VI SA/Wa 1156/21

VI SA/Wa 1156/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Pawłowska /przewodniczący/
Magdalena Maliszewska /sprawozdawca/
Tomasz Sałek
Symbol z opisem
6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1025/22 - Postanowienie NSA z 2026-03-19
Skarżony organ
Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 2 art. 200, art. 119 pkt 1 w zw.  art. 120,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 156 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1508
art. 311 ust. 1
Ustawa z dnia 15 maja 2015 r. Prawo restrukturyzacyjne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Sałek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. z siedzibą w W. oraz R. z siedzibą w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej i cofnięcia zezwolenia 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz Z. z siedzibą w W. oraz R. z siedzibą w W. solidarnie kwotę 20 000 (dwadzieścia tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Sygn. akt:
VI SA/Wa 1156/21
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Komisja Nadzoru Finansowego rozpoznała wniosek F. S.A. z siedzibą w [...], obecnie działającego pod firmą R. S.A. w restrukturyzacji w likwidacji ("Towarzystwo", "Wnioskodawca", "Skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną Komisji Nadzoru Finansowego ("Komisja") z dnia [...] listopada 2017 r., w części dotyczącej:
1) nałożenia na F. S.A. z siedzibą w [...], kary pieniężnej w wysokości 2 500 000 zł (dwa miliony pięćset tysięcy złotych) za naruszenie przez to towarzystwo art. 45a ust. 4a ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi poprzez niewykonywanie bieżącego nadzoru nad podmiotem, któremu to towarzystwo powierzyło zarządzanie portfelami inwestycyjnymi [...],
2) nałożenia na F. S.A. z siedzibą w [...] kary pieniężnej w wysokości 2 500 000 zł (dwa miliony pięćset tysięcy złotych) za naruszenie przez [...] postanowień statutu w zakresie wykupu certyfikatów inwestycyjnych w okresie od dnia 30 czerwca 2016 r. do dnia 30 czerwca 2017 r., w odniesieniu do dni wykupu przypadających w dniach 31 grudnia 2016 r., 31 marca 2017 r. oraz 30 czerwca 2017 r.;
3) cofnięcia F. S.A. z siedzibą w [...], zezwolenia udzielonego decyzją Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak [...]:
a) na wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu specjalistycznych funduszy inwestycyjnych otwartych i funduszy inwestycyjnych zamkniętych, zarządzaniu tymi funduszami, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, a także reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu unijnymi AFI, w tym wprowadzaniu ich do obrotu - za naruszenia, o których mowa w pkt 1 i 2,
b) na wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu funduszy inwestycyjnych otwartych oraz funduszy zagranicznych, zarządzaniu nimi, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu zbiorczym portfelem papierów wartościowych - w związku z ustaleniem, że naruszenie, o którym mowa w pkt 1, jest rażące,
4) nadania decyzji w zakresie punktu 3 rygoru natychmiastowej wykonalności,
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Komisja Nadzoru Finansowego uchyliła własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., sygn. [...] w części dotyczącej:
1) nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej w wysokości 2 500 000 zł (dwa miliony pięćset tysięcy złotych) za naruszenie przez to towarzystwo art. 45a ust. 4a ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi poprzez niewykonywanie bieżącego nadzoru nad podmiotem, któremu to towarzystwo powierzyło zarządzanie portfelami inwestycyjnymi [...],
2) nałożenia na F. S.A. kary pieniężnej w wysokości 2 500 000 zł (dwa miliony pięćset tysięcy złotych) za naruszenie przez [...] postanowień statutu w zakresie wykupu certyfikatów inwestycyjnych w okresie od dnia 30 czerwca 2016 r. do dnia 30 czerwca 2017 r., w odniesieniu do dni wykupu przypadających w dniach 31 grudnia 2016 r., 31 marca 2017 r. oraz 30 czerwca 2017 r.,
oraz w tym zakresie orzekła o:
1) nałożeniu na F. S.A. z siedzibą w [...] (obecnie R. S.A. w restrukturyzacji w likwidacji), kary pieniężnej w wysokości 2 250 000 zł (dwa miliony dwieście pięćdziesiąt tysięcy złotych) za naruszenie przez to towarzystwo art. 45a ust. 4a ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi poprzez niewykonywanie bieżącego nadzoru nad podmiotem, któremu to towarzystwo powierzyło zarządzanie portfelami inwestycyjnymi [...],
2) nałożeniu na F. S.A. z siedzibą w [...] (obecnie R. S.A. w restrukturyzacji w likwidacji) kary pieniężnej w wysokości 2 250 000 zł (dwa miliony dwieście pięćdziesiąt tysięcy złotych) za naruszenie przez [...] postanowień statutu w zakresie wykupu certyfikatów inwestycyjnych w okresie od dnia 30 czerwca 2016 r. do dnia 30 czerwca 2017 r., w odniesieniu do dni wykupu przypadających w dniach 31 grudnia 2016 r., 31 marca 2017 r. oraz 30 czerwca 2017 r.; ponadto orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2017 r. w pozostałym zakresie.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm., dalej: "kpa"), w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 2059, dalej: "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym") oraz art. 228 ust. 1c pkt 2 i 3 w zw. z pkt 4 oraz art. 228 ust.1c pkt 2 i 3 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 1d, a także ust. 5 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 95, z późn. zm.), w związku z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 615).
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej "Komisja" lub "organ nadzoru") wszczęła postępowanie w przedmiocie nałożenia sankcji z art. 228 ust. 1c oraz art. 228 ust. 1c w zw. z ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 1896, z późn. zm.), dalej "Ustawa", na F. S.A. z siedzibą w [...] (dalej "Towarzystwo"), w związku z podejrzeniem: - naruszenia przez Towarzystwo art. 45a ust. 4a Ustawy poprzez niewykonywanie bieżącego nadzoru nad podmiotem, któremu Towarzystwo powierzyło zarządzanie portfelem inwestycyjnym [...] (dalej "Fundusze"); - naruszenia przez [...] postanowień statutu w zakresie wykupu certyfikatów inwestycyjnych w okresie od dnia 30 czerwca 2016 r. do dnia 30 czerwca 2017 r.
W dniu [...] października 2017 r. Komisja przeprowadziła rozprawę administracyjną. W dniu [...] listopada 2017 r. Komisja wydała decyzję, w której:
1) nałożyła na Towarzystwo karę pieniężną w wysokości 2 500 000 zł za naruszenie przez to towarzystwo art. 45a ust. 4a Ustawy poprzez niewykonywanie bieżącego nadzoru nad podmiotem, któremu to towarzystwo powierzyło zarządzanie portfelami inwestycyjnymi [...],
2) nałożyła na Towarzystwo karę pieniężną w wysokości 2 500 000 zł za naruszenie przez [...] postanowień statutu w zakresie wykupu certyfikatów inwestycyjnych w okresie od dnia 30 czerwca 2016 r. do dnia 30 czerwca 2017 r., w odniesieniu do dni wykupu przypadających w dniach 31 grudnia 2016 r., 31 marca 2017 r. oraz 30 czerwca 2017 r.,
3) cofnęła Towarzystwu zezwolenie udzielone decyzją Komisji Papierów Wartościowych i Giełd z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak [...]:
a) na wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu specjalistycznych funduszy inwestycyjnych otwartych i funduszy inwestycyjnych zamkniętych, zarządzaniu tymi funduszami, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, a także reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu unijnymi AFI, w tym wprowadzaniu ich do obrotu - za naruszenia, o których mowa w pkt 1 i 2,
b) na wykonywanie działalności polegającej na tworzeniu funduszy inwestycyjnych otwartych oraz funduszy zagranicznych, zarządzaniu nimi, w tym pośrednictwie w zbywaniu i odkupywaniu jednostek uczestnictwa, reprezentowaniu ich wobec osób trzecich oraz zarządzaniu zbiorczym portfelem papierów wartościowych - w związku z ustaleniem, że naruszenie, o którym mowa w pkt 1, jest rażące,
4) nadała decyzji w zakresie punktu 3 rygor natychmiastowej wykonalności.
W dniu 11 grudnia 2017 r. w do Urzędu Komisji wpłynął wniosek Towarzystwa o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] listopada 2017 r.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Strona zaskarżyła decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. w części, tj. w zakresie pkt 1-3 ww. decyzji.
Jak wyżej wskazano, zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. Komisja Nadzoru Finansowego uchyliła własną decyzję z dnia [...] listopada 2017 r., sygn.
[...] w części dotyczącej:
1) nałożenia na Towarzystwo kary pieniężnej w wysokości 2 500 000 zł (dwa miliony pięćset tysięcy złotych) za naruszenie przez to towarzystwo art. 45a ust. 4a ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi poprzez niewykonywanie bieżącego nadzoru nad podmiotem, któremu to towarzystwo powierzyło zarządzanie portfelami inwestycyjnymi [...],
2) nałożenia na F. S.A. kary pieniężnej w wysokości 2 500 000 zł (dwa miliony pięćset tysięcy złotych) za naruszenie przez [...] postanowień statutu w zakresie wykupu certyfikatów inwestycyjnych w okresie od dnia 30 czerwca 2016 r. do dnia 30 czerwca 2017 r., w odniesieniu do dni wykupu przypadających w dniach 31 grudnia 2016 r., 31 marca 2017 r. oraz 30 czerwca 2017 r.,
oraz w tym zakresie orzekła o:
1) nałożeniu na F. S.A. z siedzibą w [...] (obecnie R. S.A. w restrukturyzacji w likwidacji), kary pieniężnej w wysokości 2 250 000 zł (dwa miliony dwieście pięćdziesiąt tysięcy złotych) za naruszenie przez to towarzystwo art. 45a ust. 4a ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi poprzez niewykonywanie bieżącego nadzoru nad podmiotem, któremu to towarzystwo powierzyło zarządzanie portfelami inwestycyjnymi [...],
2) nałożeniu na F. S.A. z siedzibą w [...] (obecnie R. S.A. w restrukturyzacji w likwidacji) kary pieniężnej w wysokości 2 250 000 zł (dwa miliony dwieście pięćdziesiąt tysięcy złotych) za naruszenie przez [...] postanowień statutu w zakresie wykupu certyfikatów inwestycyjnych w okresie od dnia 30 czerwca 2016 r. do dnia 30 czerwca 2017 r., w odniesieniu do dni wykupu przypadających w dniach 31 grudnia 2016 r., 31 marca 2017 r. oraz 30 czerwca 2017 r.; ponadto orzekła o utrzymaniu w mocy decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2017 r. w pozostałym zakresie.
Jak wynika z akt sprawy, w dniu 18 grudnia 2019 r. skarżąca Spółka R. S.A. (poprzednio działająca pod firmą F. S.A) złożyła wniosek restrukturyzacyjny, wnosząc o otwarcie postępowania sanacyjnego, w celu zawarcia układu likwidacyjnego, o którym mowa w art. 159 ust 1 ustawy z 15 maja 2015 r. prawo restrukturyzacyjne.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie sygn. akt: [...] (tom 12 akt administracyjnych) wobec skarżącej Spółki przed Sądem Rejonowym dla [...],[...] Wydział Gospodarczy dla Spraw Upadłościowych i Restukturyzacyjnych, otwarto postępowanie sanacyjne (pkt I), ustanawiając równocześnie zarządcę sanacyjnego w osobie J. P. (pkt IV).
Spółka oraz dr J. P. – zarządca R. S.A. w restrukturyzacji w likwidacji, złożyli od decyzji KNF z dnia [...] lutego 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając:
1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 in principio k.p.a. w związku z art. 228 ust. 1c pkt 2,3 i 4, ust. 1d i ust. 2 pkt 2 oraz w związku z art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w decyzji ostatecznej, mimo że zachodziły przesłanki umorzenia całego postępowania w sprawie;
2) naruszenie art. 311 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne poprzez skierowanie przez KNF zaskarżonej decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. do Spółki., zamiast do działającego na rzecz jej rzecz Zarządcy;
3) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie Zarządcy - gwarantowanego w art. 10 k.p.a. - udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
4) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a., art. 2 oraz art. 22 i art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie wykładni art. 45 ust. 4a Ustawy, która skutkuje nieprzewidywalnością działań organu administracji publicznej i niemożnością ustalenia zakresu obowiązków spoczywających na adresatach, a także wprowadzeniem ograniczeń swobody działalności gospodarczej oraz praw majątkowych jednostki bez wyraźnej podstawy ustawowej;
5) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w załatwieniu sprawy słusznego interesu indywidualnego strony postępowania i przyjęcie absolutnej dominacji interesu społecznego;
6) naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na R. S.A. kar administracyjnych w nieproporcjonalnym wymiarze;
7) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne, niekompletne oraz niedokładne ustalenie stanu faktycznego przez KNF;
8) błędne dokonanie wykładni lub niewłaściwe zastosowanie następujących przepisów prawa materialnego, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 45a ust. 4 pkt 7 Ustawy poprzez jego błędną wykładnię,
b) art. 45a ust. 4a Ustawy poprzez przyjęcie, że odnosi się do całości stanu faktycznego objętego decyzją ostateczną,
c) art. 228 ust. 4b Ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - błąd w subsumpcji,
d) całości przepisów Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 231/2013 z dnia 19 grudnia 2012 r. uzupełniającego dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/61/UE w odniesieniu do zwolnień, ogólnych warunków dotyczących prowadzenia działalności, depozytariuszy, dźwigni finansowej, przejrzystości i nadzoru (Dz. U. UE.L.2013.83.1; dalej: "Rozporządzenie 231/2013") poprzez ich błędną wykładnię - błędne ustalenie przez KNF, że przepisy te obowiązują w tej sprawie, a jeżeli miały w ogóle jakiekolwiek zastosowanie - to błędne przyjęcie, ii jakikolwiek podmiot (w tym towarzystwo) jest w stanie "zagwarantować" (w rozumieniu Rozporządzenia 231/2013) prowadzenie działalności w prawidłowy sposób;
9) błędne dokonanie wykładni i niewłaściwe zastosowanie art. 45a ust. 4a Ustawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;
10) naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego oraz braki i błędy KNF we wnioskowaniu prowadzące do błędnej wykładni postanowień statutów Funduszy, a tym samym nienależyte uzasadnienie ustalonych naruszeń postanowień statutów Funduszy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
11) naruszenie art. 9 k.p.a. poprzez uniemożliwienie R. S.A. ustosunkowania się do zarzutów ostatecznie wskazanych w Decyzji Pierwotnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
12) naruszenie art. 228 ust. 1c pkt 2 i 3 w zw. z pkt 4 oraz art. 228 ust. 1c pkt 2 i 3 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. Id, a także ust. 5 Ustawy, w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 615) poprzez błędne uznanie, że na R. S.A. mogły zostać nałożone sankcje, w tym z uwagi na skutek naruszeń wskazanych w pkt 1) -11) powyżej.
Z uwagi na wskazane powyżej zarzuty Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości z uwagi na rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 in principio k.p.a. w związku z art. 228 ust. 1c pkt 2, 3 i 4, ust. 1d i ust. 2 pkt 2 oraz w związku z art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o funduszach inwestycyjnych poprzez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w zaskarżonej decyzji, mimo że zachodziły przesłanki umorzenia całego postępowania w sprawie, ewentualnie - z tych samych przyczyn - uchylenie decyzji w całości z uwagi na naruszenie przepisów postępowania i naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy; względnie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w całości, z uwagi na naruszenie art. 311 ust. 1 Ustawy – Prawo restrukturyzacyjne poprzez jej skierowanie do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. do R. S.A., zamiast do Zarządcy R. S.A. działającego na rzecz R. S.A., ewentualnie, w razie braku stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przez Sąd - o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie Zarządcy - gwarantowanego w art. 10 k.p.a. - udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;
3) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
a) art. 45a ust. 4 pkt 7 Ustawy poprzez jego błędną wykładnię;
b) art. 45a ust. 4a Ustawy poprzez przyjęcie, że odnosi się do całości stanu faktycznego objętego zaskarżoną decyzją;
c) art. 228 ust. 4b Ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - błąd w subsumpcji;
d) całości przepisów Rozporządzenia 231/2013 poprzez ich błędną wykładnię - błędne ustalenie przez KNF, że przepisy te obowiązują w tej sprawie, a jeżeli miały w ogóle jakiekolwiek zastosowanie - to błędne przyjęcie, iż jakikolwiek podmiot (w tym towarzystwo) jest w stanie "zagwarantować" (w rozumieniu Rozporządzenia 231/2013) prowadzenie działalności w prawidłowy sposób;
e) błędne dokonanie wykładni i niewłaściwe zastosowanie art. 45a ust. 4a Ustawy, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy;
f) art. 228 ust. 1c pkt 2 i 3 w zw. z pkt 4 oraz art. 228 ust. 1c pkt 2 i 3 w zw. z ust. 2 pkt 2 i ust. 1d, a także ust. 5 Ustawy, w związku z art. 48 ust. 1 Ustawy zmieniającej, poprzez błędne uznanie, że na R. S.A. mogły zostać nałożone sankcje, w tym z uwagi na skutek stwierdzonych naruszeń;
4) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, z uwagi na naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
a) art. 8 § 1 k.p.a., art. 2 oraz art. 22 i art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przyjęcie wykładni art. 45 ust. 4a Ustawy, która skutkuje nieprzewidywalnością działań organu administracji publicznej i niemożnością ustalenia zakresu obowiązków spoczywających na adresatach, a także wprowadzeniem ograniczeń swobody działalności gospodarczej oraz praw majątkowych jednostki bez wyraźnej podstawy ustawowej;
b) art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w załatwieniu sprawy słusznego interesu indywidualnego strony postępowania i przyjęcie absolutnej dominacji interesu społecznego;
c) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nałożenie na skarżącą kar administracyjnych w nieproporcjonalnym wymiarze;
d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne, niekompletne oraz niedokładne ustalenie stanu faktycznego przez KNF;
e) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez błędne ustalenia w zakresie stanu faktycznego oraz braki i błędy KNF we wnioskowaniu prowadzące do błędnej wykładni postanowień statutów Funduszy, a tym samym nienależyte uzasadnienie ustalonych naruszeń postanowień statutów Funduszy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
f) art. 9 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej ustosunkowania się do zarzutów ostatecznie wskazanych w decyzji z [...] listopada 2017 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżąca wniosła o zasądzenie od KNF kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wniosła także o odbycie posiedzenia przy drzwiach zamkniętych na podstawie art. 96 § 1 oraz § 2 p.p.s.a.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał dotychczas prezentowaną argumentację, natomiast w zakresie zarzutu naruszenia art. 311 ust. 1 ustawy z dnia 15 maja 2015 r. - Prawo restrukturyzacyjne poprzez skierowanie przez KNF zaskarżonej decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. do Spółki., zamiast do działającego na rzecz jej rzecz Zarządcy oraz pozbawienia Zarządcy prawa czynnego udziału w sprawie (art. 10 k.p.a.), organ stanął na stanowisku, iż skoro kara pieniężna stanowi zobowiązanie, to nie można uznać, aby stanowiła ona element masy sanacyjnej w rozumieniu art. 315 ww. ustawy. W sprawach niedotyczących masy sanacyjnej, objęty restrukturyzacją podmiot działa bowiem bez ograniczeń we własnym imieniu. Nadto organ zaznaczył, iż w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej istotą sprawy jest odpowiedzialność podmiotu za obciążający ją delikt administracyjny, co wiąże odpowiedzialność administracyjną nie tyle z masą sanacyjną, co z podmiotem, który tę odpowiedzialność ponosi. Stąd, w ocenie organu, skierowanie decyzji do spółki, a nie do ustanowionego w postępowaniu sanacyjnym zarządcy, było prawidłowe.
Pismem z dnia 3 listopada 2021 r. skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Sąd, rozpoznając skargę wniesioną przez: R. S.A. w restrukturyzacji w likwidacji oraz dr. J. P., zarządcę R. S.A w restrukturyzacji w likwidacji, doszedł do przekonania, iż merytoryczna jej ocena jest przedwczesna z powodu skierowania zaskarżonej decyzji do niewłaściwie określonego podmiotu, co oznacza, iż zaszła przesłanka nieważności decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 156 § 1 ust. 4 k.p.a.
Należy w tym miejscu przywołać art. 311 Ustawy - Prawo restrukturyzacyjne, w myśl którego postępowania sądowe, administracyjne, sądowoadministracyjne i przed sądami polubownymi dotyczące masy sanacyjnej mogą być wszczęte i prowadzone wyłącznie przez zarządcę lub przeciwko niemu. Postępowania te zarządca prowadzi w imieniu własnym na rzecz dłużnika.
Zarządca - podobnie jak wykonawca testamentu, kurator spadku oraz syndyk masy upadłości - jest tzw. stroną zastępczą.
Jak zauważył NSA w postanowieniu z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt I FSK 1714/18, zasady zastępowania dłużnika przez syndyka i zarządcę sanacyjnego w danym postępowaniu są przy tym takie same (por. art.144 ust.1-3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe i art. 311 ust.1 i 2 Prawa restrukturyzacyjnego), a zatem orzecznictwo i stanowisko doktryny dotyczące funkcji syndyka mogą być w pełni wykorzystane przy wyjaśnianiu roli zarządcy w postępowaniu sanacyjnym (por. S. Gurgul, Prawo upadłościowe. Prawo restrukturyzacyjne. Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, 2016 r., s. 1274-1275). NSA wskazał na uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt III CSK244/08 (publ. LEX nr 523687), w którym wyjaśniono, że podstawienie procesowe syndyka w miejsce upadłego jest podstawieniem bezwzględnym, przy którym legitymację procesową ma tylko podmiot podstawiony.
Należy zatem stanąć na stanowisku, iż bezwzględny charakter przepisu art. 311 ust. 1 Prawa restrukturyzacyjnego skutkuje całkowitym pozbawieniem dłużnika legitymacji procesowej w postępowaniach sądowych, administracyjnych, sądowoadministracyjnych i przed sądami polubownymi, dotyczących masy sanacyjnej.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że od dnia [...] kwietnia 2020 r. (tj. od momentu otwarcia postępowania sanacyjnego z jednoczesnym powołaniem zarządcy w osobie J. P. postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...], [...] Wydział Gospodarczy dla Spraw Upadłościowych i Restukturyzacyjnych w sprawie sygn. akt: [...]), jedynym podmiotem mającym legitymację procesową do występowania w postępowaniu administracyjnym dotyczącym masy sanacyjnej i występowania w tymże postępowaniu na rzecz spółki w restrukturyzacji z siedzibą jest wyznaczony w ramach postanowienia o otwarciu postępowania sanacyjnego zarządca masy sanacyjnej.
W niniejszej sprawie ww. postanowienie zostało wydane w trakcie postępowania administracyjnego, na etapie zapoczątkowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, które toczyło się jednak nadal przeciwko Spółce. W tej sytuacji, zdaniem Sądu, bez wątpienia mamy do czynienia z wystąpieniem przesłanki nieważnościowej, określonej w art. 156 ust. 1 § 4 k.p.a.
W niniejszej sprawie Sąd podzielił zatem zarzut z pkt 2 petitum skargi. W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, gdy decyzja została skierowana do podmiotu, który w świetle przepisów prawa nie jest właściwie określoną stroną postępowania w sprawie, bowiem na skutek zdarzeń prawnych w postaci otwarcia postępowania sanacyjnego, utracił prawo do samodzielnego reprezentowania swoich praw.
Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne będące przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego dotyczy masy sanacyjnej znajdującej się w toku postępowania sanacyjnego skarżącej Spółki. Zdaniem Sądu, kara pieniężna, stanowiąc obciążenie masy sanacyjnej, niewątpliwie dotyczy tej masy, bowiem ma bezpośredni wpływ na jej wysokość. Nie można się przy tym oderwać od pełnej osnowy zaskarżonej decyzji, która poza częściową modyfikacją decyzji z dnia [...] listopada 2017 r. (w zakresie nałożonej kary), utrzymuje tę decyzję w pozostałym zakresie, czyli w zakresie cofnięcia Spółce zezwolenia na wykonywanie prowadzonej działalności. Podkreślenia wymaga, iż organ zastosował w niniejszej sprawie opcję łącznego nałożenia obu rodzajów sankcji, co umożliwiał przepis art. 228 ust. 1 pkt 3) ustawy o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi (Dz.U.2016 poz. 1896 t.j. z dnia 25 listopada 2016 r.). Zdaniem Sądu, cofnięcie zezwolenia wraz z jednoczesnym nałożeniem kary pieniężnej na podmiot stanowi sankcję, która w sposób oczywisty dotyczy masy sanacyjnej podmiotu znajdującego się w postepowaniu sanacyjnym, gdyż ma wpływ na dalsze istnienie (byt faktyczny) tej masy, jak również – co zostało wyżej wskazane – na jej wysokość.
Sąd nie podzielił zastrzeżeń organu, zawartych w odpowiedzi na skargę, iż w przypadku nałożenia kary pieniężnej art. 311 ust. 1 Ustawy Prawo restrukturyzacyjne nie miałby zastosowania z uwagi na fakt, że przedmiot sprawy - kara pieniężna - nie wnosi aktywów, a więc nie stanowi elementu masy sanacyjnej. Podobnie, nie ma racji organ twierdząc, iż z faktu, że kara pieniężna jest konsekwencją popełnienia deliktu administracyjnego wynika, że winna być wiązana nie z masą sanacyjną, lecz z samym podmiotem, a co za tym idzie, nałożona na ten podmiot, a nie na wyznaczonego zarządcę sanacyjnego. Skoro, jak wyżej wywiedziono, kara pieniężna dotyczy masy sanacyjnej, to nałożenie kary pieniężnej na Spółkę, a zatem na podmiot inny, niż zarządca, skutkuje stwierdzeniem nieważności w ten sposób wydanej decyzji, jako wydanej w stosunku do podmiotu nie będącego prawidłowo określoną stroną postępowania.
Stwierdzenie nieważności decyzji zwalniało Sąd z konieczności odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi i przedstawienia w związku z tym wiążących na przyszłość zaleceń i ocen. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpozna raz jeszcze wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym ustali w sposób prawidłowy stronę postępowania, gwarantując jej pełnię praw procesowych z tą rolą związanych.
Dodać należy, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 1 w zw. z art. 120 p.p.s.a. Z kolei powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.