VI SA/Wa 1147/21

VI SA/Wa 1147/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Lemiesz
Dorota Dziedzic-Chojnacka /przewodniczący sprawozdawca/
Jakub Linkowski
Symbol z opisem
6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II GSK 1526/22 - Wyrok NSA z 2026-01-20
Skarżony organ
Minister Środowiska
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 134 par. 1, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 97 par. 1 pkt 3, art. 30 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 111, art. 112, art. 113, art. 145 par. 1, art. 145a par. 1, art. 145b par. 1, art. 156 par. 1, art. 145, art. 8, art. 107 par. 3, art. 11, art. 6, art. 122a, art. 122d, art. 122d par. 1-2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 233
art. 373, art. 374, art. 376 ust. 4
Ustawa z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 2204
art. 41
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny - tekst jedn.
Dz.U. 2015 poz 1142
art. 14, art. 17 ust. 2, art. 15 ust. 1, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant spec. Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z [...] lutego 2021 r. Minister Klimatu i Środowiska (dalej: "Minister", "organ") utrzymał w mocy w całości swoją decyzję z [...] listopada 2020 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji organu z [...] maja 2019 r. i utrzymanej nią
w mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lutego 2019 r., zabraniającej realizacji "Dodatku nr 2 do projektu zagospodarowania złoża wapieni dewońskich "[...]", położonego w miejscowości [...], gminie [...], powiecie [...], województwie [...] (dalej: "Dodatek nr 2").
Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.
Przy wniosku z 15 stycznia 2019 r. [...] (dalej: "skarżąca" lub "spółka") przedłożyła do organu Dodatek nr 2.
Decyzją z [...] lutego 2019 r. Marszałek Województwa [...] (dalej: "Marszałek"), na podstawie art. 107 ust. 1 i 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r., poz. 2126, dalej: "p.g.g.") zabronił realizacji Dodatku nr 2. W uzasadnieniu tej decyzji Marszałek wskazał, że zaproponowane zmiany w ww. dodatku, polegające na znacznym rozszerzeniu stosowania materiałów wybuchowych szybkodziałających oraz zwiększeniu obszaru eksploatacji złoża w tzw. "przybierkach" i wielkości wydobycia nie odpowiadają wymaganiom prawa, w tym są sprzeczne z warunkami koncesji. Zwrócił także uwagę na potrzebę racjonalnej gospodarki tym złożem, poprzez ochronę pozostałej tłocznej jego partii, wydzielonej w północnowschodniej części złoża (powinno być północno-zachodniej).
Po rozpoznaniu odwołania spółki, decyzją z [...] maja 2019 r. Minister Środowiska, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy decyzję Marszałka z [...] lutego 2019 r. W uzasadnieniu skarżonej decyzji Minister Środowiska wskazał, że w Dodatku nr 2 nie zastosowano się do racjonalnej gospodarki złożem, gdyż nie podjęto żadnych środków w celu ochrony blocznej części złoża, zatem Marszałek słusznie zabronił realizacji Dodatku nr 2. Minister Środowiska podkreślił także, że wyznaczenie strefy w celu ochrony blocznej części złoża wapieni "[...]" jest tym bardziej konieczne ze względu na dotychczasową działalność przedsiębiorcy. Wyznaczenie strefy w celu ochrony blocznej części złoża wapieni "[...]" jest tym bardziej konieczne ze względu na dotychczasową działalność spółki. Należy przypomnieć, iż w jej wyniku nieodwracalnie zniszczona została północno-wschodnia część złoża, w sposób uniemożliwiający wydobycie z niej bloków. Istotnym jest, że działalność w zakresie stosowania przez przedsiębiorcę materiałów wybuchowych szybkodziałających w północnej części złoża została wstrzymana decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] listopada 2016 r., znak: [...], która następnie została utrzymana w mocy decyzją Ministra Środowiska z [...] marca 2017 r., znak: [...]. Na wskazaną decyzję Ministra Środowiska wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która następnie została oddalona nieprawomocnym wyrokiem z 29 maja 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1267/17. Ponadto, do Ministra Środowiska wpłynęło odwołanie złożone od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], cofającej skarżącej bez odszkodowania koncesję na wydobywanie wapieni dewońskich ze złoża "[...]". W ramach ww. postępowania, do Ministerstwa Środowiska zostało przekazane pismo Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...]. Zgodnie z nim, w rejonie południowo-zachodniej części złoża "[...]" stosowano materiały wybuchowe pomimo, że w tym miejscu przewidziano urabianie kopaliny jedynie sposobem mechanicznym. W konsekwencji ww. działań Okręgowy Urząd Górniczy w [...] stwierdził prowadzenie ruchu zakładu górniczego niezgodnie z obowiązującym planem ruchu zakładu górniczego dla złoża wapieni dewońskich "[...]". Organ podkreślił także, że w przypadku gospodarowania kopalinami mamy do czynienia ze szczególnym przypadkiem ochrony interesu publicznego jakim jest ich racjonalne i kompleksowe wykorzystanie z uwagi na ich ograniczony i nieodnawialny charakter. W związku z tym, zobowiązuje się do odpowiedniej ochrony złóż kopalin poprzez racjonalne i kompleksowe wykorzystanie ich zasobów.
Pismem z 28 lipca 2020 r. skarżąca na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Środowiska z [...] maja 2019 r.
i decyzji Marszałka z [...] maja 2019 r. Spółka podniosła, że wskazane decyzji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej rozstrzygnięcia te są sprzeczne z art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania, brak jego zawieszenia oraz wydanie decyzji w sytuacji, w której strona nie posiadała zarządu zdolnego do jej reprezentacji – przy czym brak ten istniał zarówno w chwili wydania decyzji przez Marszałka, jak i Ministra Środowiska.
W uzasadnienia skarżąca podniosła, że w związku z utratą możliwości sprawowania funkcji członka zarządu przez M. C. oraz brak wyboru nowego zarządu przez wspólników, od 17 maja 2018 r. brak było organu uprawnionego do reprezentacji strony w postępowaniach administracyjnych.
Minister decyzją z [...] listopada 2020 r., na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji.
Uzasadniając rozstrzygnięcie, Minister wskazał, że zgodnie z art. 107 ust. 1 p.g.g., decyzja zabraniająca realizacji zmian wprowadzonych dodatkiem do projektu zagospodarowania złoża może zostać wydana w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi dodatku. W zaskarżonej decyzji zauważono, że przedsiębiorca przedstawił marszałkowi dodatek do projektu zagospodarowania złoża w dniu 15 stycznia 2019 r., a decyzja marszałka została wydana [...] lutego 2019 r. Co istotne, organ
w zaskarżonej decyzji zaznaczył, że ustawodawca nie upoważnił organów administracji geologicznej do podjęcia jakichkolwiek czynności administracyjnoprawnych zatwierdzających złożony dodatek do projektu, czy też potwierdzających zgodność tego dokumentu z przepisami obowiązującego prawa (np. w zakresie ustalenia, że treść wprowadzonych zmian nie sprzeciwia się warunkom koncesji), zatem przedłożony Marszałkowi dodatek do projektu zagospodarowania złoża nie stanowi podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., a jego złożenie nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony. Dlatego też, Marszałek nie miał możliwości zawieszenia postępowania, tym samym organ ten nie dopuścił się naruszenia art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. W zaskarżonej decyzji wspomniano również, że niewydanie decyzji zabraniającej realizacji dodatku do projektu zagospodarowania złoża umożliwiłoby przedsiębiorstwu wydobywanie kopaliny w sposób sprzeczny z wymaganiami prawa, w tym z warunkami obowiązującej koncesji.
Ponadto, odnosząc się do skuteczności czynności prawnych M. C. jako prezesa zarządu przedsiębiorstwa, organ ten wskazał, że zakaz orzeczony postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] nie wpływa na ważność jego czynności dokonanych w imieniu przedsiębiorstwa, bowiem mimo orzeczonego zakazu M. C. widniał w Krajowym Rejestrze Sądowym jako prezes zarządu przedsiębiorstwa w dniu wydania decyzji Marszałka i w dniu wydania decyzji Ministra, a wpis ten objęty był domniemaniem prawdziwości. Dodatkowo podniesiono, że działania przedsiębiorstwa świadczą o tym, że pomimo orzeczonego zakazu, M. C. sprawował funkcję prezesa zarządu przedsiębiorstwa, bowiem Dodatek nr 2 został przedłożony przez J. K., legitymującego się pełnomocnictwem z 15 stycznia 2019 r., udzielonym przez M. C.. Ponadto, przedsiębiorstwo przez ponad rok od wydania postanowienia Sądu Okręgowego
w [...] nie występowało o wykreślenie M. C. z KRS. Co istotne, pełnomocnicy przedsiębiorstwa mimo wiedzy o postanowieniu Sądu Okręgowego
w [...] poinformowali o nim dopiero w skardze z 27 czerwca 2019 r. do WSA w Warszawie na decyzję Ministra. Na poparcie swojej argumentacji organ powołał się na tożsamą argumentację WSA w Warszawie przedstawioną
w nieprawomocnym wyroku z dnia 10 lipca 2020 r., sygn. akt: VI SA/Wa 1969/19, którym Sąd oddalił skargę przedsiębiorstwa na decyzję Ministra Środowiska
z [...] sierpnia 2019 r.
Wnioskiem z 27 listopada 2020 r. spółka złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
– art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. polegające na tym, że organ nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka
i decyzji Ministra, mimo, że zarówno w momencie wydania decyzji przez Marszałka jak i Ministra Środowiska przedsiębiorstwo nie posiadało zarządu zdolnego do reprezentowania przedsiębiorstwa, wobec czego obie decyzje obarczone są wadą nieważności, a uchybienie w tym zakresie należy uznać za oczywiste;
– art. 107 p.g.g., w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez przyjęcie, że złożenie dodatku do projektu zagospodarowania złoża nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo tego, że w drodze decyzji administracyjnej może zostać zakazana jego realizacja, zatem jej wydanie poprzedzać musi przeprowadzenie postępowania administracyjnego;
– art. 107 ust. 3 p.g.g. poprzez brak zweryfikowania czy decyzja Marszałka wydana została w przewidzianym w przepisie terminie;
– art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 11 k.p.a.
w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym sformułowaniu podstawy prawnej decyzji, co w znacznym stopniu ograniczyło możliwość zapoznania się strony z racjami i tokiem rozumowania organu, który doprowadził do zastosowania takich a nie innych przepisów prawnych w zaistniałym stanie faktycznym oraz uniemożliwia kontrolę prawidłowości jej wydania.
W oparciu o powyższe zarzuty przedsiębiorstwo wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji marszałka oraz decyzji Ministra.
Decyzją z [...] lutego 2021 r. Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną z [...] listopada 2020 r.
Organ wskazał, że dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako ,,rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Organ podniósł, że przed wydaniem postanowienia Sądu Okręgowego w [...], spółka udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu, który na podstawie ww. pełnomocnictwa wniósł odwołanie od decyzji marszałka i reprezentował przedsiębiorstwo przed Ministrem Środowiska, a następnie wniósł skargę do WSA w Warszawie na decyzję Ministra. Skoro zatem przedsiębiorstwo udzieliło ważnego pełnomocnictwa (obejmującego szeroki zakres działania, w tym reprezentowanie przed organami administracji publicznej), to nie sposób zgodzić się z zarzutem, że przedsiębiorstwo było pozbawione możliwości działania. W postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ministra. Skoro zaś przedsiębiorstwo (poprzez pełnomocnika) podejmowało ważne czynności prawne (np. wniesienie odwołania) i uczestniczyło w postępowaniu administracyjnym (o czym świadczy choćby odbiór zawiadomienia o zakończeniu postępowania, a następnie odbiór decyzji, którą przedsiębiorstwo zaskarżyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie), to nie sposób przyjąć, że zaistniała przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ministra, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 30 § 3 k.p.a. Organ podkreślił nadto, że w momencie wydania decyzji Marszałka ([...] lutego 2019 r.) jak i decyzji Ministra ([...] maja 2019 r.), M. C. figurował w KRS jako Prezes Zarządu przedsiębiorstwa.
Organ wskazał także, że przedłożenie dodatku nie podlega przepisom k.p.a. (w tym art. 63 k.p.a.). Przedłożenie dodatku nie stanowi bowiem wniosku zainteresowanego podmiotu, który w myśl przepisów k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ sprawy administracyjnej, zatem nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony.
Zdaniem Ministra w zaskarżonej decyzji organ zauważył, że przedsiębiorca przedstawił dodatek marszałkowi 15 stycznia 2019 r., a decyzja marszałka została wydana (sporządzona i podpisana) [...] lutego 2019 r. Zatem nie można zgodzić się
z zarzutem, że organ w zaskarżonej decyzji nie zweryfikował 30-dniowego terminu,
o którym mowa w art. 107 ust. 3 p.g.g. W tym miejscu należy zauważyć, że decyzja marszałka została doręczona w dniu 11 lutego 2019 r., zatem Marszałek Województwa [...] zachował 30-dniowy termin na wydanie decyzji zabraniającej realizacji dodatku.
Minister podkreślił także, że zaskarżona decyzja z [...] listopada 2020 r. zawiera prawidłową podstawę prawną, jasno sformułowane rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (w tym odniesienie się do aspektów przedstawionych przez przedsiębiorstwo we wniosku) a także pozostałe elementy wymienione w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Powyższa decyzja Ministra stała się w całości przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie następujących przepisów:
– art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. art. 30 § 3 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., polegające na tym, że organ nie stwierdził nieważności decyzji Marszałka z [...] lutego 2019 roku oraz decyzji Ministra z [...] maja 2019 roku, mimo tego, że zarówno w momencie wydania decyzji przez Organ I instancji jak i Organ odwoławczy, Skarżący nie posiadał zarządu zdolnego do jego reprezentowania, wobec czego obie decyzje obarczoną są wadą nieważności, a uchybienie w tym zakresie uznać trzeba za oczywiste;
– art 107 p.g.g. w zw. z art. 61 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż złożenie dodatku do projektu zagospodarowania złoża nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, mimo tego, że w drodze decyzji administracyjnej może zostać zakazana jego realizacja, zatem jej wydanie poprzedzać musi przeprowadzenie postępowania administracyjnego;
– art. 6 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a.
w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym sformułowaniu podstawy prawnej decyzji, co w znacznym stopniu ograniczyło możliwość zapoznania się stron z racjami i rokiem rozumowania organu, który doprowadził do zastosowania takich a nie innych przepisów prawnych w zaistniałym stanie faktycznym oraz uniemożliwia kontrolę prawidłowości jej wydania.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Ministra z [...] lutego 2021 roku oraz decyzji z [...] listopada 2020 roku
i stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka z dnia [...] lutego 2019 roku oraz Ministra z [...] maja 2019 roku, ewentualnie o uwzględnienie skargi przez Ministra w myśl art. 54 § 3 p.p.s.a., a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, na podstawie art. 203 w zw.
z art. 205 § 2 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przesłanek takich Sąd nie dopatrzył się zarówno w świetle argumentacji przedstawionej w skardze, jak i z urzędu.
Należy bowiem zauważyć, że z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, należy odnieść się do zarzutu spółki, że postępowanie administracyjne powinno było być zawieszone na mocy art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych. Skarżąca bowiem uważała, że w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego, wydawania obu kwestionowanych decyzji (przez Marszałka w dniu [...] lutego 2019 r. i Ministra Środowiska w dniu [...] maja 2019 r.) nie posiadała zarządu zdolnego do jej reprezentacji czyli wystąpiła przesłanka z art. 30 § 3 k.p.a. Wobec wówczas jedynego członka jej Zarządu (Prezesa Zarządu) zakończyło się prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2018 r., sygn. akt [...] postępowanie, w którym pozbawiono M. C. prawa prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub w ramach spółki cywilnej oraz pełnienia funkcji członka rady nadzorczej, komisji rewizyjnej, reprezentanta lub pełnomocnika osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą w zakresie tej działalności spółki handlowej, przedsiębiorstwie państwowym, spółdzielni, fundacji lub stowarzyszeniu na okres 5 lat. Spółka powiadomiła organy o tym fakcie w skardze od decyzji Ministra Środowiska z [...] maja 2019 r., tj. dopiero po zakończeniu postępowania administracyjnego. Z informacji odpowiadającej pełnemu odpisowi KRS z 11 lipca 2019 r. wynika, że M. C. został ujawniony w rejestrze jako prezes Zarządu spółki 5 grudnia 2013 r. i nadal w KRS w tym charakterze figurował na dzień sporządzenia informacji, tj. 11 lipca 2019 r. Według stanu na ten dzień był jedynym członkiem Zarządu skarżącej - Prezesem. M. C. został wykreślony w KRS jako prezes Zarządu spółki dopiero 28 sierpnia 2019 r. (informacja z KRS według stanu na 9 lipca 2021 r., k. 19 i n. akt sądowych). Przy czym, według wpisów w KRS, organem uprawnionym do reprezentacji pozostawał i nadal jest Zarząd, a oświadczenia może składać każdy z członków Zarządu samodzielnie.
Podstawą orzeczenia opisanego zakazu wobec M. C. był art. 373 i art. 374 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz. U. z 2015 r., poz. 233 z późn. zm., dalej: p.u.n.), jak wynika z powołanego postanowienia Sądu Okręgowego w [...].
Sąd w tym kontekście przede wszystkim wskazuje, że fakt naruszenia art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. (o ile w ogóle miał miejsce) może być co najwyżej podstawą do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. W całości w tym zakresie należy podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z 12 kwietnia 2016 r., II OSK 1947/14, w którym Sąd ten stwierdził, że: "Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie utraty przez stronę lub przez jej przedstawiciela ustawowego zdolności do czynności prawnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie sąd I instancji uznał, że fakt niezastosowania ww. przepisu winien być rozważony w trybie wznowienia postępowania i w kontekście przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż jego niezastosowanie w istocie doprowadziło do niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Zauważyć w tym miejscu należy, że tak decyzje administracyjne jak i postanowienia mogą być dotknięte różnego typu wadami. Część z nich stanowi wady nieistotne, które mogą być skutecznie podnoszone tylko w postępowaniu zwykłym lub usunięte w drodze uzupełnienia, sprostowania, wyjaśnienia (art. 111-113 k.p.a.). Oprócz tego istnieją wady istotne wymienione w art. 145 § 1, 145a § 1, art. 145b § 1 oraz w art. 156 § 1 k.p.a. Mają one jednak różny charakter i wywierają w związku z tym odmienne skutki. Wady z art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. mogą spowodować jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania (uregulowane w art. 145 i nast.k.p.a.) polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Natomiast wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tkwią w samej decyzji, a w ich wyniku następuje nie tyle wzruszalność, a nieważność decyzji. Zauważyć przy tym również trzeba, że w niektórych przypadkach decyzje mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Jednakże, co wymaga podkreślenia, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe, jak i wznowieniowe oparte jest na zasadzie niekonkurencyjności. To zaś oznacza, że w zależności od charakteru wady, może być ona skutecznie podniesiona tylko w jednym z tych nadzwyczajnych trybów. Z uwagi na powyższe należy przyjąć za sądem I instancji, że wada wypełniająca przesłankę wznowieniową nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu administracyjnego (i odwrotnie)". Pogląd ten Sąd tutejszy podziela w całości i przyjmuje za swój.
W tym kontekście Sąd pragnie także dodatkowo podnieść, że Sąd Najwyższy w postanowieniu z 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt III CSK 45/07, opubl. OSP 2009, z. 3, poz. 34, stwierdził "Przy ocenie powyższego zagadnienia należy uwzględnić również charakter tego zakazu (art. 373 p.u.n., przyp. Sądu). Stanowi on wprawdzie rodzaj sankcji cywilnej, gdyż taki charakter mają przewidujące go przepisy i spełnia on funkcję prewencyjną w tym obszarze, jednakże sam fakt stosowania na gruncie prawa cywilnego rozwiązania o charakterze sankcji zbliża w pewnym zakresie orzekanie tego zakazu do środka karnego przewidzianego w art. 41 k.k. Ponadto zakaz, o którym mowa w art. 373 p.u.n., stanowi dolegliwość o charakterze głównie osobistym, co upodabnia go do charakteru sankcji karnej i odróżnia go od rozwiązań typowych dla prawa cywilnego, gdzie podstawowe znaczenie ma odpowiedzialność majątkowa. W literaturze, przy braku jednolitości poglądów, podkreśla się również, że orzekanie zakazu wiąże się z funkcją represyjną tego środka, typową również dla prawa karnego". Przy orzekaniu omawianego zakazu, z mocy art. 373 ust. 2 p.u.n. sąd bowiem bierze pod uwagę stopień winy oraz skutki podejmowanych działań, w szczególności obniżenie wartości ekonomicznej przedsiębiorstwa upadłego i rozmiar pokrzywdzenia wierzycieli.
Należy też zauważyć, że ani w art. 373 p.u.n., ani w innych uregulowaniach p.u.n. nie zawarto regulacji, że osobie pozbawionej prawa prowadzenia działalności gospodarczej nie wolno podejmować czynności prawnych w zakresie działalności gospodarczej. Prowadzenie działalności gospodarczej wbrew orzeczonemu zakazowi narusza prawo publiczne. Ale żaden przepis p.u.n. nie odnosi się do problemu poszczególnych czynności prawnych dokonywanych przez osobę, wobec której orzeczono omawiany zakaz. Nie można więc przyjąć nieważności czynności prawnych osoby, wobec której orzeczono zakaz. Ponadto z chwilą orzeczenia omawianego zakazu wobec osoby sprawującej już mandat członka organu osoby prawnej nie dochodzi do wygaśnięcia mandatu takiej osoby z mocy prawa. Żaden z przepisów p.u.n. nie zawiera także dyspozycji wygaśnięcia mandatu takiej osoby z mocy prawa (por. M. Mrówczyński, Skutki prawne orzeczenia sądu upadłościowego o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej, PPE 2010, z. 10, s. 75-110; J. Olesiak, Ł. Pajor. Charakter prawny orzeczenia wydanego na podstawie art. 373 prawa upadłościowego i naprawczego a sankcja nieważności czynności prawnej, PPH 2013 r., z. 7, s. 53-57; Stec Piotr (red.), Załucki Mariusz (red.), 50 lat kodeksu cywilnego. Perspektywy rekodyfikacji. O potrzebie kompleksowej regulacji problematyki kwalifikacji podmiotowych członków organów osób prawnych, 3.Problematyka wpływu orzeczenia zakazu pełnienia funkcji w oparciu o art. 373 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze na sprawowanie mandatu członka organu osoby prawnej, opubl. LEX 2015).
Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawione poglądy.
Dodatkowo Sąd pragnie powołać treść uchwały Sądu Najwyższego z 5 grudnia 2008 r. sygn. III CZP 124/08, zgodnie z którą: "Osoba trzecia nie może skutecznie podnieść zarzutu nieważności umowy zawartej przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentowaną przez odwołanego członka zarządu, który w chwili zawierania umowy był nadal wpisany do rejestru przedsiębiorców". W uzasadnieniu tej uchwały SN wskazał, że: "Po pierwsze, na nieważność takiej czynności nie może powoływać się osoba prawna, która niezwłocznie nie dokonała wymaganego wpisu (art. 14 i 17 ust. 2 u.K.Rej.S.), jeżeli jej kontrahent lub inna osoba działały w dobrej wierze. Po drugie, ustawa o Krajowym Rejestrze Sądowym chroni osobę działającą w zaufaniu do wpisu i ogłoszenia o wpisie, jeżeli jest ona w dobrej wierze; czynność dokonana w takiej sytuacji przez osobę wpisaną do rejestru, lecz niebędącą już uprawnioną do działania za osobę prawną, nie może być skutecznie podważona. Po trzecie, z art. 15 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 u.K.Rej.S. wynika, że od dnia ogłoszenia w Monitorze Sądowym i Gospodarczym nikt nie może zasłaniać się nieznajomością wpisu, a domniemywa się, że dane wpisane są prawdziwe. Osoba trzecia nie może więc wbrew wpisowi, z którego wynika, że dokonujący czynności jest członkiem organu osoby prawnej, wywodzić inaczej i doprowadzić, bez względu na stanowisko stron tej czynności, do uznania jej za nieważną. Wniosku tego nie zmienia art. 15 ust. 3 u.K.Rej.S., który - wykładany literalnie - dotyczy tylko danych wpisanych do rejestru, jeszcze nieogłoszonych; nawet w razie przyjęcia, że chodzi o dane, które nie zostały jeszcze wpisane, zezwala on osobie trzeciej tylko na powołanie się na dane niewpisane. Osoba trzecia może więc powoływać się na to, że członkiem zarządu jest osoba do niego powołana, lecz jeszcze niewpisana do rejestru przedsiębiorców, treść art. 15 ust. 3 u.K.Rej.S. nie daje natomiast podstaw do tego, aby osoba trzecia mogła powoływać się na brak wpisu określonych danych do rejestru i wywodzić z tego skutki prawne. Innymi słowy, osoba trzecia nie może kwestionować ważności czynności prawnej dokonanej przez osobę, która jest wpisana do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym jako członek zarządu spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, tylko na tej podstawie, że osoba ta w chwili dokonywania tej czynności nie była już członkiem zarządu. (...)".
Zakresem związania zasadą domniemania prawdziwości danych wpisanych do KRS zajął się również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 18 grudnia 2019 r. sygn. I FSK 1268/17 stwierdził, że: "W sytuacji, gdy w chwili doręczenia decyzji nie został wykreślony z Krajowego Rejestru Sądowego, to zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, organ podatkowy ma podstawy prawne, by przyjąć domniemanie prawdziwości danych ujawnionych w rejestrze, tym bardziej, że Pan (...) odbierając przesyłkę nie negował swojego uprawnienia w tym zakresie. Z tych powodów nie zaistniały przesłanki nakładające na organ podatkowy obowiązek wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o ustanowienia kuratora dla Spółki. Przesądzający był bowiem stan wiedzy organu w momencie ekspedycji przesyłki".
Jak podkreślił bowiem SN w wyroku z 12 lutego 2014 r., sygn. IV CSK 361/13: "Celem m.in. przepisów art. 14 i art. 17 u.k.r.s. jest ochrona osób działających w zaufaniu do wpisu i ogłoszenia o wpisie, a każda czynność prawna dokonana przez osobę ujawnioną jeszcze w rejestrze jako uprawniony piastun osoby prawnej, ale już de iure nieuprawnioną do działania za tę osobę prawną wskutek odwołania ze składu organu, nie może być skutecznie podważona". Dlatego też SN uznał, że czynność prawna dokonana przez spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, reprezentowaną przez odwołanego członka zarządu, który w chwili jej dokonywania był nadal wpisany do rejestru przedsiębiorców, nie jest dotknięta sankcją nieważności bezwzględnej.
Powyższe oznacza na gruncie niniejszej sprawy, że dopóki M. C. figurował w KRS jako Prezes Zarządu spółki, legalnie wcześniej wybrany i nieodwołany z tej funkcji, dopóty przysługiwało temu wpisowi domniemanie, że osoba wpisana jest upoważniona do reprezentacji skarżącej (por. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o KRS wprowadzający domniemanie prawdziwości wpisu w KRS).
Zresztą działania spółki potwierdzały, że mimo orzeczonego zakazu wobec M. C. i wiedzy o tym zakazie, skarżąca uznawała M. C. za upoważnionego do jej reprezentacji. Przecież przez okres ponad roku od wydania orzeczenia przez Sąd Okręgowy w [...] spółka nie występowała o wykreślenie tej osoby z KRS, nie wspominając o odwołaniu M. C. z funkcji Prezesa Zarządu. M. C., już po orzeczeniu wobec niego prawomocnego zakazu, podpisywał upoważnienia dla pracowników do podejmowania czynności w prowadzonym postępowaniu (k-5 akt adm.), jak i akceptował działania pełnomocników zawodowych na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez niego 11 kwietnia 2018 r. (k-11 akt adm.). Pełnomocnicy, legitymując się tymi pełnomocnictwami, nie mieli wątpliwości co do ich ważności.
Okoliczność, że Minister Środowiska czy Marszałek wydawali pojedyncze decyzje korzystne dla spółki, jako przyczynę wskazując brak podmiotu uprawnionego do reprezentacji spółki, nie znaczy, że Sąd powinien podzielić to stanowisko. Przyjęcie tego stanowiska oznaczałoby akceptację praktyki niezgodnej z prawem, jak wyżej wykazano. Nie została zatem naruszona wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada zaufania do władzy publicznej oraz utrwalonych praktyk rozstrzygania spraw.
Również brak udokumentowania zgłoszenia przez Sąd orzekający zakaz wobec M. C. tego faktu do KRS, mimo obowiązku ustawowego przewidzianego przez art. 376 ust. 4 p.u.n., nie ma wpływu na ważność czynności M. C. w zakresie reprezentacji skarżącej, gdy figurował w KRS jako Prezes Zarządu spółki.
Wobec powyższego uznać należy, że orzeczony na podstawie art. 373 p.u.n. zakaz wobec M. C. nie miał wpływu na ważność czynności podejmowanych przez niego w imieniu spółki. Tym samym nie było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a., a przede wszystkim nawet ewentualne naruszenie tego przepisu nie stanowiłoby przesłanki nieważnościowej, ale do wznowienia postępowania. A strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, o to nie wnosiła.
Niezasadny był zarzut naruszenia m.in. art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie skarżonej decyzji spełnia bowiem wymogi tego przepisu. Uzasadnienie to spełnia także wymagania art. 11 k.p.a., zgodnie z którym "Organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu". Decyzja realizuje także zasadę legalizmu/praworządności, wynikającą z art. 6 k.p.a.
Decyzja realizuje także zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, wynikające z art. 7 k.p.a. To, że spółka się z nią nie zgadza, nie stanowi o naruszeniu art. 7 i 11 k.p.a.
Nie zgodzić natomiast należy się z twierdzeniem organu odnośnie braku możliwości zawieszenia postępowania wszczętego na podstawie art. 107 ust. 3 p.g.g.
Otóż 1 czerwca 2017 r. dodano w Dziale II k.p.a. "Postępowanie" Rozdział 8a "Milczące załatwienie sprawy". W myśl zawartego w nim art. 122a k.p.a.:
"§ 1. Sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi.
§ 2. Sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:
1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo
2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda)".
Z kolei zgodnie z art. 122d k.p.a.:
"§ 1. Do spraw załatwianych milcząco nie stosuje się przepisów art. 10 i art. 79a.
§ 2. Zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminu, o którym mowa w art. 122a § 2".
Skoro art. 122d § 1 k.p.a. nie wyłączył przepisów dotyczących zawieszenia postępowania z tej procedury, co więcej, w § 2 wprost przewidział skutek zawieszenia postępowania administracyjnego w postępowaniu załatwianym milcząco, to uznać należy, że jest formalna możliwość zawieszenia takiego postępowania. Nie oznacza to jednak, że w niniejszej sprawie zaistniała taka konieczność. Wprost przeciwnie, jak wskazano wyżej, nie zaistniała. Dlatego to uchybienie organu w postaci nieprawidłowego w tym zakresie uzasadnienia skarżonej decyzji nie może być uznane za mogące mieć wpływ na wynik sprawy. A zatem nie można skarżonej decyzji z tej przyczyny uchylić.
Reasumując należy uznać, że organ prawidłowo zastosował przepisy prawa w niniejszej sprawie.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.