VI SA/WA 116/04

VI SA/Wa 116/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Andrzej Czarnecki /sprawozdawca/
Halina Emilia Święcicka /przewodniczący/
Maria Jagielska
Symbol z opisem
6179 Inne o symbolu podstawowym 617
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędziowie WSA Maria Jagielska Asesor WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2005 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie: cofnięcia zezwolenia oddala skargę
Uzasadnienie
VI SA/Wa 116/04
U Z A S A D N I E N I E
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (dalej KNUFE) decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...], na podstawie art. 104 § 1 kpa, art. 37f ust. 1 pkt 1, art. 37e ust. 3 pkt 2 oraz art. 82b ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (j. t. Dz. U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62 ze zm.), cofnęła R. B. zezwolenie Nr [...] na wykonywanie czynności agenta ubezpieczeniowego.
W uzasadnieniu KNUFE podała, iż podstawą cofnięcia zezwolenia było prawomocne skazanie R. B. wyrokiem z dnia [...] maja 2002 r. Sądu Rejonowego dla [...] w sprawie [...] za przestępstwo umyślne przeciwko mieniu z art. 286 § 1 kk. i za przestępstwo przeciwko dokumentom z art. 270 § 1 kk. Organ nadzoru wskazując na przepisy art. 37f ust. 1 pkt 1 w związku z art. 37e ust. 3 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej stwierdził, iż fakt skazania za przestępstwo przeciwko mieniu i dokumentom obliguje organ do cofnięcia zezwolenia.
Od decyzji tej R. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca we wniosku zarzuca naruszenie przez decyzję interesu społecznego przez niezbadanie co było przesłanka jej działania, którego efektem stało się jej skazanie.
Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa, , art. 37f ust. 1 pkt 1, art. 37e oraz art. 82b ust. 2 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Organ nadzoru, ponownie przytaczając okoliczność skazania skarżącej stwierdził, iż ustawa nie daje organowi administracji w tego rodzaju sprawach tak zwanego luzu decyzyjnego, lecz obliguje go do cofnięcia zezwolenia. W związku z tym nie widzi podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. B., zarzucając decyzji naruszenie art. 24 § 1 pkt 5, art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 i art. 107 § 3 kpa, wnosiła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie.
Skarżąca uważa, iż w II Instancji decyzję powinien wydać minister właściwy do spraw instytucji finansowych, a nie Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, natomiast jeżeli KNUFE uważa, iż sprawa została właściwie rozpoznana w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy to decyzji nie powinna podejmować ta sama osoba, która wydała decyzję w I instancji, bowiem zachodzi podejrzenie co do jej bezstronności. W dalszej części skargi R. B. podnosi, iż należy przeprowadzić szeroką analizę materiału zebranego w postępowaniu karnym, ponieważ skazanie, w ocenie skarżącej, nie dowodzi jeszcze naruszenia przez nią przepisów ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Jednocześnie skarżąca uważa wydanie zaskarżonej decyzji za szykanę, ponieważ została ona wydana w ostatnich dniach obowiązywania uprzedniej ustawy, w sytuacji kiedy pod rządami obecnej nie byłoby podstaw do cofnięcia skarżącej zezwolenia.
W obszernej odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wnosiła o jej oddalenie. Organ nadzoru wskazując na fakt, iż jest organem centralnym, dowodzi prawidłowości rozpoznania wniosku skarżącej w trybie art. 127 § 3 kpa. Konsekwencją tego jest możliwość wydania decyzji w trybie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tą samą osobę, ponieważ działała ona z upoważnienia organu centralnego, a więc tak jak ten organ. W ocenie organu zarzut wydania decyzji w ostatnich dniach obowiązywania uprzedniej ustawy, przewidującej obligatoryjność cofnięcia zezwolenia, jest nietrafny, bowiem zmiana przepisów nie jest zagadnieniem wstępnym uzasadniającym zawieszenie postępowania.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje;
Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), która art. 1 wprowadziła ustawę z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 2 ustawę z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), z dniem 1 stycznia 2004 r.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.
Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy).
W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną
Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona niezasadna.
Skarżąca stawia zarzut nie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji wyższego stopnia i podpisanie ostatecznej decyzji administracyjnej przez osobę, która brała udział w jej wydaniu w niżej instancji, przy czym rozumienie niższej instancji przez skarżącą sprowadza się do określenia tego samego organu - Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych. Zarzuty te należy uznać za nietrafne.
Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych oraz przed innymi organami państwowymi i przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 i 2 kpa). W rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa przez organy administracji publicznej rozumie się, między innymi, ministrów i centralne organy administracji rządowej.
Zgodnie z art. 82 ust. 1, ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (j. t. Dz. U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62 ze zm.), Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych jest centralnym organem administracji rządowej właściwym, między innymi, w zakresie działalności ubezpieczeniowej. Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 141, poz. 943 ze zm.) w art. 34 ust. 2 stanowi, iż w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienie takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W myśl art. 36 wymienionej ustawy zadania i kompetencje ministra kierującego określonym działem w stosunku do organów, w tym terenowych organów administracji rządowej i jednostek organizacyjnych jemu podległych lub przez niego nadzorowanych, określają przepisy odrębne. Do przepisów tych zalicza się ustawa z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej, która w art. 82b ust. 2 stanowi, iż na decyzje organu nadzoru służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organem nadzoru w rozumieniu powyższego przepisu jest Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych (art. 82 ust. 13 w/w ustawy).
Z powyższego wynika wniosek, iż Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych jest organem centralnym i jako organ nadzoru wydaje decyzje, od których służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego (obecnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego). Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może być wniesiona skarga przy spełnieniu (między innymi) warunków z art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) -
skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Jeżeli więc ustawa o działalności ubezpieczeniowej uprawnia stronę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zapisem tym stanowi, iż przed organem centralnym, jakim jest Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych, postępowanie administracyjne kończy się decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 kpa., tym samy tylko i wyłącznie ten organ jest uprawniony do rozpoznania sprawy jako organ I instancji oraz, zgodnie z art. 127 § 3 kpa, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (jako organ II instancji).
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa przez osobę, która podpisała decyzję administracyjną wydaną na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy należy stwierdzić, iż nie jest on zasadny.
W myśl art. 82 ust. 10 ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (j. t. Dz. U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62 ze zm.) Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych może upoważnić Przewodniczącego Komisji lub pracowników Urzędu Komisji do podejmowania czynności lub załatwiania określonych spraw w drodze indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych do wyłącznej kompetencji Komisji w zakresie:
1) wyrażania opinii w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej,
2) występowania z wnioskiem o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie jednej lub kilku grup ubezpieczeń albo jednego lub kilku rodzajów ubezpieczeń,
3) zatwierdzenia umowy o przeniesienie portfela ubezpieczeń,
4) występowania z wnioskiem o zarządzenie likwidacji przymusowej zakładu ubezpieczeń i wyznaczenia likwidatora,
5) ustanowienia zarządu komisarycznego zakładu ubezpieczeń,
6) występowania z wnioskiem o ogłoszenie upadłości zakładu ubezpieczeń,
7) wydawania zezwolenia na utworzenie funduszu emerytalnego i towarzystwa emerytalnego,
8) cofania zezwolenia na utworzenie towarzystwa emerytalnego,
9) wydawania zezwolenia na przejęcie zarządzania funduszem emerytalnym oraz połączenie towarzystw,
10) wydawania zezwolenia na nabycie lub objęcie akcji funduszu emerytalnego,
11) wydawania zezwolenia na zmianę statutu funduszu emerytalnego oraz zmianę statutu towarzystwa emerytalnego,
12) wydawania decyzji o likwidacji pracowniczego funduszu emerytalnego.
Uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2003 r., podjętą przez Komisję Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych upoważniono V. S. - [...]do podejmowania wszelkich czynności i rozstrzygnięć "w formie przypisanej prawem" w sprawach należących, zgodnie z Regulaminem [...], do właściwości tej komórki organizacyjnej, za wyjątkiem wydawania rozstrzygnięć administracyjnych wymienionych w § 3 uchwały. Zaskarżona decyzja nie jest wyłączona uchwałą, tym samym mogła być podjęta i podpisana przez upoważnioną, zarówno jako I instancyjna, jak i wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie bowiem z § 22 ust. 2 pkt 4 i 7 regulaminu organizacyjnego Urzędu Komisji Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych z dnia [...] września 2002 r. do zadań [...] należało w szczególności sprawowanie nadzoru nad działalnością pośredników ubezpieczeniowych oraz prowadzenie postępowań w sprawach cofania zezwoleń na wykonywanie czynności agenta ubezpieczeniowego.
Rozpoznając zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa przez wymienioną wyżej osobę, która podpisała decyzję administracyjną wydaną na skutek rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy należy zauważyć, iż w przypadku podejmowania decyzji w trybie art. 127 § 3 kpa nie ma zastosowania nakaz wyłączenia pracownika przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można zaliczyć wprost do środków odwoławczych, a to z tego względu, że nie spełnia podstawowego warunku uruchomienia toku instancji. Ponadto różni się on od odwołania tym, że nie ma konstrukcji dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, skoro wniosek ten różni się od odwołania tym, że nie jest rozpatrywany przez organ wyższej instancji, co wynika wprost z art. 127 § 3 kpa. Ponadto użycie sformułowania "odpowiednio" oznacza, że ustawodawca przewidział możliwość niestosowania niektórych przepisów dotyczących odwołań, jak np. art. 129 § 1, art. 132, art. 133 czy też art. 138 § 2 kpa. Orzecznictwo w omawianej kwestii nie powinno budzić wątpliwości, aby wymienić chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 1999 r. - II SA 699/99 - "Podpisanie decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną w pierwszej instancji, nie stanowi naruszenia przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż postępowanie w trybie art. 127 § 3 k.p.a. nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji".
Przechodząc do merytorycznej podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż została ona podjęta w wyniku prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego [...] w sprawie [...]. Wyrokiem tym skarżąca została skazana za przestępstwo z art. 286 § 1 kk i z art. 270 § 1 kk z uwagi na to, iż w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przedłożyła jako autentyczną umowę przystąpienia do otwartego funduszu emerytalnego [...] z podrobionym przez siebie podpisem, doprowadzając tym do niekorzystnego rozporządzenia środkami pieniężnymi przez [...] S.A.
Agentem ubezpieczeniowym jest przedsiębiorca w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 oraz z 2000 r. Nr 86, poz. 958 i Nr 114, poz. 1193), upoważniony przez zakład ubezpieczeń do stałego zawierania umów ubezpieczenia w imieniu i na rzecz tego zakładu lub pośredniczenia przy zawieraniu umów (art. 37e ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Zezwolenie na wykonywanie czynności agenta ubezpieczeniowego Komisja Nadzoru Ubezpieczeń i Funduszy Emerytalnych wydaje osobie fizycznej, która musi (w myśl art. 37e ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej) spełniać łącznie następujące warunki:
1) ma miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,
2) nie była prawomocnie skazana za przestępstwo umyślne przeciwko mieniu, dokumentom lub przestępstwo karno-skarbowe,
3) ukończyła zorganizowane przez zakład ubezpieczeń szkolenie zakończone egzaminem,
4) ma pełną zdolność do czynności prawnych.
Ten sam organ cofa zezwolenie(art. 37f ust. 1 pkt 1 tej ustawy) jeżeli osoba, która go otrzymała przestała spełniać którykolwiek z warunków wymienionych w przytoczonym wyżej przepisie art. 37e ustawy.
Powołany przepis (art. 37f ust. 1 pkt 1 ustawy) w sposób jednoznaczny stanowi o obowiązku organu administracji; organ ten jest obowiązany cofnąć zezwolenie w przypadku niespełnienia jakiegokolwiek z wymagań określonych w art. 37e ustawy o działalności ubezpieczeniowej.
Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne przeciwko mieniu i dokumentom jest naruszeniem warunku z art. 37e ust. 3 pkt 2 ustawy. Zatem zaskarżona decyzja znajduje uzasadnienie w prawie materialnym powołanym w jej podstawie.
Z powyższych względów, mając na uwadze, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz nie narusza przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji.