VI SA/Wa 119/21

VI SA/Wa 119/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Barbara Kołodziejczak-Osetek /sprawozdawca/
Danuta Szydłowska
Joanna Wegner /przewodniczący/
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 2006/21 - Wyrok NSA z 2025-03-13
Skarżony organ
Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 24, art. 25, art. 27, art. 127 par. 3, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 5 par. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi C. C. na postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz C. C. kwotę 100 zł (słownie: 100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej "Komendant Główny PSP" lub "organ") postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 oraz w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.), dalej "k.p.a.", w zw. z art. 11r ust. 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 961), dalej "ustawa o ochronie przeciwpożarowej", oraz art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1123), dalej "ustawa o PSP", po rozpatrzeniu wniosku C. C. (dalej "Skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, w której organ postanowieniem z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia A. Z., rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (dalej "Rzeczoznawca"), prawa do wykonywania zawodu, w ramach sprawowanego nadzoru nad działalnością rzeczoznawców do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Do wydania postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 15 czerwca 2020 r. Skarżący złożył do Komendanta Głównego PSP, wniosek o cofnięcie Rzeczoznawcy prawa do wykonywania zawodu rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, z uwagi na treści dwóch opracowanych przez niego opinii technicznych, dotyczących obiektu budowlanego, zlokalizowanego przy ul. [...] 14 w W., różniących się między sobą w niektórych aspektach.
Komendant Główny PSP postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a k.p.a.
W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ utrzymał w mocy wydane przez siebie postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w rozpatrywanym przypadku brak było podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia wniesionego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia prawa do wykonywania zawodu rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, gdyż działanie Rzeczoznawcy, które organ miałby oceniać w tym postępowaniu, nie podlega nadzorowi, na co wskazuje brzmienie art. 11n ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.
Z kolei odnosząc się do podniesionego we wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu dotyczącego dokonywania w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcia niezgodnego z treścią żądania, które jego zdaniem powinno dotyczyć "cofnięcia uprawnień" Rzeczoznawcy, organ wskazał, że w przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie występuje wskazywany we wniosku tryb postępowania. Zgodnie z przepisem art. 11 r ust. 1 pkt 3 i ust. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej Komendant Główny PSP może cofnąć rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych prawo do wykonywania zawodu.
Odnośnie zaś do innych zarzutów Skarżącego, organ podkreślił, że kwestionowane dokumenty (opinie techniczne różne co do treści) stanowią komercyjne opracowania techniczne przygotowane na potrzeby podmiotów zlecających, których przedmiot i forma nie wynika z obowiązujących przepisów prawa, nie wywołuje żadnych skutków prawnych i nie podlega nadzorowi administracyjnemu, dlatego nie jest wiążąca zarówno dla zlecającego, innych osób fizycznych i prawnych oraz organów administracji publicznej. Zatem do zlecającego należy właściwa ocena przedstawionych opracowań i ich weryfikacja, w kontekście przedmiotu umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy stronami, które stanowią jedynie źródło wiedzy technicznej (branżowej) na podstawie wiedzy i umiejętności opracowującego. Z uwagi na charakter omawianych opinii oraz zawarty w nich zakres informacji wykraczający poza zasób wiedzy powszechnej można w celu weryfikacji prawidłowości opisanych ustaleń posiłkować się również wiedzą innych, niezależnych ekspertów.
W tym kontekście organ zaznaczył, że przepis art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 30 z późn. zm.) nie ma zastosowania, gdyż w sprawach z zakresu prawa cywilnego w szczególności dotyczących niezadowolenia ze sposobu wykonania zlecenia i ewentualnych poniesionych szkód osób trzecich wynikających z tej działalności stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1460 z późn. zm.).
Zatem, w ocenie organu obowiązujące przepisy nie przewidują nadzorowania działalności rzeczoznawców w zakresie opinii, których obowiązek sporządzenia nie wynika z przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. W związku z występowaniem przyczyny uniemożliwiającej uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego prawidłowo zastosowano art. 61a § 1 k.p.a, odmawiając wszczęcia postępowania, z powodu braku podstawy prawnej.
Na postanowienie organu Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego oraz prawa materialnego.
Skarżący wskazał, że postanowienie zostało wydane przez osobę nieuprawnioną z mocy samego prawa, ponieważ w pierwszej instancji postanowienia nie wydał sam Komendant Główny PSP, lecz upoważniony przez niego pracownik - st. bryg. mgr A. P. W ocenie Skarżącego, biorąc pod uwagę normę art. 144 k.p.a., zgodnie z normą art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., st. bryg. mgr A. P. nie mógł rozpatrywać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tym samym postanowienie w II instancji wydała osoba nieuprawniona.
Ponadto, Skarżący zarzucił, że wydający zaskarżone postanowienie w sposób dowolny i nieuprawniony zmienił jego wniosek z 15 czerwca 2020 r z: "wniosku o cofnięcie, w drodze decyzji administracyjnej, uprawnień Panu A. Z. do wykonywania zawodu rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych", a odpowiada to normie art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawie o PSP, z uwzględnieniem normy art. 11r ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, na: wniosek "o cofnięcie Panu A. Z., rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych (nr upr.[...]) prawa do wykonywania zawodu". Co więcej, Skarżący wskazał, że trzy warianty opinii Rzeczoznawcy zostały przez organ w sposób dowolny uznane za opracowania prywatne, które nie podlegają nadzorowi ze strony Komendanta Głównego PSP. Jednak uważna analiza wszystkich dokumentów trzeciego wariantu opinii z listopada 2019 r., pozwala na odpowiedzialną ocenę, że choć opracowanie nazwano "opinią" - faktyczne jest ono swoistą ekspertyzą techniczną, związaną z uzgodnieniem projektu budowlanego. Znajduje się tam podpis Rzeczoznawcy pod pieczątką rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń ppoż. posiadającego upoważnienie nr [...], o treści: "W. dn. [...].05.2018 r Zgodność projektu z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej stwierdzam bez uwag". Tym samym w ocenie Skarżącego opracowanie Rzeczoznawcy, odpowiada zakresowi nadzoru, o którym mowa nie tylko w art. 11n ust. 2 pkt 2, lecz także art. 11n ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej.
Odnosząc się do swojego statusu w postępowaniu, Skarżący wskazał, że jest ustanowionym notarialnie przez córkę - członka S. - pełnomocnikiem i administratorem jej dwoma miejscami postojowymi w parkingu przy ul. [...] 14 w W. Faktycznie aktem notarialnym Rep. [...] nr [...] z [...] grudnia 2008 r., został ustanowiony pełnomocnikiem do zarządzania i administrowania w jej imieniu mieszkaniem nr 19 przy ul. [...] 11 oraz dwoma miejscami postojowymi. W związku z zakresem pełnomocnictwa został notarialnie upoważniony do działania w imieniu córki i na jej rzecz m.in. wobec właściwych władz oraz organów administracji państwowej i samorządowej, sądów, jak również do składania oświadczeń woli i wiedzy, wniosków, pism i podań oraz do dokonywania tych wszystkich czynności, które dla realizacji tego pełnomocnictwa okażą się potrzebne lub konieczne.
Na podstawie ww. pełnomocnictwa Skarżący reguluje też wszystkie należności ciążące na mieszkaniu i miejscach postojowych. W ocenie Skarżącego art. 4 ust. 6 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i uiszczane przez niego należności za te nieruchomości dają mu prawo bycia bezpośrednio stroną postępowania, gdyż negatywne finansowe skutki opinii Rzeczoznawcy dotyczą go bezpośrednio.
W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego, a tym samym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.
Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a."
Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaakceptowanie dopuszczalności podpisania przez A. P. z upoważnienia Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...], wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 3 oraz w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 11r ust. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, oraz art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o PSP", po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, od postanowienia z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie, cofnięcia A. Z., prawa do wykonywania zawodu.
Zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Należy zauważyć, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12 (LEX nr 1271759), NSA przyjął, że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu".
Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą wyżej zmianą - stanowił, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji, należy stwierdzić, że w przypadku rozpoznawania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego od decyzji organu jednoosobowego, jakim jest niewątpliwie Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej zastosowanie ma zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie ulega również wątpliwości Sądu, że skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, których następstwem - zgodnie z art. 24 § 1 k.p.a. - powinno być jego wyłączenie od udziału w sprawie, jest wadliwość postępowania, która pociąga za sobą sankcję w postaci wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, iż osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. jest jedynie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.
Zgodnie z art.9 ust.1 ustawy o PSP Komendant Główny PSP jest centralnym organem w sprawach ochrony przeciwpożarowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych, a więc piastującym funkcję organu – ministra w rozumieniu art.5 § 2 pkt 4 k.p.a. Nie jest nim natomiast Zastępca Komendanta Głównego PSP. Zgodnie z § 2 ust. 1 statutu Komendy Głównej PSP, nadanym na podstawie art.13 a ustawy o PSP, rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 15 września 1999 r. w sprawie nadania statutu Komendzie Głównej Straży Pożarnej (Dz.U. Nr 75, poz.834 z póż.z m), Komendant Główny kieruje Komendą Główną przy pomocy zastępców Komendanta Głównego. Zgodnie z § 3 Statutu Komendant Główny może upoważnić swoich zastępców do podejmowania, w jego imieniu, decyzji w określonych przez niego sprawach. Ponadto, zgodnie z § 2 ust. 4, w razie nieobecności Komendanta Głównego pracą Komendy Głównej kieruje wyznaczony przez niego zastępca Komendanta Głównego.
A. P., jak wynika z akt sprawy jest zastępcą Komendanta Głównego PSP, upoważnionym przez niego do podejmowania w imieniu Komendanta Głównego PSP decyzji jak i zastępstwa pod jego nieobecność.
Zgodnie z § 6 ust. 1. Statutu organizację wewnętrzną, szczegółowy zakres zadań komórek organizacyjnych oraz tryb pracy Komendy Głównej ustala Komendant Główny w regulaminie organizacyjnym. Regulamin ten został zatwierdzony, zarządzeniem nr 4 Komendanta Głównego PSP z dnia 20 maja 2020 r., w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Komendzie Głównej Państwowej Straży Pożarnej oraz zakresu czynności zastępców Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz zakresu spraw zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 10 lit. d załącznika nr 2 do ww. zarządzenia (pt. Zakres spraw zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej oraz zakres czynności zastępców Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej), Zastępca Komendanta Głównego PSP A. P. wykonuje czynności kierownictwa wobec Biura Rozpoznawania Zagrożeń (symbol Biura - BZ, zakres kompetencji wskazany w § 7 regulaminu, stanowiącego załącznik nr 1 do ww. zarządzenia). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 2 do ww. zarządzenia podpisuje on dokumenty kierowane do organów i instytucji zewnętrznych, niezastrzeżone do podpisu Komendanta Głównego PSP.
A. P., jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, został przez Komendanta Głównego PSP, pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń.
Z powyższego wynika, iż w rozpoznawanej sprawie, Zastępca Komendanta Państwowej Straży Pożarnej – A. P. dopuścił się naruszenia przepisów : art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Podpisał bowiem zarówno pierwsze postanowienie wydane w sprawie jak i postanowienie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy. A. P. podpisał wydane w sprawie postanowienia – jako działający z upoważnienia organu - Zastępca Komendanta Głównego Straży Pożarnej, a nie jako piastunem funkcji ministra (Komendant Państwowej Straży Pożarnej).Należy więc uznać, że A. P. jako Zastępca Komendanta Głównego PSP wydał dwa sporne postanowienia, pomimo, że wyłącznie Komendant Główny PSP, jako piastun funkcji organu, nie podlega wyłączeniu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, gdyż art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie dotyczy osób piastujących funkcję organu administracji publicznej i takiej tylko sytuacji dotyczy, uchwała NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 5, poz. 82, LEX nr 579940.
W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że w stosunku do Pana A. P. Zastępcy Komendanta Głównego PSP, jako pracownika organu jednoosobowego, w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., miał zastosowanie przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
W tej sytuacji, należy stwierdzić, że Zastępca Komendanta Głównego PSP winien być, zgodnie z przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wyłączony od udziału w sprawie zainicjowanych wnioskiem skarżącego, złożonym na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., skoro wcześniej brał udział w wydaniu powołanego wyżej postanowienia z dnia z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...], odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie.
W związku z powyższym, Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co - w świetle przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - winno być ex officio uwzględnione przez Sąd przy rozpatrywaniu skargi w niniejszej sprawie.
W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.
W tym stanie rzeczy za przedwczesne należy uznać odnoszenie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi.
Biorąc powyższe pod rozwagę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz strony zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 złotych..