pozostałych zarzutów skargi jest zbędna, skoro zaistniał stan przedawnienia nałożenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylił zaskarżoną decyzję. W tej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej po dniu [...] sierpnia 2020r. Wydanie w takiej sytuacji decyzji I instancji, nastąpiło pomimo upływu dwuletniego terminu na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec tego, Sąd na podstawie art. 135 Ppsa uchylił również decyzję I instancji, zaś na podstawie art. 145 § 3 tej ustawy umorzył postępowanie administracyjne.
O kosztach postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnął w oparciu o art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 Ppsa oraz w związku z §2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) zasądzając od Organu na rzecz Skarżącego kwotę 13 817 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Wydziału VI Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 sierpnia 2021r. oraz zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090).